近期，媒体热炒央行行长周小川关于地方债的观点，他指出地方债应主要出售给当地居民，以构成对地方政府债务的约束。 此言一出，一片哗然。微博上开始有人惊呼地方债又要来圈当地居民的钱了，现有的10.7万亿元地方政府债务尚未消化完毕，又要惦记老百姓养老金等养命钱了，千万别上当！事实究竟如何？
探讨主权债务约束机制引来话题
其实，这个观点是周小川在今年4月份参加中国金融40人论坛的演讲时提到的，只是刚刚被媒体刊发出来，并摘取了其中一段，让大家看了后觉得很惊悚。他本来是探讨主权债务的约束和激励机制，主旨是想表达通过债务属地化或本地化来约束发债主体的发债冲动，避免债务外延产生的火烧连营。主要支撑观点即属地居民更了解当地政府的举债意图，容易形成共识，有利于债券定价，可以约束和监督政府的行为。
在笔者看来，“将地方债出售给当地居民以约束地方政府”确实是个好想法，但不太现实。除非通过行政体制改革，让地方政府变成真正的服务型政府，居民具有参与决策和监督地方政府行为的权力，否则约束机制无从谈起。让地方政府放弃“对上负责”，变为“对下服务”，岂非一朝一夕。以美国地方政府发债为例，他们需要充分地披露举债意图和财政预算，并需要当地议会和当地居民投票表决，投票通不过就无法发债。只有这样才能对地方政府随意的举债扩张行为产生制约作用，显然目前我们并不具备这样的条件。
地方政府频频举债为哪般
虽然让当地居民买地方债的想法不易实现，但在地方债管理上我们应该朝着“约束机制”这条路走，让地方政府的财政收支和公共服务公开透明，走向阳光化，以减少腐败和浪费，避免地方政府进行不切实际的发展，防止制造地方债务危机和“代际不公”。
长期的政府债券往往都具有“跨代分配”（或“代际分配”）的特征，前人短期举债后人长期偿还，这样会制造诸多代际不公平现象。尤其在目前中国地方长官任命制的背景下，很多官员的任期都像走马灯一样，而且很多新官上任都要烧“三把火”，于是一些地方政府都采取“长借短用”、“跨代分配”的长期政府债券方式来弥补财政资金的缺口，将长期政府债券用来实现地方政府负责人的短期目标，在短期之内实现政绩最大化，而将大量的还款责任延续给后人。这种行为在短期之内虽然会刺激经济，却会损害当地经济和社会的长远利益。
地方政府盲目的GDP扩张会提前攫取社会资源和经济增长的后劲，会制造一大堆的“产能过剩”工程。因此，地方政府要量入为出，不能再大规模举债和无限度扩张。
地方债发给当地居民为何行不通
从《预算法》修正案草案公布的内容来看，决策层对地方政府自行发债持谨慎态度，对地方债在法律条文上仍未开口子。
十一届全国人大常委会第27次会议审议的《预算法》修正案草案二审稿删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，并重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。我国《担保法》第8条也明确规定：“国家机关不得为保证人”。看来，如果地方债既无地方政府信誉担保，又无法律保护，其违约风险应该很大，不应该随便卖给居民。
目前中国的地方债主要是由地方政府成立的融资平台来承借，就好像是一匹非驴非马的“骡子”，它是一个绕开《预算法》的规定为地方政府筹资的特定融资平台，是一个亦官亦商的“怪胎”，是地方公权力与公共资源支撑起来的“壳公司”。融资平台举来的债既不属于严格意义上的地方债也不属于公司债。这种融资平台经常用地方政府信用作为隐性担保来举债，而参与借债的大都是银行等机构投资者，他们既有迫使地方政府还债的能力，也有自我抵御风险的能力，显然，居民根本不具有这样的能力。
必须尽快启动财税体制改革
属地居民的约束力量根本无法抑制地方政府的举债冲动，因为地方债和地方融资平台的形成是地方政府迫于承受政绩考核和财税制度下的一个产物，这是一个制度性难题。自1994年分税制改革之后，中央拿走了税收的“大头”，地方税体系又迟迟不能成型，随着地方财政收入的紧张，“人吃马喂”、公共服务开支、“铺摊子”等政府开支都需要钱，再加之地方官员为了政绩考核的“达标”，各地之间出现了相互竞争、相互角力的格局，竞速GDP和扩大基础设施建设就成了主要方向，于是很多地方政府只好以拼命借贷融资的方式来支撑更大的“发展”。以往除了举债，经营城市的土地出让金收入是地方财政的主要来源，但随着房地产调控和土地财政收入打折扣之后，地方政府只能想方设法地去举债和增加收税，这与当前宏观减税的大背景明显相悖。
如果想真正落实减税政策，彻底改变地方财政“寅吃卯粮”习惯，打破土地财政，就必须要尽快启动财税体制改革，调整中央与地方之间的税收分配格局，适当向地方政府倾斜分配，让地方政府的财权与事权相匹配，否则土地财政难以打破，房地产调控难以落实，减税政策很难执行到位，地方政府的举债冲动也难以抑制。即使地方政府融资平台今天关闭了，过一段时间可能又会以另一种形式出现。另外，地方债以后不能再滥发，若必须发行就一定要坚持“谁借谁还”的原则，实施行政责任追溯机制，尽量避免制造过多的、不负责任的代际不公平等现象。
（作者系对外经济贸易大学公共政策研究所首席研究员）