摘要 在当前中国，随着经济和社会结构的不断转型，弱势群体问题已经成为社会生活中存在的一个不容轻视的问题。尽管国家在保护弱势群体方面进行了积极的努力并取得了一定的效果，但是情况依然不容乐观，还需要其它社会力量的参与来解决这一问题。本文从弱势群体的内涵、构成出发，分析了政府对弱势群体救助的现状和存在的局限性，最后提出了非政府组织对弱势群体救助的展望。
关键词 弱势群体 非政府组织 救助
1 弱势群体的内涵与构成
1.1 内涵
对于弱势群体内涵的界定，综观学界，大致可以归纳为三个方面：第一，能力脆弱论，如中国人民大学郑杭生教授认为，弱势群体就是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人或其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体；第二，阶层地位论，如浙江工商大学教授张敏杰认为，弱势群体应指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人群那样去化解社会问题造成的压力， 导致其陷入不利社会地位的人群或阶层；第三，比较弱势论，成思危认为，弱势群体是一个相对的概念。在全国，农民是弱势群体。在城市里，进城务工的农民和下岗失业工人是弱势群体。在股改中，中小投资者是弱势群体。中国人民大学教授张宇从经济学角度也做出了阐释，即由于一些社会阶层在资源的生产和分配中所占份额相对比较少，在经济、政治和文化生活中的影响力相对下降，而成为弱势群体。
结合各方论述，笔者认为“弱势群体”一词，自从朱镕基总理在中国第九届全国人大第5次会议所作的《政府工作报告》中首次提出以来， 比普遍意义上的困难群众受众性更加强烈。弱势群体是指那些自身的技能和力量无法满足个人以及家庭成员的最为基本的生活水平，或者是由于自身的某些缺陷导致无法参与到社会经济发展的过程中来，在财富和社会地位上处于不利地位，需要国家社会予以特殊帮助和关照的社会群体。
1.2 构成
纵观众学者的研究成果后，本文主要依据了湖南师范大学陈成文教授根据社会成因不同对弱势群体所作的分类：生理性弱势群体、自然性弱势群体和社会性弱势群体三大类。其中，生理性弱势群体由残疾人、老年人和留守、处境困难儿童和艾滋病等疑难杂症患者四个具体社会群体构成；自然性弱势群体由生态脆弱地区人口和灾民构成；社会性弱势群体由下岗失业人员、高校贫困生、城市农民工和库区移民构成。这种划分比较科学全面地揭示出了体制转换时期社会弱势群体的具体类型。
2 政府对弱势群体救助的现状及局限性分析
2.1 救助现状
（1）城市居民最低生活保障。1994年，在第十次全国民政工作会议上首次提出城市社会救济对象的救济标准，即按照当地的最低生活保障线标准进行救济，并在部分沿海城市，如广州、青岛、厦门、无锡、海口、大连等地开始城市最低生活保障救助试点工作。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于同年10月1日正式实施。到2009年，全国城市低保平均标准227.75元，各级财政共支出低保资金482.1亿元，全国共有1141.1万户、2345.6万城市低保对象。
（2）农村居民最低生活保障与农村特困户救助。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在中国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。截至2009年底，全年共发放农村低保资金363.0亿元，全国已有2291.7万户、4760.0万人得到了农村低保。
（3）农村“五保户”供养。1994年1月，国务院颁布并实施了《农村五保供养工作条例》，着重对无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人、残疾人和未成年人在衣、食、住、医、葬（教）等方面给予了保障。到2009年底，全国农村接受五保供养的人数为529.4万户，553.4万人，全年各级财政共发放农村五保供养资金88.0亿元。
（4）自然灾害救助。对于自然灾害这种非可抗性灾害，是很难预测和防范的，一旦发生，受灾范围势必会迅速扩大。短期时间内只有国家才能组织起强大的人力、物力、财力，有组织有计划地施以救援，这也是其它组织群体难以企及的。2010年9月1日起开始实施的《自然灾害救助条例》，从救助准备、应急救助、灾后救助、救助款物管理和法律责任等几个方面对国家自然灾害救助做出了规范性的要求。
（5）城乡医疗救助。城乡医疗救助制度是指通过政府拨款和社会捐助等多渠道筹资建立基金，对患大病的农村五保户和贫困农民家庭、城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员，以及其他特殊困难群众给予医疗费用补助（农村医疗救助也可以资助救助对象参加当地新型农村合作医疗）的救助制度。2009年，城乡医疗救助已被纳入国家基本医疗保障体系，推行“一站式”服务和医疗费即时结算的医疗救助模式。2009年全年用于农村医疗救助的各级财政性资金支出64.6亿元，累计救助贫困农民4789.1万人次；用于城市医疗救助的各级财政性资金41.2亿元，累计救助1506.3万人次。
此外，政府还针对高校大学生贫困群体制定了相应的贫困大学生助学金制度，针对城乡低保家庭、五保对象、享受国家抚恤补助的优抚对象和城乡老党员群体的临时救助制度等等。
2.2 局限性分析
（1）社会救助分工不明，政府责任过重。企业、公众仍未意识到其在弱势群体救助中的责任和义务，过分地依赖政府来解决问题。整个社会层面仍未对社会救助形成统一的认识，对其重要性的理解也是似是而非，一方面，有些群众认为对困难群体的救助只是政府的事；另一方面，被援助的弱势群体过分依赖政府，不愿依靠自身努力走出困境创造价值。
（2）弱势群体救助的不平衡。我国幅员辽阔，东中西部地区之间、不同省份之间、城乡之间都存在着很大的差异。经济发展比较好的省份，资金充裕，地方财政对于城市、农村最低生活保障等的补贴便高。与此同时，不同地区之间救助设施的分布、求助投入的差异亦凸显了弱势群体救助的不平衡。 （3）管理机制的不完善。一方面，中国至今尚未建立起一套科学化、规范化的弱势群体救助体系，另一方面，弱势群体救助工作面广、量大，基层救助组织薄弱，人员不足，管理方式和手段滞后。
（4）弱势群体的立法保护不完善。从数量上来讲，专门针对弱势群体的立法总量较少，而且分布于不同的法律门类中；从内容上讲，弱势群体尚未在法律上明确划定，有关弱势群体救助的具体法律亦很少。在我国三大诉讼法中，对弱势群体作为一个整体的保护仍有空缺。
（5）缺乏有效的社会制约和监督机制。现今对于民政部门所施以的监督，大多是以民政部门内部控制为主，实行的是自上而下的逐层监督体制，不接受政府外的监督。除非是在社会救助上出现了较大的问题时，执法机关才相应介入。此外，这种信息的“不对称性”状况使得社会救助的标准、措施等无法及时知晓，形成了不应有的“政策盲区”。
3 弱势群体的非政府组织救助展望
（1）增强群众对弱势群体的关注。非政府组织可以依托多种媒介来宣传国家在弱势群体救助方面的政策法规，如楼宇电视、广播、露天宣传、报刊等，推动全社会对弱势群体的关注，用典型的事例唤醒人们主动参与公益的意识，促进形成公利重于私利的社会风气。与此同时，对于非政府组织来说，志愿者是其存在的关键所在。他们的参与，能够降低组织成本，提高组织运行效率。非政府组织通过志愿者的加入宣扬了社会共同的责任感，促使他们带动人们更加关注并身体力行地参与弱势群体的救助。
（2）鼓励社会捐赠，拓宽了资金来源。非政府组织应该积极主动向社会宣传自己，靠自身的活动和努力赢得社会和公众的认可，扩大自己的影响。公信力越高，影响公众捐赠的能力就越大。中国扶贫基金会与中国银行联合进行的贫困儿童捐助计划就是一个现实的范例。这就要求非政府组织在调查捐赠群体、捐赠目的的基础上合理设计资助项目，完善项目开展的渠道，提高实施的可行性。与此同时，唤醒企业的社会责任，使其投身于对弱势群体的救助亦是非政府组织的重要功能。企业与非政府组织的合作方式是多样的，既可以直接资助部分特定的弱势群体，也可以通过各种形式的推广宣传活动，鼓励社会各界捐赠物品、资金于非政府组织。
（3）提供多元化的救助服务。提供救助服务的机构工作人员可以由专职、兼职和志愿者组成。在服务的内容上，可以针对弱势群体的性质和区别进行相应的健康服务、维权服务、就业援助服务和信贷服务等等。如重视对单亲家庭子女的培养和教育服务；参与突发事件急救；参与民事安全宣传服务等等。
（4）分担政府的部分职能，强化交流与合作。政府在与非政府组织合作的基础上可以实现服务“外包”，可以由非政府组织承包比较擅长的诸如劳务输出、照顾鳏寡孤独人群、帮助留守儿童甚至部分边远地区项目宣传与平台搭建等。非政府组织亦应该广泛开展与国际非政府组织的合作，一方面积极申请国际组织对华的救助项目，并通力协助项目的开展；另一方面应主动吸收先进国际组织的信息和技术，提高自身水平。
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