“强政府、大社会”：政府向社会组织购买服务的实践与思考
[摘要]从北京市政府向社会组织购买服务的实践情形看，当前各地政府购买社会服务存在政府职能界定不清、购买服务缺乏统筹协调、权力寻租潜在风险较大、尚未形成科学的绩效评估办法等问题。今后应从理念、政策与操作等层面采取相应的政策，以实现政府购买社会服务的规范化。
[关键词]政府治理;政府购买服务;社会服务;社会组织;政社关系
[中图分类号]C916.2
[文献标识码]A [文章编号]2096-1243（2019）02-0026-17
政府向社会组织购买服务，是当前政府加强社会服务供给、加快社会事业转型的一项制度设计与实践尝试，是促进政府职能转变、提升公众生活体验、构建人民满意的服务型政府的重要抓手，集中体现了新时代背景下“共建、共治、共享、共赢”社会治理理念，是当代中国政社关系调整与社会治理体制转型的重要步骤。如何更好推进政府向社会组织购买服务，构建合理的需求征集、流程控制、程序管理与评估监管等系列机制，提高公共资金的使用效率，扩大社会服务的覆盖范围，提高服务的深度与针对性，撬动更多社会资源参与社会建设，向着社会治理能力与治理体系现代化的方向迈出坚实的步伐，是当前相关政府职能部门、学术界与社工实务界共同关注的焦点。
从目前来看，各方对政府购买社会服务的相关问题的认识还存在一定的分歧，在理念、制度、实务等各领域尚未形成共识，围绕政府与社会的关系定位、政社的职责划分、社会组织的扶持限度、购买服务的边界、社会企业的法人地位与承接资格、科学有效的评估监管机制等问题的争论还在持续之中。作为一个新生社会现象，政府购买社会组织社会服务呈现诸如此类的分歧，可以视为是当代中国社会政社关系调整的正常现象，当然也是亟待破解的难题。从更宏观的结构视角看，政社关系的调整是近代中国社会总体转型的主要维度之一，传统“强政府、大社会（大家族）”向现代“强政府、大社会（多元主体）”的转型原本就非一朝一夕、一蹴而就的事，需要在实践中反复试错，百炼成钢，才能逐步形成共识性的理念与制度[1]。
本文在调研基础上尝试梳理当前各地政府购买社会组织社会服务的基本流程，从需求征集、项目立项、流程监管、效果评估及项目退出等环节，从政府、社会组织、政社互动等视角剖析其中存在的问题与困境，并从理念、政策与操作等层面提出相应的政策建议，以期对政府购买社会组织社会服务的政策导向与制度设计的规范化提供参考。
一、“强政府、大社会”：政府购买社会服务的理据
（一）作为一般社会问题的社会服务及其应对措施
社会服务是人类社会的共同问题，当前更受到各国政府、学术界与实务界的重视。本文在辨析国内外关于社会服务的诸多定义的基础上[2]，主张“小社会服务”的定义，认为社会服务是社会本着人文主义的生存与尊严理念，向特定群体的民众提供一定程度的社会文化生活的支持，特别是为特定弱势群体提供必要的帮扶照料，为民众日常要求提供一定限度的支持，是“针对特定群体的公共服务”。
理论上说，社会服务与医疗、住房、教育、就业、社会保障等基本公共服务，都是国家对公民的责任与现代社会为社会成员的生存发展提供的福祉，只是社会服务的对象与方式相对特殊。社会系统的正常运转与持续必然要求基于某种理念与制度为特定的弱势群体提供帮扶。当然社会与个人的权利义务配置理念在不同时代、不同国家相去甚远，社会服务的内容、覆盖人群、组织载体、方式机制也随之千差万别。在原始社会，失能老人、残疾儿童等凡是有碍集体生存的人都要被抛弃;但按照现代人文主义的公民权利理念，每个个体都有生存发展的正当权利，理论上都应得到一定程度的社会服务。
欧美社会之所以能较早创制成熟的现代社会服务体系，不仅是因为人文主义的思潮，还有更深层的政治、经济、社会因素。首先，是持续数百年的“国家主义”运动。从历史上看，国家为确立自身的普遍性与合法性，持续打击教会、同业公会、家庭等中间组织在社会系统中的作用，让国家与公民个人建立直接联系。这场“国家主义”运动与社会化大生产的经济变革并行不悖、互为款曲，在社会结构上相互契合，利益上忧戚与共，成功塑造了“普遍个人权利”的观念形态与经济秩序的“原子个人”。但既然国家为树立自身的合法性与新秩序，抑制了社会中间组织，也就得承担这些组织以往照拂个体生老病死的义务。其次，是工业革命以来严重的社会经济问题。18世纪中叶之后，快速的工业化进程逐渐引发失业、贫困、疾病、自杀等问题，到19世纪中后期西欧国家持续出台一系列的社会保障政策。这一发展趋势到20世纪60年代，在“贝弗里奇模式”的影响下形成了福利国家的模式，欧美国家的社会保障和社会服务内容几乎覆盖了所有领域。
到20世纪70年代，一方面是经济发展形势下行，另一方面是政府机构从事社会服务的效率日益低下，面对社会服务的巨大开支与日益增加的财政赤字，欧美国家着手进行福利政策转型，从“福利国家”转变为“多元福利”，引入市场与社会组织作为福利供给者，实行国家、社会力量与个人的多主体福利政策。政府购买服务正是欧美发达国家为应对福利财政危机做出的一项重要变革。1992年，欧盟颁布《公共服务采购指令》，包括社会服务在内的27类公共服务都被纳入购买范畴，超过20万欧元的都要公开招标。如今，政府向社会组织购买社会服务的供给模式已经在世界各发达国家与地区得到广泛运用，深刻反映了政府在社会服务领域的角色转变[3][4]（P200）。当然由于各国的立国理念不同，国家、社会力量、市场、个体在社会系统中的分量与道德义务也各异，所以政府购买服务的范围、边界与机制各有其国情特点，这也是厉行政府威权的新加坡、崇尚个人主义的美国与社会主义的北欧的社会服务体系有较大差异的原因。
（二）“强政府、大社会”格局下的社会服务发展历程
从大历史的视野看，近代转型之前的传统中国，其政社关系是一种儒法并举的“强政府、大社会（郡县国家与伦理家族）”模式。名义上，皇帝作为天下的大家长对亿兆子民的生老病死都负有责任，但在实践中“王权止于县政”，郡县国家与伦理家族各行其是。政府因生产力水平与财力所限，其公共服务主要是兴修水利、维护治安与赈灾抚恤等事务，而细节化的社会服务是由家族及义庄等血亲衍生组织负责。作为一种总体性的社会组织，传统家族是个人生产生活的主要场域，集治理、生产、教育等诸多功能于一體，自然也承担着社会服务的功能。除家族之外，寺庙等宗教组织创办的“福田院”“漏泽园”在唐宋之后也发挥了一定的作用。毫无疑问，传统时期以家族村落为主体的社会服务，其覆盖规模与服务水平受制于当时社会生产力水平[5]。