【摘要】老年保障体系是整个社会保障体系的重要组成部分，从老年保障体系的属性和政府的职能定位来说，需要充分发挥政府在老年保障体系发展中的作用。目前，老年保障体系还存在诸多问题，老年人的各类需求还难以得到满足，这与政府未能充分、合理地发挥作用息息相关。未来老年保障体系的发展，需要处理好政府与相关主体之间的关系，加强政府在老年保障体系发展中的宣传引导与统筹规划，进一步完善老年保障体系的相关法规与政策，完善政府对老年保障体系的财政投入机制，充分发挥政府的组织实施与监督管理作用。
【关键词】老年保障；政府作用；统筹规划；财政投入
【中图分类号】C913.6 【文献标识码】A 【文章编号】1002-736×（2012）07-0114-04
老年保障体系是整个社会保障体系的重要组成部分，是一个复杂的系统，涉及老年人的经济保障、医疗保障、服务保障和精神保障等各个方面。目前，中国的人口老龄化程度不断加深，老年人的各类需求在日益增长，老年保障体系建设的任务十分紧迫。老年保障体系的建设和发展事关老年人的生活质量，事关经济社会的长远发展，需要政府、社会、社区、家庭和个人等多方面的共同努力，其中尤其需要正确、充分发挥政府的作用，加快老年保障体系建设。目前，政府在老年保障体系发展中的作用未能得到充分、合理的发挥，需要进一步明确政府在老年保障体系发展中的责任和具体作用，并采取有力措施发展老年保障体系，实现“老有所养”的目标。
一、发展老年保障体系是政府的重要职责
发展老年保障体系，为老年人提供全面、充分、优质的老年保障，是中国社会保障改革和民生事业发展的重要任务，也是和谐社会建设和转变经济发展方式的必然要求。政府是发展老年保障体系的最重要主体，无论是从老年保障体系的属性和政府的职能定位来说，都需要充分发挥政府在老年保障体系中的作用。
老年保障体系具有很强的公共性。从公共产品的定义来看，美国经济学家萨缪尔森1954年发表了《公共支出的纯粹理论》，把纯粹的公共产品或劳务定义为：每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。由此可见，公共产品具有两个特点：“非排他性”和“非竞争性”。但萨缪尔森的这一定义主要是指纯公共产品，在现实中还存在着大量介于纯公共产品与私人产品之间的产品。布坎南在《民主过程中的财政》一书中认为：“任何由集团或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳务，都被定义为公共的”；“这一广泛的范畴包括了某些萨缪尔森及其他人所说的‘纯公共的’物品，也包括了其他公共性程度从零到100%不等的物品和劳务”。也就是说，存在着众多非排他性和非竞争性程度不等的产品。
从上面的定义可以看出，老年保障体系的绝大部分内容具有较强的公共性，属于纯公共产品或准公共产品。由于老年保障体系内容的复杂性，很难对其做出精确的界定。如果分解开来，基本的老年保障属于公共产品或准公共产品，比如基本的老年经济保障、基本的老年医疗保障、基本的老年服务保障和基本的老年精神保障；而非基本的老年保障则体现出准公共性或非公共性（私人性），比如补充养老保险、企业年金、商业养老保险和居家养老服务。从整体上来看，老年保障体系的公共属性要大于非公共属性，老年保障体系的发展具有很强的社会效益与公益性。即便是老年保障体系中一些具有私人性质的内容，也需要政府的支持和监管，保障提供的质量和效率。尤其是在当前中国市场经济还不完善的背景下，更加需要发挥政府在老年保障体系中的作用。
从政府自身职能的角度来说，建立和完善老年保障体系是政府的重要职责之一。在政府职能理论的研究方面，凯恩斯在《就业、利息与货币通论》中系统阐述了他的国家干预主义思想，认为单靠市场不能解决有效需求不足的问题，需要通过国家积极干预，刺激有效需求，才能实现充分就业，促进经济增长。在具体的政策上，他主张实行高额累进税政策，通过财政转移支付，对失业者、贫困者予以救济，进行收入再分配，提高消费倾向；主张投资社会化，由国家直接组织投资；通过兴办公共工程来创造就业岗位，解决失业问题，增加消费。凯恩斯的政府职能理论直接体现了政府在养老保障中的作用，对诸多国家养老保障制度的建立和完善发挥了重要作用。
在市场经济条件下，需要发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时也需要加强政府对市场的监管和宏观调控，防范“市场失灵”现象的出现。尤其是针对一些市场不愿意提供、经济效率不高、与民众利益息息相关的产品，更加需要由国家直接提供或者购买。我国在完善社会主义市场经济体制的过程中，提出了转变政府职能的目标，建立服务型政府，充分发挥政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的作用。政府的这些职能与老年保障体系的发展息息相关，建立和完善老年保障体系是政府调节经济、转变经济发展方式的重要内容；在老年保障的市场提供和老年保障相关资源的配置方面，需要政府加强市场监管；建立和完善老年保障体系是加强社会管理、构建和谐社会的重要内容；建立公平共享的老年保障体系也是政府公共服务的重要内容之一。由此可见，建立和完善老年保障体系是政府的重要职责，应该充分发挥政府在发展老年保障体系中的作用。
二、目前政府在老年保障体系发展中的作用存在欠缺
经过若干年的发展，中国老年保障体系取得了一些成就，为保障老年人的晚年生活、提高老年人的生活质量发挥了重要作用。但是，我国老年保障体系的发展还存在很多的问题与不足，目前的老年保障供给还难以满足日益增长的养老需求，主要体现为以下四个方面。一是老年经济保障还存在许多困难。由于养老保障制度的不完善、养老保障制度覆盖面窄、家庭结构的变化和家庭负担的加重，老年人从政府和家庭获得收入来源还存在很多困难。尤其是广大的农村老年人，更难以获得国家提供的老年保障收入。二是老年医疗保障还很不理想。目前，医疗保障制度和医疗服务体系的不完善，使得老年人的健康保障还不理想，距离“老有所医”的目标还有较大距离。三是老年服务保障还十分滞后。对养老服务的投入不足，缺乏资金保障机制；养老机构的建设不足，供需矛盾突出；养老服务人才严重缺乏。四是老年精神保障还极为缺失。在经济不断发展、物质生活水平不断提高的情况下，老年人的精神保障问题显得更加重要，如果处理不好，影响老年人的生活质量，将会出现越来越多的老年社会问题。在现实中，老年人的精神保障还极为缺失。 从目前来看，政府在发展老年保障体系中的作用还存在诸多缺陷，这是导致老年保障体系发展不足、老年保障供需矛盾突出的重要原因。政府在发展老年保障体系中的作用缺陷主要表现在以下五个方面。
第一，定位不清晰、职责模糊。这是政府作用最根本的缺陷，也是导致其它诸多缺陷的重要原因。新中国成立60多年来，我国老年保障体系处于转型与发展的过程之中，在这一过程中，政府的职能也在发生变化。随着我国经济体制的转轨和社会保障体系的改革，政府在经济社会发展和老年保障体系发展中的定位不清、职责模糊，主要表现为不同层级政府之间的责任不清、政府与市场的责任不清、政府与其他主体之间的责任不清等方面。中央政府与地方政府之间的责任不清，使得政府之间存在相互博弈，容易造成推卸责任和管理混乱，影响老年保障发展的公平与效率。政府与市场的责任不清，容易造成政府的越位与缺位，使得一些本该由政府履行的责任履行不到位，比如统筹规划、财政投入和监督管理，而一些应该由市场负责的部分南政府包揽，比如一些具体的实施任务（生活照料、社区服务、老年护理、基金管理与投资等），这样既增加了政府的压力，也影响了保障效果。在政府与其他主体之间的责任区分方面，不同主体之间的责任边界模糊，使得社会资源的利用不够，这是导致老年保障体系发展欠缺的重要原因之一。
第二，统筹规划与协调的作用欠缺。统筹规划是指对老年保障体系的整体、长远设计。政府对老年保障体系的统筹规划不够是导致老年保障体系发展不足的重要原因。目前来看，我国还没有一个关于老年保障体系发展的系统、战略规划。只是在经济社会发展规划中原则性地提到了老年保障的发展问题，缺乏系统和具体的设计。政府统筹规划的欠缺，使得老年保障体系发展的方向和内容不明确，造成了一些地方老年保障体系的曲折发展。政府统筹规划的欠缺，使得在处理老年保障发展中存在的问题时，往往头痛医头、脚痛医脚，难以实现养老保障的可持续发展。在老年保障的协调方面，还缺乏一个有力的协调机制，难以协调不同责任主体之间的关系，对不同政府部门之间的协调也很欠缺。
第三，法制建设与政策制定的作用欠缺。老年保障体系的发展需要有一个健全、完善的法制体系，这是市场经济条件下老年保障体系健康发展的必然要求，也是国外老年保障体系发展的重要经验。目前，我国老年保障体系的法制建设还很欠缺，虽然在《社会保险法》中对养老保险制度进行了一些规定，但在养老保障体系其他方面的法律法规还很欠缺，比如在养老服务方面和老年福利方面；养老保险制度虽然已经成形，但还很不完善，城镇居民养老保险制度尚未建立，农村社会养老保险制度的可持续性还有待实践检验。此外，老年精神保障方面的法律法规还很欠缺。如果说法制建设是对老年保障体系发展的保障，那么政策制定则对老年保障体系的发展发挥着具体、直接的指导作用。相关的养老保障政策是养老法制的进一步细化，科学的老年保障政策有利于老年保障法律法规的落实。当前，无论是在养老保险制度方面，还是在养老服务、精神保障方面都缺乏具体可操作的政策方案。
第四，财政投入的作用欠缺。财政投入是政府对老年保障制度重视程度和政府作用的直接体现，对老年保障体系的发展产生至关重要的影响。目前，我国老年保障体系的财政投入在总量上很不足，在结构上也不合理。从总量上看，无论是老年人的经济保障，还是服务保障、医疗保障和精神保障的财政投入都很欠缺，难以满足老年保障体系发展和老年人的需要。在投入的结构方面，有限的老年保障投入的绝大部分用于补贴养老保险基金，而用于老年服务、老年医疗保障的支出相对较少，用于老年精神保障方面的支出更是极少。另外，在老年保障的财政投入方面，还缺乏一个合理的转移支付与平衡机制，对一些落后地区、贫困人员和非正规就业人员的养老投入相对不足。财政投入的不足，使得老年保障体系的发展缺乏资金保障机制，严重制约着老年保障体系的发展。
第五，组织实施与监管的作用欠缺。老年保障体系的发展需要一个强有力的组织实施机制与监管机制，目前政府在这两方面的作用还很欠缺，老年保障提供的实施不力、监督管理不力，阻碍老年保障体系提供质量和效率的提高。在组织实施机制方面，虽然不要求政府在老年保障事务中全部亲力亲为，但必须发挥政府的组织作用，在完善政府自身实施机构和实施能力的同时，组织社会力量和社会资源发展老年保障。目前，政府自身的老年保障提供系统还很乏力，主要表现为养老保险经办能力的欠缺（尤其是在农村），养老保障服务提供数量不足、效率不高，养老服务机构的建设欠缺。在自身力量有限的情况下，政府并没有很好地组织其他力量提供老年保障。政府在对老年保障的监督和管理方面也十分欠缺，管理体制的不完善主要表现为职责不清、部分分割、效率不高等等；在监督方面，政府对老年保障的资金筹集、待遇发放、服务提供等方面的监督欠缺，对一些由市场提供的老年保障服务更是缺乏监督。
三、正确、充分发挥政府在老年保障体系发展中的作用
未来老年保障体系的发展，需要正确、充分发挥政府的主导作用，为老年人提供优质、高效、可持续的老年保障。
第一，正确处理好政府与相关主体之间的关系。正确处理好政府与其他主体之间的关系是明确政府职责定位、充分发挥政府作用的前提。需要处理好政府与市场、社会、企业和个人之间的关系。从政府与市场的关系来看，在加强政府主导作用的同时，需要充分发挥市场的作用，调动市场的保障资源，提高保障效率，同时政府需要加强对市场的调控与监管。从政府与社会的关系来看，政府需要发挥非营利组织、志愿者组织的作用，为老年人提供经济保障、医疗服务、生活服务和精神支持。既要强化政府的主导责任，又要充分发挥市场和社会的作用，加强政府与市场、社会的合作是老年保障体系社会化发展的必然要求。从政府与企业的关系来看，既需要发挥企业在老年保障筹资和老年服务提供方面的作用，又不能给企业造成过大负担，需要有明确合理的责任分担机制。在政府与个人的关系方面，需要权利与义务相结合，适当发挥个人在老年保障筹资和服务提供中的责任。 第二，加强政府在老年保障体系发展中的宣传引导与统筹规划。政府是老年保障体系的宣传者、规划者和设计者。一方面，政府需要通过各种方式加强宣传引导，让全社会意识到发展老年保障体系的重要性、实现“老有所养”的目标是全社会的共同责任，让各种社会力量加入到老年保障体系的发展中来。对老年保障体系的内容、保障方式、法律法规和政策也需要加强宣传，让全社会充分认识老年保障体系。另一方面，政府要做好对老年保障体系发展的统筹规划，从经济社会发展战略的高度加强对老年保障发展的系统、长远规划，比如制定《老年保障体系发展行动纲要》，对未来二三十年甚至五十年内老年保障体系的发展做出系统规划，包括老年保障的内容设计、筹资来源、管理机制、服务机构、发展步骤、关键措施和法制建设等内容。未来老年保障体系的发展必须有一个合理的定位，有一定明确、科学的发展方向。具体而言，应该朝着公平共享、法制完善、管理科学、内容全面、多元多层、官民结合的方向发展。
第三，进一步完善老年保障体系的相关法规与政策。政府是老年保障体系法规和政策的制定者，今后在老年保障体系的发展过程中，迫切需要发挥政府在完善法律法规和政策制定中的作用，对不同主体的权利义务进行明确规定，规范不同主体在老年保障中的行为。需要在《老年人权益保护法》和《社会保险法》的基础上进行完善，使其对养老方面的规定进一步具体化、科学化。在立法不成熟的情况下，可以制定一些条例，比如《养老保险条例》、《养老服务条例》、《老年福利条例》、《老年精神保障条例》等，待条件成熟时可以考虑制定《养老保险法》或《老年保障法》。
第四，完善政府对老年保障体系的财政投入机制。政府是老年保障体系发展的出资人，在未来人口老龄化不断加快的背景下，需要建立和完善政府对老年保障体系的财政投入机制，确保老年保障体系的发展获得合理的财政保障。在投入总量方面，需要全面加强对老年经济保障、医疗保障、服务保障和精神保障的投入。在建立和完善各类养老保险制度、扩大养老保险覆盖面、解决养老保险历史债务的过程中，未来国家财政将面临巨大的养老保险计划补助压力，需要加强财政投入。在老年服务保障方面，需要通过增加财政投入来建立和完善老年服务机构、完善老年服务设施、培养老年服务人才。在目前老年精神保障极为欠缺的情况下，政府应该适当增加财政投入，提高老年精神保障水平。政府财政的投入需要中央政府与地方政府共同承担。中央政府要完善财政转移支付机制，财政投入适当向中西部地区和农村地区倾斜。
第五，充分发挥政府的组织实施与监督管理作用。政府是老年保障体系发展的组织者、参与者、监督者和管理者。未来老年保障的具体供给需要充分发挥政府的组织协调作用和具体实施作用。市场、社会、企业、个人的参与需要由政府来引导、组织、协调，需要发挥政府在养老保险制度的经办服务、老年生活照料服务和精神保障服务提供方面的组织作用和具体实施作用，确保老年保障体系的有序、规范、高效运行。应发挥政府对市场、社会、企业在老年保障中行为的监督作用，对老年保障体系的资金筹集与管理进行严格监管。在老年保障的管理体制方面，需要进一步进行整合，建立一个职责清晰、运行高效、管理科学、监督严密的老年保障管理体制，为老年保障体系的发展提供强有力的管理保障。