[摘 要]2012年1月1日上海市交通运输业和部分服务业进行了营业税的改革，本文认为在我国经济市场化国际化程度不断加深，社会分工进一步细化，货物和劳务界限更加模糊，在国际竞争日益激烈的大背景下，这场改革势在必行，针对这次试点改革后暴露出的问题，提出了自己的建议。
[关键词]营业税；增值税；试点
[中图分类号]F275 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2012）44-0087-02
根据国家“十二五”发展纲要确定的税制改革目标的要求，2011年11月16日，财政部和国家税务总局发布了《营业税改征增值税试点方案》，决定从2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业进行营业税改征增值税试点。但在营业税改增值税的试点过程中，暴露出一些问题。本文将分析这些问题，并有针对性地提出解决措施。
1 营业税改征增值税的必然性
我国自1994年税制改革以来，确立了对货物和加工、修理修配劳务征收增值税，对其他劳务和无形资产、不动产征收营业税，形成增值税和营业税两税并存的格局。这在当时是与中国市场经济发展阶段和税收征管水平相适应的，并对促进中国市场经济的健康发展起到了重要作用。但随着改革开放的深入，新的经济形态不断出现，货物和劳务的界限日趋模糊，增值税和营业税并存所暴露出来的问题日益突出。因此，面对新的国际、国内经济形势，研究改革营业税，将之纳入增值税征收范围，已是当务之急。营业税改增值税作为我国一项重要的减税措施，其积极作用主要体现在四个方面：消除营业税和增值税的重复征税以及营业税自身的重复征税，减轻企业税负；延长增值税抵扣链条、防止税款流失；促进服务业发展，有利于经济结构调整；提高我国服务的国际竞争力。另外，随着信息技术在税收领域的发展和应用，我国税收征管水平不断提高，为合并增值税和营业税，对货物和劳务全面征收增值税创造了条件。
2 营业税改征增值税后面临的问题
2.1 中央地方之间税收利益的博弈
目前，增值税是中央税收的主体税种，而营业税在地方税收中占主导地位。这两大税种的收入分配问题，直接关系到中央和地方的税收划分问题。我国增值税主要是在生产地销售环节征收，增值税和营业税是占我国全部税收收入近一半的两大主体税，现行分税制将铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税归中央，其他营业税收入归地方；增值税除进口环节由海关代征部分外，其余中央分享 75%，地方政府分享25%。增值税是我国的主体税种，中央增值税占中央税收的比例高达40%～50%，地方增值税占地方税收的比例也达 20%左右。营业税是我国第三大税种，税收规模在增值税和企业所得所之后，营业税占地方税收的比例一直保持在 30%～40%，营业税收入甚至可以被认为是地方财政收入的“半壁江山”。不难看出，营业税对于地方财政、对于地税系统是何等的重要。
在目前分税制体系下，中央和地方设立两套税务机构，各司其职，分工合作。一方面，营业税合并到增值税中，地税的机制和职能将受到较大冲击，地方主体税种可能不复存在，甚至其管理职能的设置都将遭到质疑。另外，这也会使增值税“一税独大”打破目前国税地税收入相对平衡稳定的格局，财政收入稳定也将产生更大的风险。另一方面，两套税务机构的存在，也给纳税人增加纳税成本，也使国家支付更多的行政支出。如果二者能够合一，显然会降低这些成本。营业税改为增值税意味着将原来完全归属地方的收入拿出来与中央共享，在中央分享比例居高不下，地方财政并不充裕甚至财政困难的情况下，如何建立新的财税分享体制，保证地方财政收入稳定就成为营业税改革首要考虑的问题。否则营业税改革要不然会受到来自地方的消极抵触，要不然只能促使地方政府更加依靠卖地、收费或借债过日，进一步加大地方财政运行风险。在将营业税收入纳入增值税征收范围的过程中应充分考虑对地方财政收入的影响以及地税系统的职能变化问题，采取相应的配套调整措施。可以在进一步分税制改革的同时进行营业税改革，根据新的税制体系和改革要求，在当前分税制实践经验的基础上，重新设计中央、地方的收入归属，规划国税、地税系统的职责分工。这一方法有利于从根本上改善中央、地方的分配关系，但是改革幅度较大较广，可能面临的问题和困难也比较多。
如果税改在全国铺开，这种办法会扰乱税制的统一性、规范性和严肃性。倘若要保持税制的统一，则需要对分税制进行全面改革，重新合理界定和划分分税的原则与标准。作为税制改革的方向，应当在保持国家的宏观调控积极有效的前提下，兼顾地方的利益和积极性。这就是一个长期的博弈与磨合过程，也是营业税“存亡”的关键所在，也是税制改革的难点。
2.2 服务业纳入增值税范围后对征管的要求
服务业纳税人数量多、情况复杂，同时规模普遍较小，会计核算水平相对不完善、不规范。因此，将服务业纳入增值税征收范围后要注意与征管水平相协调。作为政策选择，可以考虑根据实际征管条件和能力，逐步扩大增值税征收范围，如先在交通运输业、建筑业进行改征增值税。但这样做的缺点是“治标不治本”，上述提及的增值税、营业税两税并存的问题始终存在。笔者倾向于另一种政策选择，即原则上将服务业全面纳入增值税征收范围，但服务业增值税一般纳税人的界定标准应与征管水平相协调：在改革之初，可以适当从严控制服务业增值税一般纳税人的规模，随着征管水平的提高，再逐步扩大服务业增值税一般纳税人的认定范围。当然，原则上认定服务业增值税一般纳税人标准，仍应以财务核算是否健全作为根本标准，而把营业额作为辅助标准，而且一定要强调，对不符合营业额标准的纳税人，只要财务核算健全，完全可以自主选择申请认定为一般纳税人。
3 改革的建议
3.1 提高地方在增值税中的分成比例，重建地方主体税种
为了弥补地方政府税收因营业税改增值税而减少的缺口，保证地方政府提供公共服务的能力，应采取两个方面的措施。一是提高地方的增值税分成比例。有关部门可以根据以前相关年度数据测算后，重新确定一个合适的地方分成比例，同时辅之以转移支付。二是重建地税的主体税种。我国当前的地方税体系是不完善的，能够承担地方税体系主体税种的财产税在我国没有开征，如果营业税改征增值税，地方必然陷入主体税种缺失的状态，这对本已困难的地方财政提出更严峻的挑战。因此，必须尽快培养地方的主体税种，这就需要加快房产税改革和资源税改革，使它们成为地方的主体税种，保证地方有稳定的税源。按照事权与财权相结合的原则，赋予地方必要的税收立法权，适当扩大地方税收管理权限，完善地方税收体系。借鉴国际经验，资源税和房产税可担此重任，而且这两大税种成为我国地税的主体税种也具备可行性。2011年11月1日，修改后的资源税暂行条例正式施行，原油、天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平。此次资源税改革不仅有利于进一步理顺资源类产品价格，促进节约使用资源、保护环境，同时也能够相应地增加中西部地区、资源丰富地区的财政收入。据统计，在油气资源税改革已落实到位的新疆，2011年前4个月，新疆入库的资源税为19.37亿元，同比增收14.70亿元，增长314.6%。另外，我国2011年起已在重庆、上海等地开征房产税，今后将适时在全国范围内推广。房产税的开征不仅起到了调节市场、影响人们住房消费的作用，并且由于它不是一次性缴纳，而是每年都要缴纳，房产税将逐渐成为地方的财源支柱。
3.2 降低服务业和交通运输业一般纳税人的标准
为了真正实现税制改革，保证增值税的抵扣链条广泛延伸和内在机制的有效运行，增值税一般纳税人的界定标准应该能促进小规模纳税人成长，从而不断扩大一般纳税人的队伍。我国现行的增值税一般纳税人年销售额标准是：工业企业为50万元以上，商业企业为80万元以上，均远远低于我国现行的微型企业年销售额标准（工业企业为300万元以下，批发企业为1000万元以下，零售企业为100万元以下）。鉴于服务业和交通运输业的中小企业居多，纳税人规模较小。根据2011年6月18日，工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部联合印发的《关于印发中小企业划分标准规定的通知》，涉及服务业和交通运输各行业微型企业的标准，大多数为年营业收入100万元。建议将一般纳税人的年应征增值税销售额标准由500万元降低至100万元，提高一般纳税人占全部纳税人的比重，以进一步消除重复征税因素，促进中小企业的发展。
参考文献：
[1]中华人民共和国财政部，国家税务总局.营业税改征增值税试点方案[EB/OL].[2011-11-16].http：//www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/11735466. html.
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[作者简介]李晶（1977—），女，讲师，乌鲁木齐职业大学教师，研究方向：财务管理。