行政主体的演进：从统治到治理
摘 要 从统治到治理，是人类政治发展的普遍趋势。我国正在推进国家治理体系和治理能力现代化，这便要求行政法学应该随之发生系统性的调整，其中“行政主体”如何适应治理理论的要求成为行政法学研究的首要问题，为此从治理的视角对行政主体的概念及其范围、特征进行初步探讨。
关键词 行政主体 治理 行政法学
作者简介：陈朝东，四川大学公共管理學院博士生，主要从事行政管理研究。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.122
一、前言
人类社会发展从个体走向集体，伴随社会分工，集体中分化出不同类型的“组织”，其中对集体起到统治与引领作用的组织逐渐成为权力中心，在不同时期对集体中的个体发挥着不同性质的作用。当今世界各国政治发展正在经历着从少数人的统治走向社会广泛参与的治理，这是人类政治发展的趋势，体现了“权力从人民中来，到人民中去”的客观规律。21世纪，“多一些治理，少一些统治”作为世界主要国家政治变革的主题 ，深刻转变着政府与人民的关系，深刻改变着社会组织、集体与个体的关系，深刻体现了“以人民为中心”的思想。中国也正在治理道路上积极探索与实践，党的十八届三中全会明确提出了全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” ，党的十九大报告中也提到“治理”44次，包括国家治理、社会治理、全球治理、乡村治理、政府治理、社区治理、生态环境治理、基层治理等，并明确指出了“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式” 。“治理”已经成为我国政治变革的重要工具，已经深入到国家经济社会发展的方方面面。国家治理体系主要由治理主体、治理机制、治理效果三要素组成。 其中，“治理主体”与行政主体具有天然联系，一般而言“行政主体只能是组织，而不是个人”。行政主体多数情况下是指行使权力的具体组织或个人，即行政机关及其公务员，或法律法规授权其或接受委托实施公共行政管理活动的组织及人员。 然而，治理理论的权威格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，政府并非国家唯一的权力中心，非政府组织也具有成为权力中心的可能性，关键在于其行使的权力得到公众认可，这与组织机构的公私属性无关。所以，除政府以外，社会公共机构及其行为者都可以成为治理主体。 可见，正如让-彼埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）认为，治理与统治的概念从源头上便有差异，应予以区别。 从统治到治理，其发号施令或运用权威的主体已经发生着变化，传统意义下的行政主体已经越发不能体现治理视阈下的需要，对其进行研究显得尤为必要且迫在眉睫，对建构国家治理体系，认识与发展国家治理能力具有基础性作用。本文主要从统治到治理的视阈下，行政主体的界定、范围及其特征三个方面初步探讨。
二、 “主体”的概念演进
（一）哲学上的“主体”
“主体”属于哲学概念，是指具有主观精神特征的自然人。主体所表现的首要特征是具有自由意志，能实现自我表达。关于“人的主体性”是人类社会发展过程中不断认识与实践的重要主题，这关乎着人的自我认识与定位，决定着国家与个人的关系。当今世界多数国家都肯定人的主体性，如我国非常明确的“人民当家做主”。人的主体性体现了个体的独立性，具有自我意识、独立人格等;人的主体性还体现于个体的差异性，即个体特殊性，每一个个体都是独立的具有差异的个体，换言之，每个个体都是具有独立思考和行为的个体;同时，“独立性”“差异性”延伸出了人与人的关系是“自由”，个体的独立性与差异性决定了每个个体的主体性，换言之决定了个体存在的意义与价值。 因此，人的主体性要求对个体价值予以充分尊重，每个人都有其存在的价值与作用，这是社会价值构成的基本单元;人的主体性要求对个人独立人格和自由意志予以认可，认可每个个体都是独立的，不属于或被属于另外的个体，每个个体都具有表达自己思想或行为的权力;人的主体性要求社会发展应以不断扩充人的自由空间为目的，每个个体只有其在思想与行为等表现形式下才能体现其独立与自由，社会发展便是要为人的主体性发展提供时间上、空间上的可能性。
（二）法律上的“主体”
法律上的主体概念首先体现在民法领域（即民事主体）。在古罗马时期，法律上出现了两种法律并存（即市民法与万民法），但是并非所有人都具有民事权利，而只有罗马市民才属于完全的民事权利主体。18世纪以后，民事主体逐步扩展到法人。 正如莱昂·狄骥（L€閛n Duguit）所言：“法律主体的意义一般是指可以成为主观权利执掌者的分子。”“法律”与“权利”紧密联系，“法律主体”与“权利主体”也是密不可分。17、18世纪，法理上认为权利根源于自由意志，权利主体便应来自于具有自由意志的个体;自由意志是享有权利的基础，一个不具有自由意志的个体是不能享有权利;由此，“权利”为“法律”与“自由意志”之间的关系搭建起了桥梁，法律主体应该以自由意志为基础。所以，法律成为法律主体自由意志的集合，也成为影响法律主体表达其自由意志的工具。所以，近代法学认为，“人的权利的存在是对人的尊重，源自于对人的自由意志的尊重” ，法律不是为了约束人的自由，而应该保护每个人的自由，并创造更大的、更多的自由，因此每个人都具有自由权，法律应该尊重人的自由权，并由此建构出复杂的社会权利体系。所以，法律的进步空间便是在扩充人的自由空间。