【摘 要】 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）强调了政府对教育经费的监管。文章阐述了政府对教育经费监管的现实意义，论证了政府对教育经费监管的理论依据，研究了《纲要》发布后政府对教育经费监管的新举措，如设立教育部经费监管事务中心；《事业单位财务规则》中增设了“财务监督”一章；即将出台《行政事业单位内部控制规范》等。
【关键词】 政府； 教育经费； 监管
一、政府对教育经费监管具有重要的现实意义
（一）教育经费达到GDP4%后应加强对教育经费的监管
2010年6月21日，中共中央政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第五十八条强调指出：“加强经费使用监督，强化重大建设项目和经费使用全过程的审计，确保经费使用规范、安全、有效。”
2011年6月29日，国务院颁布《关于进一步加大财政教育投入的意见》第四条第二款规定：“……四是要加强财务监督和绩效评价。进一步完善财务监督制度，强化重大项目经费的全过程审计，建立健全教育经费绩效评价制度。”
2011年7月6日，刘延东在全国教育投入和管理工作电视电话会议上指出：“要全面推行教育经费科学化、精细化管理，建立健全教育经费监管机制，加强教育经费使用绩效考核，不断提高教育经费管理水平和使用效益。”
2012年1月6日，刘延东在2012年全国教育工作会议上的讲话中又强调指出：“尽快设立高等教育拨款咨询委员会，加强教育部经费监管事务中心建设。……要制定各级各类学校财务公开制度，使经费使用始终处于社会监督之下，在阳光下运行。”
2011年12月30日，教育部部长袁贵仁就国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》工作情况的报告回答委员们询问时表示，国家将设立专门的教育经费监管中心，使对经费的使用、管理、监督常态化、规范化、制度化。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第五十六条规定：“2012年达到4%，”这是政府的责任；第五十八条的标题是“加强经费管理，”这是学校的责任。2012年是财政性教育经费占国内生产总值的比例将达到4%的一年，对于教育主管部门将工作的重心放在经费使用的安全和效益上是非常适时的。近两年来，党中央和国务院如此重视“监管教育经费”，专门成立“教育部经费监管事务中心”，表明了政府监管教育经费的必要性和重要性，同时，也表明了研究政府监管教育经费具有明显的现实意义和重大的理论价值。
（二）加强对教育经费监管具有重要的现实意义
1.对建设节约型学校具有重要的现实意义
党和政府曾多次强调“建设节约型校园”和“建设节约型学校”，这次《纲要》在第五十八条中又一次指出：“坚持勤俭办学，严禁铺张浪费，建设节约型学校。”虽然今年教育经费达到GDP的4%后教育经费有较大的投入，但我国是发展中国家，财力不是很充足，必须将有限的教育经费用在刀刃上，但现在相当多的学校新学区建设贪大求洋、“三公消费”浪费严重。因此，加强教育经费监管对建设节约型学校具有重要的现实意义。
2.对促进高等教育内涵发展具有重要的现实意义
“大学者非大楼矣，乃大师矣。”目前高校经费支出结构存在问题，某省2010年专门下发了优化高校支出结构、加强内涵建设的文件，要求高校内涵建设比例本科院校不低于25%，高职高专院校不低于20%。但从2011年54所省属高校（本科院校30所，高职院校24所）统计分析数据来看，超过25%的本科院校仅有6所；高职院校平均占比11.57%，超过20%高职院校仅有2所。教育部、财政部曾颁布了《关于全面提高高等教育质量的若干意见》和《关于实施高等学校创新能力提升计划》等文件，但不少学校仍搞面子工程，不在提高教育质量、提升创新能力上下功夫。因此，加强教育经费监管对促进高等教育内涵发展具有重要的现实意义。
3.对高校防范财务风险、促进高等教育可持续发展具有重要的现实意义
高校财务的可持续发展影响高校可持续发展，高校财务风险影响高校财务的可持续发展。目前相当多的高校盲目扩张、债务累累；一些高校招生达不到规模，资金紧缺，这些已构成高校潜在的财务风险。因此，加强教育经费监管对高校防范财务风险、促进高等教育可持续发展具有重要的现实意义。
二、政府对教育经费监管的理论依据
（一）公共产品理论
经济学理论告诉我们，社会资源（又称社会产品）从消费角度划分，可以分为公共产品和私人产品。基础教育属于公共产品，高等教育属于准公共产品。公共产品由财政全额拨款，故称为义务教育；准公共产品由政府公共财政拨款为主、以市场调节为辅的资源配置机制，故称为非义务教育。政府的公共财政拨款决定了政府对教育经费的监管地位。学校虽然是面向社会自主办学的法人实体，但由于学校的资金主要来自政府的公共财政拨款，因此，学校对这些资金只具有经营权，不具有所有权，政府的财政部门和教育部门对公办学校的经费使用具有控制权。这就是政府要求公办学校实行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等制度的理由；这也是政府对公办学校经费实行监管的理由。所以，公共产品理论是教育经费监管的理论依据。
（二）委托代理理论
财政资金来自纳税人即全体人民。教育经费的所有者是全体人民，教育经费的经营者是学校，所有权与经营权分离之日就是委托代理关系产生之时。学校的委托代理关系主要表现在三个层次：第一层次，委托代理关系是全体人民委托各级人民代表大会；第二层次，委托代理关系是各级人民代表大会委托各级人民政府；第三层次，委托代理关系是各级人民政府委托公办学校管理层。
教育部门作为政府的组成部分，义不容辞地接受人民代表大会的委托，承担着政府对教育经费的监管职责，因此，委托代理理论是教育经费监管的理论依据。
（三）公共受托责任理论
这实际上是上述两个理论的结合，只不过强调受托责任。我国会计学家杨时展教授将受托责任定义为：“因受命或受托经营财政或财务收支，对命令或托付人所负的一种以最大善意充分体现其意志的责任。负这种责任的人为责任人；命令或托付这种责任的人为授任人。”杨时展教授还指出：“任何单位和个人，接受了委托人的资金资源，具有代他保管和运用这些资金和资源的权力，就应对委托人负起下列责任：以最大的忠诚，使委托人最满意的方式，运用这些资金和资源，完成委托人托付，向他们报告，请求解除责任。这种责任是因受托引起的，就叫受托责任。所谓的委托人就是人民、股东、捐款人、其他各种出资人，而受托人则是政府、董事、企事业单位负责人、其他各种受资人。” 在公司中的受托责任称为公司受托责任，在公共部门中的受托责任通常称为公共受托责任。美国审计总署认为：公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。最高审计机关亚洲组织认为：公共受托责任是指受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。
1985年5月15日至21日，在日本东京举行的最高审计机关亚洲组织第三次大会通过了《最高审计机关在加强公共会计责任制中的作用的指导方针声明》（关于“公共会计责任制指导方针”的东京宣言），它在“公共会计责任的监管”中规定：“授与公共企业的自主权并不免除其公共会计责任制。有关当局必须认识到有必要对公共企业进行审计，以确保它们对议会的会计责任制，尤其要考虑到它们对于社会经济发展所具有的越来越大的重要性，向它们投入的大笔公共资金和公共对其健全的管理、成本意识与适当效益所寄予的日益高涨的期待。”由此可见，公共受托责任理论是教育经费监管的理论依据。
三、政府对教育经费监管的新举措
（一）新举措是指中国教育财务会计史上的新创举
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布前，只有两个法规对“教育经费监管”作出了规定，这两个规定是：2002年2月4日，上海市教育委员会关于印发《上海市高等学校经费监督管理暂行规定》的通知（沪教委法[2002]1号）；2004年12月9日，教育部办公厅关于转发《黑龙江省义务教育学校公用经费监督管理及责任追究暂行办法》的通知（教财厅函[2004]47号）。虽然只有两个但足以表明上海市和黑龙江省对教育经费监管的重视，由于这两个法规出台较早，因此，教育经费监管的内容和方式仍停留在传统层面上。
从学术期刊网上搜索，发表“教育经费监管”的论文也不多，这些论文有些发表于《纲要》颁布前，有些发表于《纲要》颁布后。特别是《纲要》颁布后的论文都存在一个问题，都没有提到《纲要》，没有提到教育部设立的经费监管事务中心。同时，大多数论文对教育经费监管停留在学校层面上，没有放在政府监管的层面上。
（二）政府对教育经费监管的新举措
1.专门设立教育部经费监管事务中心
2010年10月19日，教育部印发《关于设立教育部经费监管事务中心的通知》（教人[2010]13号）规定：“为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》关于加强经费管理、完善教育经费监管机构职能的要求，根据中央机构编制委员会办公室《关于成立教育部经费监管事务中心的批复》（中央编办复字[2010]96号），经部党组研究决定，设立教育部经费监管事务中心。该中心的主要职责是：受教育部委托，承办与教育经费监管相关的辅助性工作，提出意见建议；承办相关教育专项经费项目预算的前期论证、评估评审及绩效评价等具体工作，提交相关论证、评审和评价报告，为教育部进行决策提供参考；承办经费监管相关信息化建设工作和财务数据统计、汇总、分析工作；承办与直属高校、直属事业单位领导干部离任审计、单位撤并专项审计有关的具体工作和其他与财务管理有关的具体工作。”
设立教育经费监管的专职机构，这是共和国成立后的第一次。它具有层次高、专业性强、监管力度大等特点。2012年7月23日，教育部经费监管事务中心专门在中国人民大学组织专家论证了“教育部资金监控信息系统建设方案”。虽然“资金监控信息系统”是教育部经费监管事务中心一项重要的基础工作，但足以反映教育部经费监管事务中心将监管重心放在“经费使用的安全和效益”上。正如该方案指出的：“建设好资金监控信息系统，能使各单位在资金使用上更加规范、安全，也能指导各单位调整资金使用结构，使资金使用更好满足单位各方面发展需要，提高绩效水平。同时，建设好资金监控信息系统，能强化各单位资金使用的评价和评估，便于教育部、财政部等上级部门对整个教育系统在财务管理上，包括财务制度、资金运动、资金使用结构方面进行综合评价，建立一套较完整的评价体系，为今后教育财务管理制度建设打下基础。”上述这些，在历史上是从来未有的创举，是教育经费监管的创新。
2.《事业单位财务规则》中增设了“财务监督”一章
2012年2月7日，财政部正式颁布了新的《事业单位财务规则》（财政部令第68号），已于4月1日实施，新规则专门增加了“财务监督”一章，它包括财务监督的内容（对预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理等的监督）、财务监督的方式（实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合）、财务监督的制度（应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息）和外部财务监督（应当依法接受主管部门和财政、审计部门的监督）。这在《事业单位财务规则》中新增的，在中国教育财务会计史上也是第一次。
3.《行政事业单位内部控制规范》即将出台
内部控制是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，规范经济行为，控制经济活动，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的相互制约的制度，其中风险控制是核心。
《行政事业单位内部控制规范》目前也在征求意见，这是新中国成立以来第一次针对行政事业单位出台的内部控制规范，其目的是要提高行政事业单位对内部控制的高度重视，加强单位及领导班子的风险管控意识。
完善内部控制监督机制，必须建立健全制度建设。教育部、财政部正在起草《关于合理安排使用财政教育经费的指导意见》和《教育经费使用监管暂行办法》，明确监管范围要以重大经济活动为监管核心，以重大资金运转为监管主线，做到所有教育经费全覆盖、教育经费使用过程全覆盖。此外，还要尽快建立健全校内经济责任制，建立和健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、决策责任制度、绩效考核制度，明确各级的职责权限和议事规则，做到相互配合、权责统一、依法办事。
【参考文献】
[1] 杨秀梅，黄骥.构建高校财务监管体系的探讨[J].财会研究，2010（8）：73-75.
[2] 丛全喜.高校财务会计监督机制存在的问题与完善探究[J].商业文化（上半月），2012（1）：268.