郑小荣 夏天辰，2
1.南京审计大学政府审计学院 2.中国人民大学环境学院
党的十八大以来，政府审计日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分。习近平总书记指出，“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家审计监督的定位由传统的“免疫系统”提升到具有治已病，防未病功能的“经济体检”，体现了审计职能的调整与优化。
根据2021年新修订的《审计法》，审计机关的监督对象主要包括中央及以下各级政府预算执行情况、财政收支情况，重要国有企业、国有金融机构的资产、负债及其他财务收支情况，审计机关应依法为国家经济系统的良性运行提供真实、合法、合规性的监督。审计的这一职能特征造成了其与社会公众的距离感，普通群众难以感知审计在国家治理中的重要作用。针对此问题，目前除审计机关发布审计工作报告外，审计结果公告（以下简称“审计公告”）成为人民群众对各级审计机关的工作进行了解与监督的重要途径。
审计公告的内容作为审计报告的延伸，一方面能通过公文处理来反映人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，反映审计工作质量的高低；
另一方面能够有效填补“信息鸿沟”，传递审计发现的重要信息。结构合理、重点突出、情感客观的文本内容能够有效提高读者的理解、复述能力，增强审计的独立性特征，倒逼被审单位增强会计稳健性，减少应计盈余管理。而结构混乱、信息缺失、情感偏执的文本内容很可能影响审计工作的公信力。目前大量的研究集中于审计公告制度、审计公告质量，或借审计公告来研究某类审计实施的现状。作为带给阅读者直接感知的“主体”，审计公告的内容具有进一步挖掘的价值。在中文语料环境下，专门以文本内容特征为主题的研究相对较少，对审计公告等公文内容的分析则更少，因此本研究将视角聚焦在审计公告内容特征维度。
2021年，《“十四五”国家审计工作发展规划》强调要建立各专业审计与国家重大政策措施有效对接机制，集中力量开展专项审计，发挥专业优势，确保审深审透。近年来，政策措施贯彻落实跟踪审计（以下简称“政策落实跟踪审计”）成为审计署工作重点，政策落实跟踪审计公告在年度所有公告中所占比重逐渐上升，见图1。
因此本文在研究审计公告内容特征时，以审计署2016—2021年政策落实跟踪审计公告为研究对象。
图1 政策落实跟踪审计公告占年度所有公告比重变化情况
本文的贡献体现在三个方面：第一，运用文本内容分析方法，对审计公告的行文结构、关注重点以及语义情感倾向进行特征提取，对进一步规范审计公告制度，加大政府信息公开力度具有积极意义。第二，目前学术界对审计公告内容特征的研究为数不多，本文以案例分析的方式，为中国政府审计公告内容特征分析提供思路。第三，从理论角度出发，指出中国政府审计，尤其是政策落实跟踪审计，实践上可能存在的不足与困境，并且为审计实践提供建议，具有积极的实际意义。
（一）审计结果公告制度
我国的审计结果公告制度自2003年正式实行，是经相关部门批准的政府审计结果向社会公开过程中一系列正式规则的总称，是现代政府审计体系中的重要内容，始终受到学者的广泛关注。在理论层面，国家审计机关公开审计结果，具有满足公众知情权、增强公众参与国家治理、推动社会民主与法制进程的作用。在实践层面，有学者通过对21份精准扶贫政策落实跟踪审计结果公告的内容分析，指出审计过程中存在的困境与优化路径，挖掘扶贫政策跟踪审计的特点与问题。当然，尽管审计结果公告制度在审计实践过程中得到较快发展，但依然存在诸多问题。例如，范燕飞指出，公告中存在大量概括性、模糊性字词，问题描述不够详实。刘静等从审计移送角度，基于审计结果公告指出目前审计移送处理的效率并不理想。
（二）内容特征分析
特性是事物本身具备的性质，而特征是对该性质的抽象表征，是能从表面识别出来的。文本内容的特征可以分为外部特征和内部特征，外部特征包括数据来源、发布机构、行文结构、语种等，内部特征是指数据、关键词、摘要等与内容表达相关的特征。内容特征的识别有利于提取文本中有效、重要、可重复的信息，增强对研究对象的理解，甚至产生新的解读。Gal Yavetz et al.通过提取政府公开信息的内容特征研究政府信息传播与社会化媒体的关系与模式选择。国内学者也广泛采用内容特征分析，定量评价微博用户评论质量、疫情科学信息传播内容，得到新颖、有效的成果。在审计领域，有关审计公告内容特征分析的研究并不多，一些学者在文章中提及审计公告内容特征，但都仅以一段文字进行描述，全面性和研究深度明显不足。
（三）内容特征选择
内容特征分析的关键步骤在于特征的选择，由于文本自身的特点，不同类型的文本往往存在差异化的特征选择。在用户评论质量的评价研究中，聂卉等选择了语言客观度、信息量、语义特性作为主要维度。而杨铭等将评论文本的内容特征分为语法、体裁和语义三类。
语法特征主要基于词汇，如各种词性的统计、文本关键词的统计以及情态词在内容中的呈现。有学者运用TF-idf方法对审计署2016—2020年的审计公告进行关键词及权重分析，研究了我国资源环境审计工作的现状以及可能存在的问题，这正是基于语法特征维度。体裁特征通常用来刻画内容的组织结构和语言风格，涉及段落数、语句数、平均句长、可读性等指标。审计结果公告作为典型的公文，说明、记叙、议论三者结合。
与语法、体裁特征相比，语义特征则反映内容实质，强调信息呈现与情感表达。信息量、信息熵是文本信息呈现的重要指标，有学者使用熵权法对政府审计公告进行信息含量的测度，研究表明中国审计公告的信息含量普遍较低，且存在政治周期性。而语义客观度、文本情感倾向则是语义特征强调的另一元素。值得注意的是，情感倾向往往在抽象意义上才能把握，与之相关的则是文本的语调。文艺学家巴赫金认为，“语调进入人们的灵魂深处，更与人的情感、意志和价值态度密切相关”，因此对于情感倾向特征的把握可以从语调入手。王海林等基于审计公告语调特征，分析了国家审计对企业真实盈余管理的治理效应，研究表明，国家审计净语调、负面语调对企业真实盈余管理具有显著抑制效应。其他相关研究也立足于审计公告的情感倾向或语调进行分析并取得不少进展。
（四）简要评述
从上述分析可以看出，已有研究主要采用了案例研究法、比较分析法和实证分析方法，从多个维度对审计公告的内容进行分析，成果显著。但是鲜有从审计公告的内容特征进行全面分析，甚至有的研究将审计公告内容特征仅仅视为审计内容的分类。本文借鉴黄筱瑾、杨铭等的特征选择思路，从行文结构、关键字提取、政策及公开问题分类、语义情感倾向等角度对政策落实跟踪审计公告进行内容特征提取。如果能从内容层面明晰定义公告内容特征，能够直接规范审计公告公文撰写，并能够为公告效用与质量评价提供有价值的信息。
（一）公共选择理论
公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的交叉学科，研究如何影响人们的公共选择过程，以实现政府用最有效的方式提供和分配公共物品。公共选择理论认为政治与市场存在相似性，因此公民选举和监督政府的行为取决于监督成本与收益的权衡。研究发现，由于代理人行为的未来结果无法快速贴现，美国选民对政府会计信息的监督需求明显不足。类似的，在政府审计领域，如果公众需要付出高昂的代价才能获得政府审计信息，那么公众对于审计监督的需求也会不足，审计治理功能的完善与发展也会受到阻碍，这并不利于国家经济的有效运转。
审计公告作为审计机关向社会无偿公布的书面文件，能有效降低公民收集监督信息的成本，帮助公民获取受托方，即政府在公共资金使用方面的真实性、合法性情况。王芳等运用公众聚集度作为解释变量，实证研究发现政府审计质量与社会公众参与度提高有明显的正相关关系。如果能够采取措施降低公众搜集审计信息的边际成本，公众监督政府，发挥审计监督职能的动机会更强，国家治理体系和治理能力也更完善。
（二）审计公告内容
根据审计署2011年修订的《国家审计准则》，政府审计结果公告内容应包含五项要素，即被审计单位基本情况、审计评价意见、审计发现的主要问题、处理处罚决定及审计建议、被审单位的整改情况。被审计单位基本情况部分随审计对象不同而存在差异，比如在政策跟踪审计公告中主要是对政策执行情况和典型举措进行描述，目的是帮助阅读者了解审计背景。审计发现的主要问题是审计工作的主要成果，多采取单段披露模式，涉及政策落实、资金使用、重大项目推进情况等方面，是审计公告的核心组成部分。值得注意的是，审计公告的问题陈述会大量引用法律法规，充分体现审计的独立性与权威性。审计建议是审计机关在发现问题的基础上，对被审计单位提出整改建议，提升组织效率。被审计单位的整改情况则是基于上一季度审计公告所提出的问题，审计单位持续对相关部门进行跟踪，并选择较好的整改情况进行公示，以激励部门进行审计整改，是审计成果运用的重要体现。处理处罚决定是指对违反审计法的被审计单位采取强制行政处罚的结果文书，该部分在政策落实跟踪审计公告通常予以省略。
（一）样本选择与数据来源
审计署于2009年发布首份政策落实跟踪审计公告，至今已有13年。由于对政策落实跟踪审计的认识存在从无到有的过程，直到2016年，相关审计公告的发布才呈现出一定的规律性。本文从审计署官网收集了2016年1月至2021年10月的24份政策落实跟踪审计公告，其中2016年5份，2017、2018年各4份，2019年5份，2020、2021年各3份，以每年各季度国家重大政策落实跟踪审计结果公告为主，但也包括稳增长促改革相关政策专项审计公告、乡村振兴专项审计公告3份。
除此之外，根据公文写作的特征，在公告正文之后还包含附件，是对正文内容起说明和补充作用的文字材料。附件是公文的有机组成部分，并且在审计公告的附件中往往包含审计发现的具体问题清单、较好的整改情况等，因此本文也将附录计入审计公告主体部分。表1是对附件情况的列示。
表1 2016—2021年审计结果公告附件情况统计 单位：份
（二）行文结构及词频统计
审计公告作为公文，应当具有严格的行文结构。在清晰的结构框架下，文本内容重点能够得到突出，向读者传递的信号也更加鲜明。郑小荣等的研究表明，审计发现的主要问题、被审计单位的整改情况是公告的重点内容。除此之外，本文认为宏观政策具有高度的政治性与复杂性，普通群众对其深刻内涵与涉及内容的了解程度明显不足。对政策缺乏基本认识会导致公众获取监督信息的成本上升，对审计监督的需求进一步下降，不利于审计作用的发挥，因此本文还增加对政策概述（包括引言、推进国家重大政策措施落实的具体举措）的篇幅统计。
在行文结构基础上，对政策落实跟踪审计公告涉及的政策类型、公开问题进行内容分析是对公告内容全面性与充分性的把握。因此，本文手工整理了24份审计公告中涉及的政策及公开问题的数量（同一政策的问题不重复计算），并对其进行可视化分析。
（三）情感倾向分析
审计公告作为审计信息公开的重要渠道，其内容潜在的情感倾向对社会公众具有极强的引导作用。公告用词的选择，不仅会影响受众的情绪感知，而且反映了审计署的独立客观程度，过于积极或消极的用词都不利于审计独立性的保持。
1.研究工具介绍
情感倾向分析是文本分析中的重要分支，通过对文本用词进行情感语义倾向性判别和赋值，最后得出全文的情感倾向。本文使用的分析工具是《中文情感极性词典NTUSD》（以下简称《词典》）和python编程软件。《词典》是基于文本情感二元划分方法的中文词语数据库，将11 086个词语分为2 810个积极属性词语和8 276个消极属性词语，可以作为情感倾向分析的打分基准。
2.研究设计
（1）利用python读写准备好的24份包含正文和附件内容的txt文本文件。
（2）利用jieba分词库进行文本分词与清洗，删去标点、空格以及换行符，并且统计公告总词数。
（3）根据《词典》对文本的分词结果进行文本情感二元划分，对于积极属性词语，积极情感得分加1，对于消极属性词语，消极情感得分加1。值得注意的是，否定副词的出现会直接改变原有语句的情感倾向性，比如“并非”“不”“没有”等。因此，当积极属性词语前出现否定副词，则消极情感得分加1，消极属性词语前出现否定副词则积极情感得分加1。按照此逻辑进行两层迭代，考虑三层语义关系。
（4）得到pos、neg、net列表，分别表示积极情感得分、消极情感得分、净情感得分（即积极情感得分减消极情感得分）。考虑到文本篇幅对情感得分的影响，结合公告总词数（words），得到积极情感得分百分比（pos_per）、消极情感得分百分比（neg_per）和净情感得分百分比（net_per）。
（一）行文结构
表2对24份政策落实跟踪审计公告政策概述、主要问题、整改情况的篇幅按照字数进行统计，图2以柱状堆积图形式进行可视化。从各部分在全文中的占比可以看出，审计公告主要问题部分占全文比重最大，平均占比将近80%，符合审计查错纠弊，保证国家财政经济运行健康有序的功能定位。
表2 审计公告结构篇幅统计
图2 审计公告结构百分比堆积图
而政策概述和整改情况占全文比重平均不足30%，且近年呈现进一步下滑的趋势，笔者认为这并不符合当前中央提出的“做好审计整改‘后半篇文章’”的要求。《审计法（2021）》第五十二条规定：“被审计单位应当按照规定时间整改审计查出的问题，将整改情况报告审计机关，同时向本级人民政府或者有关主管机关、单位报告，并按照规定向社会公布”，“各级人民政府和有关主管机关、单位应当督促被审计单位整改审计查出的问题。审计机关应当对被审计单位整改情况进行跟踪检查”。除此之外，政策概述部分明显偏少，且近年关于政策落实具体举措的内容不再叙述，这不利于读者了解相关政策的基本情况。
值得注意的是，结合表1、表2内容，审计公告总字数波动较大，内容结构并不统一，各版块分布较为零散，尤其是政策概述和整改情况有时出现在正文，有时又在附件列示，不能形成一致的格式，并不符合公文的撰写习惯，这不利于读者保持长期阅读的习惯。
（二）内容分析
图3中将2016—2021年涉及的所有重大政策或项目进行可视化，其中脱贫攻坚、乡村振兴、“放管服”改革、污染防治是政策落实跟踪审计的重点，在多份公告中提及。从一方面看，审计次数多意味着国家对这方面重视程度深，脱贫攻坚、乡村振兴作为习近平新时代中国特色社会主义的重要战略任务，审计署在18份季度审计公告和1份专项审计公告中对其问题进行公示，致力于将中央精神传达好、落实好。放管服改革和污染防治也分别作为“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局中的重点任务被多次审计。从另一方面看，审计次数多也意味着政策落实范围广、困难大、问题多，需要审计署对政策落实进行全方位“诊断”。将人民最关注、最重视的政策问题实事求是进行公告，充分体现了审计事业以人民为中心的政治定位。
表3将24份政策落实跟踪审计公告中的审计问题进行频数统计，选取出现频次较高的进行罗列。从问题分类可以看出，审计公告充分体现了政府审计以国家财政财务收支、重大建设项目为审计对象的特征。
图3 重大政策或项目分类
最后，运用NLPIR大数据语义智能分析平台对所有收集到的审计公告进行词频统计和关键词提取，剔除部分无意义词语后，从中挑选权重位于前12位的词语，得到表4。关键词提取能够在全面把握文章中心思想的基础上，提取出代表文章语义内容的词汇。
（三）情感倾向分析
对24份政策落实跟踪审计公告进行情感倾向分析，可以得到表5的情感倾向得分情况。图4反映了净情感得分百分比的时间序列变化趋势。总体可以分为3个阶段：在2019年第7号公告发布前，审计公告明显呈现积极倾向，审计客体倾向于轻视要求整改的问题，自我完善与优化的动机也相对较弱；
在2019年第7号公告发布后，2021年第4号公告发布前，公告语义情感倾向明显减弱，得分在[-1%，1%]的区间内波动，且大多保持在0附近，证明审计公告用语逐渐规范化，客观公正性得到明显增强，既不偏袒问题责任主体，也不传递过多消极信号，充分体现了审计作为权力监督的“紧箍咒”，国家利益的“捍卫者”的独立客观性；
而2021年第4号公告，由于篇幅简短，国家整体宏观环境存在风险，诸如“违规”“失业”等消极词汇出现较多，整体情感倾向偏消极。
表3 公开问题的频数统计
表4 审计公告中高频关键词及其权重
表5 审计公告情感倾向得分统计
（一）国家立场坚定，政治属性明显
2018年中共中央组建中央审计委员会，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，审计机关要树立“四个意识”，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决维护党中央权威和集中统一领导，落实党中央对审计工作的部署要求。审计署作为国家机关在开展工作时首先就要“旗帜鲜明讲政治”，政治属性在审计公告的内容上也有所体现。
首先从审计公告的定位来看。审计机关代表国家权力对各级政府进行依法监督，审计公告作为国家机关的专门出版物必须体现坚定的国家立场和政治属性，内容详实，情感客观，以增强权威性和独立性，让社会公众了解审计，相信审计。其次，从审计公告的分类看。近年来，重大政策落实跟踪审计公告占年度总公告的比重明显上升，对审计公告的代表性逐渐增强，体现审计对政策落实的关注度上升。相比对个别政府、企业的财政财务收支以及工程项目进行审计，政策落实跟踪审计具有宏观性、政治性、综合性的特征，需要审计人员站在国家整体层面进行分析，因此审计公告描述更具国家立场。最后，从审计公告的具体内容看。根据24份审计公告涉及的政策或项目分类，脱贫攻坚、乡村振兴、“放管服”改革等作为国家重要政治任务多次在公告中提及，同时在问题陈述部分大量引用国家法律法规作为依据，明显增强公告的政治权威性。
（二）内容呈现全面多样性，但论证充分性不足
审计的全面性与充分性是审计质量的重要特征，而审计公告内容的丰富程度和论证深度恰是审计全面性与充分性的重要体现。笔者认为，审计公告的内容全面性体现在涉及的政策与公开问题上，论证的充分性体现在公开问题性质与原因剖析上。
图4 净情感得分百分比变化趋势
24份审计公告中包括23类重大政策或项目，涵盖国家政治、经济、生态、社会等多个方面。其中，涉及公开问题近500个，且将问题金额进行详细列示，不仅反映了审计工作覆盖面的广泛性，也体现审计工作的严谨细致。值得注意的是，将表3中高频公开问题进行更进一步的分类，可以分成政策、资金和项目三类，见表6。该分类基本可以涵盖社会经济运行的全过程：在中央政策的指导下，运用财政财务资金进行项目建设或改扩建，最后对资金使用效率、项目建设效益进行绩效评估，以反映政策落实情况。该分类与全文关键词提取所得结果基本一致，充分体现了审计结果公告内容丰富详实，基本实现全覆盖。
但是，审计公告内容全面意味着审计工作的强度大、复杂性高，查错纠弊环节就会消耗大量的时间，因此在问题论证与原因剖析上略显不足。从问题内容上看，大多是对问题的简单堆砌，比如在2021年第4号审计公告中“稳就业相关政策未严格落实”问题明显，包括公共基地未按期建成、建成后实际使用率未达到预期水平等等，但就其原因和整改建议却未提及，如预算资金分配是否恰当，项目审批是否合规等等。虽然公告列示了大量的审计问题，但对问题深层次的剖析尚且不足。
除此之外，公告中涉及的问题大多以事后评价为主，事前预防，事中纠正机制不完善，这也是导致公告内容深度不足的原因之一。在国家经济面临“三重压力”，重大风险防控形势严峻的背景下，审计发挥“防未病”的功能十分迫切。
表6 审计公告公开问题的进一步分类
（三）宣传倾向明显，告知和解读倾向欠缺，成果运用不足
有学者在对审计报告内容的动机倾向研究时指出，告知倾向、宣传倾向和解读倾向是三个分析角度。告知倾向侧重于“做了什么”，宣传倾向侧重于“有什么成果”，解读倾向侧重于“成果的意义是什么”。本文借鉴该研究结论，认为审计公告中呈现宣传倾向明显，告知倾向和解读倾向有所缺失的内容特征。
在对24份公告的行文结构进行统计分析时，审计问题的描述平均占全文的近80%，而问题恰是审计工作的结果，表现为公告的宣传倾向。审计作为国家反腐败的“利剑”和深化改革的“催化剂”，经济问题的查处是其最基本职能。公告作为信号传递渠道，确实应当以宣传倾向作为主要动机。但是，考虑到社会公众的阅读感知与审计成果运用，仅仅将问题进行罗列是不够的。一方面，由于公众对政策背景、审计工作的认识不足，公告中审计问题描述仅仅能够给他们带来金额和数量上的感知，这并非审计公告制度最主要的目的。另一方面，审计公告作为审计成果的应用，却无法对政策背景、问题根源进行全面深入的解读，无法对后续整改工作进行列示，是对审计成果的一种浪费，因为审计公告最深刻的意义在于审计监督发现问题后，引导社会监督督促责任主体进行整改，从而提高全社会资源利用效率。从政策概述、整改情况在全文篇幅中不断下滑的现状来看，目前审计公告的告知倾向和解读倾向不足，对审计成果的运用有待提升。
（四）语义客观性显著增强，但波动依然存在
国家审计作为维护经济市场稳定，推进国家治理能力和治理现代化建设的重要力量，其独立性是审计事业得以长久发展的立身之本。政策落实跟踪审计公告的情感倾向体现了审计署对审计客体履行责任、落实政策的总体评价与态度。当情感倾向显著消极时，说明审计发现的问题多且严重，读者对责任主体的评价也会下降，甚至出现群体性抵制现象；
当情感倾向显著积极时，难以体现国家审计监督的作用，审计结果应用价值不大，也不利于审计独立性的保持。
从表5和相关图表来看，近年来国家政策落实跟踪审计公告呈现出客观、公正的情感倾向，审计结果应用价值逐渐凸显。无论是积极属性词语，还是消极属性词语，在公告总词汇中的占比都呈现下降的趋势，净情感倾向也从积极向中性转变，这体现了审计公告写作规范程度不断提高，审计独立性的体现也从审计实践逐步延伸到审计成果运用与社会宣传上，有利于审计公信力的提高。但是也必须注意可能存在的倾向性波动，如2021年第4号公告中，消极属性词语的使用陡然增加，应当引起注意。因此，总体希望审计公告写作继续维持当前客观的语调与态度。
审计公告制度作为现代政府审计的重要组成部分，是人民民主和法制建设的重要体现。高质量的审计公告能够在一定程度上降低社会公众获取监督信息的成本，提高审计监督的需求，并且对审计工作的宣传和发展具有独特的作用。审计学作为一门较为年轻的学科，也需要审计从业者在审计实践、审计结果应用和审计工作宣传方面进行优化与创新，而审计公告的内容特征恰是审计宣传和成果运用的有力抓手。本文以24份政策落实跟踪审计公告为例，从行文结构、主要内容、情感倾向等角度进行量化分析，将用文字表示而非数量表示的文本转化为用数量表示的资料，并且探究其在2016—2021年间的变化趋势以提炼公告的内容特征。研究发现，政策落实跟踪审计公告在内容上有明显的政治属性，审计内容覆盖面广，但问题挖掘不足，论证充分性尚有提升空间。在内容动机倾向方面，以宣传倾向为主，而告知倾向、解读倾向在公告中不明显，这意味着对于审计成果的运用存在改进和优化的空间。最后，审计独立性在公告中的体现得到增强，公告用词更加客观规范，但同时也要注意情感倾向的波动。
研究得到的启示和提出的建议如下：第一，在保持审计内容全面性的基础上，适当增加对公开问题原因的剖析，摒弃“头痛医头，脚痛医脚”的观念，从资金、项目问题延伸到政策设计、体制机制层面的问题，从根源上实现问题的“清零”，防止屡审屡犯。第二，尽快规范公告行文结构，适当调整和优化政策概述、主要问题以及整改情况等模块的比例，兼顾问题查处和后续整改，做好政策解读，充分利用好审计成果，做好审计整改的“下半篇文章”。第三，意识到公告写作存在情感倾向问题，进一步规范公文写作，维持当前客观公正的用词特征，实现审计独立性向社会宣传、成果应用方面的延伸。第四，坚持和加强中国共产党对审计工作的集中统一领导，全面推进审计全覆盖、纵深化发展，持续弘扬“红色审计”，坚定国家立场，为经济政治有序健康发展保驾护航！●
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