赵伟欣
（中国人民银行营业管理部 北京 100045）
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“构建金融有效支持实体经济的体制机制，提升金融科技水平，增强金融普惠性”，意味着普惠金融仍然是“十四五”期间金融工作的重点内容。“十三五”期间，普惠金融通过推动创新、促进企业发展、优化资源配置等方式促进经济发展，也通过动员储蓄、配置信贷、管理风险等方式降低贫困、消除不平等和促进社会发展。但是，国际上普惠金融发展目标却遇到了“福利性”和“可持续性”的平衡难题。一些实践家奉行“福利主义”，认为普惠金融应以覆盖低收入群体为首要目标，强调通过普惠金融来改善低收入阶层的境况，从而实现社会福利的提高；
另一些实践家奉行“制度主义”，认为机构的可持续发展才能确保普惠金融覆盖更多的人群，不强调社会使命而强调盈利。因此，有必要梳理普惠金融发展目标的演进历程，明确“十四五”期间我国普惠金融的发展方向。
普惠金融由小额信贷、微型金融发展而来。早期提供小额贷款服务的金融机构大多追求“福利主义”，目标客户主要是贫困人群，其机构宗旨在于通过提供金融服务改善贫困人群的生活境况，资金来源包括政府补贴、国际组织的无息或低息贷款以及社会人士的捐赠。但是，依靠补贴和捐赠的机构发展并不好（Boone，1996；
Easterly，2007），之后政府补贴和国际援助的资金总体下降，小额信贷机构面临资金压力，有的机构无法维持运营而倒闭，有的机构不得不向商业化转型，依靠盈利维持机构的可持续发展，以“制度主义”为目标。其后，关于“福利主义”和“制度主义”两个目标之间的关系，学者们进行了深入的讨论。
一些研究者认为，“福利主义”和“制度主义”两个目标是相互冲突的。如图1所示，为保持普惠金融的总效用不变，机构要么以制度主义为目标追求盈利牺牲福利（点G），要么以福利主义为目标追求福利牺牲盈利（点G）。现实情况是，大部分机构以财务可持续为目标，为了对成本进行补偿必然要求提高利率或抛弃贫困人群（Dichter，1996），而且为了追求盈利，机构也会加大对抵押品的关注，而这正是低收入群体所不具备的（Christen，2001）。
图1 福利主义和制度主义目标冲突
“冲突论”其实是从单期静态的角度看待普惠金融的两个目标，如果从多期动态的角度看，普惠金融其实是可以平衡实现“福利性”和“可持续性”的双目标。如图2所示，假设曲线U为第t期普惠金融的效用曲线，曲线U为第t+1期的效用曲线，且U＞U；
G为第t期普惠金融的产出点，G为第t+1期普惠金融的目标产出点；
如果机构沿着路径①由G向G发展，则机构的盈利和福利能够同时得到改善，表明普惠金融的双目标能够平衡发展。这是因为普惠金融既需要关注低收入群体当前的福利，也需要关注其未来的福利，而只有实现了机构的可持续发展才能在长期内产生提高社会福利的强烈激励（Schreiner，2002；
Olivares-Polanco，2005）。此外，通过加强监管、改善基础设施、扩大资金来源等方式也可以促进二者的协调发展（Hartarska &Nadolnyak，2007；
Perera，2010）。
图2 福利主义和制度主义目标平衡
尽管各方对普惠金融双重目标之间的关系有不同看法，但总体上国际社会逐渐形成了相对一致的观点：普惠金融需兼具“福利性”和“可持续性”双目标，既要覆盖低收入群体，又要实现机构的可持续运营（Ledgerwood，1998；
Christen et al.，2004）。
（一）福利性与可持续性的分裂
在小额信贷发展早期，它被赋予了一个伟大的使命——为穷人和低收入家庭提供储蓄、信贷等高质量的金融服务，并借此提高他们的生活质量和抗风险能力，因此早期的小额信贷机构以追求福利主义为第一要务。主要形式是政府或国际组织提供的补贴贷款项目：政府控制贷款利率上限或为农业贷款项目提供补贴，督促国有金融机构为穷人提供信贷服务。但是，这些本来希望使社会低收入人群受益的政策却取得了与预期相反的结果。
1.利率限制导致信贷配给。一般来说，信贷配给主要有两种形式，即价格配给和规模配给。价格配给是指潜在借款人无法在其可承担的利率水平上得到借款；
规模配给是指即使潜在借款人愿意支付给定的价格，却得不到足够多的需求规模。当限定了贷款利率上限，信贷配给就会通过规模配给发生作用，最终导致信贷向更富有、更有影响力、更大规模的生产者集中；
相反，越贫穷、越没影响力、生产规模越小的农户将部分被正规金融市场排斥。而且，随着利率上限的不断下调，信贷配给会越来越严重，最终当利率上限变得非常低时，一些借款人群体就彻底被正规金融市场排斥。
如图3所示，假设市场上存在两类借款人群体，一类是贫困群体L，另一类是较富裕群体L。D代表贫困群体的信贷需求曲线，由于贫困人群对利率不敏感，因此需求曲线较为陡峭；
MC代表金融机构给贫困群体提供贷款的边际成本曲线；
MR代表金融机构给贫困群体提供贷款的边际收益曲线。D代表富裕群体的信贷需求曲线，由于富裕人群对利率比较敏感，因此需求曲线较为平缓；
MC代表金融机构给富裕群体提供贷款的边际成本曲线；
MR代表金融机构给富裕群体提供贷款的边际收益曲线。
图3 利率上限导致信贷配给
在没有利率上限管制时，对于不同的贷款群体，金融机构将收取不同的贷款利率r和r，反映信贷需求者不同的需求弹性和不同的边际成本。当实行利率上限管制时，假定管制利率为r，为了维持机构可持续和实现利润最大化，对于贫困群体L，金融机构将在贷款利率与边际成本相等的条件上提供贷款规模L；
对于富裕群体L，由于r仍大于边际成本，金融机构将在r水平上提供贷款规模L。此时，出现了规模配给，贫困人群有未被满足的超额贷款需求L-L；
富裕人群的贷款需求得到满足，而且相比未管制的利率，富裕人群的贷款规模增加了L- L。当利率上限进一步下调时，信贷配给会越来越严重，信贷资产组合将进一步向富裕人群集中。
2.财政补贴导致机构运营不可持续。对于不追求经营可持续目标的小额信贷机构，由于能够获得大额财政补贴，因此当出现损失时仍然可以暂时运营，但是这并不意味着不对这些小额信贷机构进行财务评估。如果小额信贷机构只是暂时出现损失，财政资金通常愿意继续支持；
如果损失很高，小额信贷机构通常被要求进行管理层改革或重新拟定战略后再给予支持；
如果损失特别巨大，对于很多面临严重预算问题的低收入国家，往往没有足够的财政资金进行持续支持。财政补贴项目的内在缺陷决定了机构运营很差，最终将走向不可持续。
财政补贴项目道德风险严重，贷款回收纪律差。享受财政补贴的项目往往暗含政治或社会目标的考虑，一方面部分借款人会产生错误心理，认为这些贷款具有救济性质，即使不偿还也有政府兜底，导致道德风险特别严重，偿还贷款积极性不高；
另一方面部分贷款人也会产生相同的错误心理，在放贷前不对贷款项目进行严格审查，在放贷后不对贷款项目进行严格监督，在回收贷款时不执行严格的纪律，导致贷款违约率高。
财政补贴项目寻租腐败问题严重。财政补贴常常是权力寻租的温床，由于财政补贴贷款项目利率一般很低，特别是在通货膨胀高于贷款利率的条件下，无论贷款人所投资项目成功与否都能够从贷款中获益，因此部分借款人会向信贷员寻租，来获取可能本来并不需要的低利率借款。这一过程不仅扭曲了资源的有效配置，而且恶化了财富的合理分配。
3.优惠信贷掩盖了限制农村发展的真实因素。从1960-1969年，泛美开发银行、美国国际开发署、世界银行向拉丁美洲提供了总计超过9亿美元的农业援助贷款，这些援助贷款大多给予了低利率、宽期限的优惠安排。亚当斯（1971）对这些贷款项目的效果进行评估后发现，优惠信贷除了会导致信贷配给、道德风险、寻租腐败等问题外，还容易掩盖限制农村发展的真正原因。新技术的使用、土地制度、销售和运输成本、教育投入等都可能是限制农村发展的因素，但是优惠信贷容易使农民产生依赖，当农业发展受限时，不认真思考真正的限制因素而是申请优惠信贷支持成为农民寻求帮助的主要途径甚至唯一途径。因此，优惠信贷政策模糊了限制农村发展的真实因素，甚至不利于农村未来的长远发展。
认识到追求福利主义目标存在的上述问题后，20世纪90年代，发挥市场配置资源的作用、使利率充分反映资金的真实成本、创建可持续运营的小额信贷机构成为主流观点。因此，通过提高利率和降低成本实现机构可持续运营成为当时小额信贷机构的主要发展目标。由于公益性小额信贷机构和其他非正规金融机构均不能吸收公众存款，资金来源和融资渠道相对狭窄，走向商业化成为小额信贷机构实现经营可持续的重要方式（Hamada，2010）。但是，商业化发展道路却充满争议，焦点主要在于商业化小额信贷机构为了追求盈利，逐渐偏离了服务于穷人的目标，出现“使命漂移”（Yunus，2007）。
从理论角度看，如果小额信贷机构要实现成本覆盖、减少政府补贴，那么借款人中的最贫穷人群就有可能被排斥，因为他们的交易成本最高、风险最大、无法支付覆盖成本的利息；
如果小额信贷机构要满足股东和债权人盈利最大化的要求，那么低收入群体就有可能被排斥，因为在商业化竞争压力下，信贷资源将不得不从低收入群体转向中高收入群体。其结果，以制度主义为目标可能最终会导致小额信贷机构目标偏离，加重社会分化。
从实践角度看，实证研究表明在低收入国家，小额信贷机构为了实现自身可持续发展，明显偏向为相对富裕的人群提供服务。例如，对泰国的小额信贷机构调查后发现，当微型金融机构以高利率、高利润作为可持续发展的保障时，贫穷农民很少获得金融服务，真正受益的是较为富裕的农民（Coleman，2006）；
又如，对拉丁美洲28家小额信贷机构1999-2001年的数据调查后发现，为了实现机构的可持续运营，小额信贷机构减少了对农民的贷款规模（Olivares-Polanco，2005）；
再如，对5个东非国家33家小额信贷机构2000-2005年的数据调查后也发现，在机构可持续和服务穷人之间存在替代关系（Makame & Murinde，2006）。
（二）福利性与可持续性的统一
随着实践的深入和理论的深化，不少学者逐渐认识到追求机构运营可持续并不必然导致使命漂移（Christen，2001），二者是可以相互平衡的（Conning，1999；
Lapenu&Zeller，2002；
Ferro-Luzzi&Weber，2006；
Gutiérrez-Nieto et al.，2007）。因为微型金融机构可以采取多种手段来实现双目标，如通过提高微型金融机构的运作效率、使用新技术等手段降低交易成本，实现机构盈利；
建立有效的激励相容机制，鼓励微型金融机构向低收入群体提供金融服务；
针对不同收入水平和个体特点的客户群体提供与他们需求相匹配的信贷服务，促进双目标的实现。
目前，世界银行扶贫协商小组（Consultative Group to Assist the Poorest， CGAP）、美国国际开发署、联合国发展署（United Nations Development Program，UNDP）等逐渐形成了相对一致的观点：普惠金融需兼具“福利性”和“可持续性”双目标，既要服务低收入群体，又要实现机构的可持续运营（Otero&Rhyne，1994；
Christen et al.，1995；
Gonzalez-Vega et al.，1997）。
市场中存在风险不同的借款人类型，在高风险和低风险借款人都适用同一价格（即利率）的制度安排下，由于借款人和贷款人所掌握的信息不对称，银行为了实现利润最大化、降低风险，必然限制贷款额度。并且，银行也无法通过提高利率来增加贷款额度，因为提高利率反而会降低低风险借款人的意愿，吸引高风险借款人进入市场。在多类型借款人共存的情况下，可以利用甄别机制设计不同的贷款合同，设定不同的合约条款供借款人选择，实现不同借款人之间的分离均衡，达到帕累托效率改进。具体而言，我国普惠金融双目标可以沿着“甄别机制-分离均衡-组间合作-组内竞争”的路径逐步实现。
（一）建立甄别机制
普惠金融的借款群体按照收入水平可以划分为四类：第一类是高收入群体，他们具有稳定的收入来源，较强的生产经营能力，能够以较低的成本提供抵押物，信用水平较高，风险较小；
第二类是中高收入群体，他们收入水平和生产能力次之，能够提供抵押物，但成本较高；
第三类是中低收入群体，他们收入水平较低，仅能维持温饱或略有盈余，无法提供抵押物，基本没有信用记录；
第四类是低收入群体，他们大多生活在偏远的乡村地区或是城市中的老弱病残人群。
首先，设计不同的（利率，抵押品）贷款合同甄别高收入群体和其他收入群体。高收入群体风险较低，抵押物充足，研究表明他们具有更高的利率/抵押物边际替代率，每降低一单位利率，高收入群体比其他收入群体愿意接受更多的抵押要求。因此，利用高收入群体与其他收入群体对利率和抵押物的不同敏感度，设计不同的（利率，抵押品）贷款组合可区分不同风险类型借款人，高风险借款人（中高收入、中低收入和低收入群体）倾向于接受（高利率、低抵押）的贷款合同，低风险借款人（高收入群体）倾向于接受（低利率、高抵押）的贷款合同。
其次，利用贷款利率和金融机构经营可持续要求甄别中高收入、中低收入群体与低收入群体。假设金融机构要求经营可持续，可以给借款人以重复贷款提供两种贷款选择：一种是贷款利率较高，但次年可获得比上年多的贷款额度（对借款人的激励机制）；
另一种是贷款利率较低，但次年获得的贷款额度比上年少（低利率难以维持机构可持续，后续资金将逐步减少），那么在重复贷款的情况下，要求经营可持续的金融机构只愿意提供高利率的贷款合同。在此情况下，由于中等收入群体相比低收入群体有较强的生产经营能力，对可持续的资金来源依赖度较高，能够接受较高的利率。所以，利用利率和金融机构经营可持续能够将中等收入群体和低收入群体分离，前者偏好高利率（金融机构可持续），后者则偏好低利率（金融机构不可持续）。
（二）实现分离均衡
当前我国提供普惠金融服务的金融机构大致可分为商业性金融机构、合作性金融机构、政策性金融机构和互联网金融机构四类，这四类金融机构经营目标不同，贷款条件各异。
从贷款利率看，商业性金融机构既有全国性商业银行，也有小额贷款公司，贷款利率浮动范围较大，一般由金融机构根据商业原则自主决定贷款利率水平。总体来看，商业性金融机构贷款利率由低到高的排序为商业银行、村镇银行、小额贷款公司。合作性金融机构的贷款利率一般为10%-20%才能维持自身的可持续发展，非政府小额信贷项目的贷款利率比信用合作社的贷款利率高。互联网金融经历过一段时间的野蛮生长，贷款利率波动范围更大。政策性金融机构主要负责贯彻政府政策，贷款利率一般较低。
从抵押物要求看，商业性金融机构为了保全资产和控制风险，一般要求借款人提供合格的抵押物，一般是房地产、机器设备等不动产物权，也有证券类资产、收费权等权利资产。合作性金融机构由个人或群众自愿入股组建，主要为入股的群众提供金融服务，由于合作性金融机构比较熟悉借款人的情况，因此一般不要求借款人提供抵押物，大多通过设计具有激励约束作用的贷款机制保证借款人按时还款。政策性金融机构作为国家发展宏观经济的调控工具，利用金融手段支持农村地区、落后地区和弱势群体，一般不要求借款人提供抵押物。随着互联网金融的发展以及对借款人信用信息的累积，“去抵押”和“去担保”逐渐成为互联网金融借贷的潮流。
从机构可持续要求看，商业性金融机构和互联网金融机构要对股东负责，除了基本的自负盈亏外，还要为股东尽可能赚取更高的利润，因此商业性金融机构和互联网金融机构不仅要求机构可持续，而且以利润最大化为经营目标。合作性金融机构强调为入股者提供金融服务，促进他们提高收入和改善生活条件，但也强调机构的可持续性，虽不追求机构利润最大化，但要求机构自负盈亏，尽量不依赖补贴和捐赠。政策性金融机构以贯彻和配合政策意图为主，同时力争实现机构可持续，但由于其背靠国家信用筹资，融资成本较低，而且出现不良贷款损失由政府兜底，政策性金融机构实现机构可持续的压力和动力相对较小。
综合以上分析，商业性金融机构对可持续要求最高，一般需要借款人提供抵押物以降低信息不对称程度，交易成本较高且交易边界有限。合作性金融不要求抵押物，贷款利率较高，但机构可持续要求中等。互联网金融机构贷款利率较高，机构可持续要求也高，信息不对称程度和交易成本最低，交易边界最为广泛。政策性金融贷款利率最低，机构可持续要求最低，但信息不对称程度和交易成本最高。
（三）组间合作和组内竞争
结合不同类型金融机构的特征，可以给四类金融机构进行目标客户定位。商业性金融机构追求利润最大化，偏好抵押品，且贷款利率相对较低，可以通过提供（低利率，抵押物）贷款合同主要服务于高收入群体。政策性金融机构贷款利率最低，且机构可持续的压力最小，可以通过提供（低利率，机构不可持续）贷款合同主要服务于低收入群体。互联网金融机构和合作性金融机构贷款利率较高，金融服务各具特点各有优势，应主要服务于中高收入群体和中低收入群体。
对于合作性金融和互联网金融服务群体的区分，可引入借款人自有资产水平和金融机构经营目标等条件进行甄别。从借款人的角度看，不同收入水平的借款人拥有不同的自有资产，假设至少自有资产大于一定金额的借款人才能负担互联网金融所必须的客户端（电脑或手机）和网络费用，且该借款人拥有关于互联网金融的基本知识，在低交易成本和高交易效率的驱动下，借款人会选择向互联网金融借款；
从金融机构的角度看，区别于合作性金融只追求机构可持续，互联网金融还要求尽可能实现机构利润的最大化，如果借款人选择向互联网金融申请金融服务，但无法满足互联网金融基于利润最大化目的提出的一系列要求（如高利率、惩罚机制等），互联网金融仍然不会向借款人提供金融服务。
不同类型金融机构确定自身的目标群体定位后，同类型金融机构在相同的服务领域内还应进行最大程度的组内竞争。金融机构间的竞争，也是提升普惠金融的关键因素。有实证研究分析了2002-2010年53个国家的企业数据，结果表明竞争极大地促进了企业获得融资（Love&Martínez Pería，2015）。因为竞争能够激励金融机构寻求以盈利的方式为金融排斥群体提供服务，加快金融机构使用新技术的速度（Stein、Randhawa&Bilandzic，2011）；
竞争能够降低金融机构对企业抵押品的要求（Beck、Demirgüç-Kunt&Maksimovic，2005；
Hainz，2003）；
竞争能够减少金融机构间的共谋行为（Lewis、Morais&Ruiz，2013）；
竞争能够降低金融机构内部的官僚化行为，降低银行服务成本，提高机构运营效率（World Bank，2009）。因此，应当鼓励各类型金融机构加强竞争，积极开展适合目标群体融资需求的产品创新、服务创新和管理创新，扩大对目标群体的覆盖度。
总之，发展普惠金融不仅具有必要性，而且具有重要性。随着实践的深入和研究的深化，普惠金融的发展目标从“福利性”和“可持续性”相互冲突走向平衡统一。本文构建了“甄别机制-分离均衡-组间合作-组内竞争”的发展路径，能够形成普惠金融互补型的市场状态和差异化的竞争格局，激励相容、互利共赢，有利于实现普惠金融双目标。
注释：
①Morduch（2000）将其称为“微型金融的分裂”（Microfinance Schism）。
②小额信贷是指在特定区域内，向贫困人群（主要是农民）发放小额信用贷款；
微型金融是指向低收入客户提供更全面、多层次的金融服务，包括贷款、保险、汇款等。由于本文所讨论的普惠金融的重点内容是向低收入群体提供信贷服务，涵盖了小额信贷和微型金融的内涵，因此对三者不予严格区分，在文中交替使用。
③这被称为“利率限制的铁律”（The Iron Law of Interest Rate Restrictions）（Gonzalez-vega，1984）。
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