● 范 琳 黄 钦 张火石/文
近年来，“提钱出狱”“纸面服刑”现象引发社会广泛关注。为严格规范减刑、假释工作，2021年12月“两高两部”联合发布《关于加强减刑、假释实质化审理的意见》（以下简称《意见》），从实体、程序、保障机制等方面对保障减刑假释案件实质化审理提出了指导性意见。减刑假释案件仍然存在形式化等突出问题，这些问题严重制约了减刑假释制度功能的发挥，亟待解决。检察机关作为法律监督机关，应充分发挥监督职能，进一步推进减刑假释案件实质化审理。
（一）监督权责不清
1.监督权责与提请权责界限模糊。目前，检察机关对减刑假释案件采用“嵌入式”同步监督，虽有利于及时发现问题，但存在监督权责与提请权责模糊不清的弊病。比如，检察机关能否向监狱提出变更提请种类的监督意见？一种观点认为，检察机关不宜建议变更提请种类，否则侵犯了监狱的提请权；
另一种观点则认为，检察机关只是建议监狱变更种类，监狱可以决定是否采纳，并没有侵犯其提请权。根据刑事诉讼法第273条第2款规定，检察机关可以就减刑假释案件对法院提出书面意见，但其并未规定检察机关对监狱提请减刑假释活动提出实体意见的权责。目前实践中检察机关在法院受案之前就个案对监狱提请减刑假释活动提出实质性书面意见，缺乏法律层面的依据，这种实质性的提前介入活动难免与提请权混同，既不利于错案追责，也导致法庭上难以形成对抗的诉讼格局。
2.监督权责与裁决权责存在不当对抗。一方面，监督权容易僭越裁决权。当监狱采纳了检察机关提出的纠正减刑假释不当意见时，监狱不再向法院提请减刑假释，此时检察机关已经事实上行使了裁决权。另一方面，裁决权容易漠视监督权。某些地方法院系统的内部规范性文件影响了监督权的行使。比如H省高级人民法院《减刑、假释案件实质化审理实施意见（试行）》规定，对罪犯提请假释应当预留出监教育时间。但究竟预留多久的出监教育时间并未明确规定，导致检察机关在减刑幅度上提出意见时难以做到精准，甚至存在不被法院采纳的风险。
造成权责不清的主要原因是各办案部门从本部门利益出发制定规范性文件，无限扩张本部门权力、规避本部门责任，从而形成了权力对抗和责任模糊的局面。
（二）监督依据不足
一方面，法律规定不明确。法律规定不明确极易造成监督弱化。比如，根据刑法第78条、81条规定，减刑假释的实质条件之一是“确有悔改表现”，究竟如何理解“确有悔改表现”可能就见仁见智了。虽然最高人民法院对“确有悔改表现”作出了司法解释，［1］2016年最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第2条规定，对于罪犯符合刑法第七十八条第一款规定“可以减刑”条件的案件，在办理时应当综合考察罪犯犯罪的性质和具体情节、社会危害程度、原判刑罚及生效裁判中财产性判项的履行情况、交付执行后的一贯表现等因素。第3条规定，“确有悔改表现”是指同时具备以下条件：认罪悔罪；
遵守法律法规及监规，接受教育改造；
积极参加思想、文化、职业技术教育；
积极参加劳动，努力完成劳动任务。但仍然过于笼统，法院自由裁量权有可能被滥用，难以受到制约。比如，H省Z市检察机关认为罪犯甲入监以后认罪悔罪，认真遵守法律法规法规及监规，积极参加教育改造和劳动改造，可以认定为“确有悔改表现”，建议法院对甲裁定予以减刑。但中级人民法院认为罪犯甲的强奸犯罪情节恶劣，不符合减刑条件。［2］参见湖南省株洲市中级人民法院刑事裁定书，（2022）湘02刑更90号。显然，承办法官与承办检察官对“确有悔改表现”内涵的理解出现了质的分歧。
另一方面，法律规定有空白。一是未明确赋予检察机关变更提请种类权。公诉案件中，检察机关有变更起诉权，但减刑假释案件中尚无法律规定检察机关具有变更提请种类权，导致检察机关在监督过程中选择适用减刑或者假释制度时缺乏监督刚性。二是未明确赋予检察机关制约提请机关滥用提请权的权力。比如监狱在没有新情况、新理由的情况下连续反复对同一罪犯提请减刑以获得更多减刑假释机会，此种情况就明显属于滥用提请权，而目前尚无法律规定如何限制提请权的滥用。
(三)监督层次不深
长期以来，减刑假释案件行政审批色彩浓重，与其说是审理，还不如说是审批。［3］参见熊秋红：《推进减刑、假释案件实质化审理，必须让审理回归司法程序》，《人民法院报》2021年12月11日。这种形式化现象在监督活动中主要表现在：第一，证明材料不全，难以全面监督。以减刑案件为例，目前实践中提请机关往往注重提供罪犯劳动改造、遵守监规方面的证明材料，而对罪犯悔罪表现、思想文化教育改造方面的证明材料则并不重视，比如罪犯的文化教育、法治教育、思想教育、职业技能教育、性格测试等具体分数和排名情况并未附卷，考试命题、考场安排、考试阅卷检察机关均未参与，在罪犯主观改造情况证明材料不全的情况下，检察机关仅凭事后监狱提供的少数证明材料难以做到全面监督。第二，书面审查方式，难以深入监督。目前，除6类案件［4］具体指符合2014年《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第6条规定情形之一的案件：拟提请减刑、假释罪犯系“三类”罪犯，严重暴力恐怖犯罪犯罪或者其他在社会上有重大影响、关注度高的罪犯；
因罪犯有立功或重大立功表现拟提请减刑的；
减刑幅度大、假释考验期长、起始时间早、间隔时间短或者实际执行刑期短的；
考核计分高、专项奖励多或者鉴定材料、奖惩记录有疑点的；
收到控告、举报的；
其他应当调查核实的。必须进行调查核实之外，其余案件均可以采取书面审查方式。但检察机关就个案作出实质性检察意见，本质上是司法判断权，司法判断的前提是亲历性，只有法庭审判能全面、有效地提供亲历性条件。［5］参见龙宗智：《庭审实质化的路径和方法》，《法学研究》2015年第5期。检察机关书面审查方式很难深入了解罪犯伪装下的真实主观改造情况。
造成监督层次不深的主要原因有：一是办案理念尚未完全转变，虽然表面上看起来采用办案模式，本质上多数案件仍然沿用办事模式。二是案多人少的矛盾特别突出，难以做到深层监督。如湖南省株洲市，2017至2021年期间承办检察官年人均办理减刑假释案件400余件，此外还要办理巡回检察、控告申诉等案件。三是目前的同步监督模式下，办案人员文书制作、案卡填录等重复性、表面性工作繁重，牵扯了大量办案资源，投入深层监督的办案力量不足。
（四）监督程序不当
目前，我国减刑假释案件采用“三阶段”同步监督模式，即征求意见审查阶段（第一阶段）、提请建议书副本审查及开庭阶段（第二阶段）、裁定审查阶段（第三阶段）三个阶段。实践中，检察机关在第一阶段就开始对个案的减刑条件以及减刑幅度提出具体明确的检察意见，笔者认为不妥，理由如下：其一，第一阶段就个案出具实质性检察意见，如前文所述，缺乏法律依据，既有越权之嫌，又导致庭审阶段诉讼结构缺乏对抗性；
其二，第一阶段与第二阶段存在大量重复的文书制作工作，导致检察机关忙于表层的重复性劳动，在案多人少、时间紧任务重的情况下，无法组织充足的司法资源开展深入有效的调查监督。笔者认为，第一阶段检察机关的主要监督职责应当体现指导提请机关全面取证，对类案提出法律意见。
因目前尚无统一的刑事执行法，各减刑假释办案部门从本部门利益出发各自制定内部规范性文件以强化本部门职权、规避本部门风险，造成各办案单位之间权力的不当对抗、甚至执法混乱。据笔者调研，实践中部分地区政法部门为解决上述乱象进行了一定的探索，协商或者联合出台了规范性文件，明确了提请机关、裁决机关和监督机关各自权责范围，增强了检察监督的刚性和精准性，提高了检察监督质效，形成了一定的经验。
（一）刑罚执行机关履行提请权，全面提供证明材料
减刑假释案件中，监狱理所应当负有证明罪犯符合减刑假释条件的举证责任。推进减刑假释案件实质化审理，要更加强化监狱的举证责任。［6］参见陈卫东：《对推进减刑、假释案件实质化审理工作的两点思考》，《人民法院报》2021年12月11日。监狱全面提供证明材料是法、检进行实质化办案的关键。比如，针对监狱在提请罪犯减刑假释中不能全面提供证明材料的情况，2022年3月湖南省株洲市云龙地区人民检察院根据“两高两部”《意见》、湖南省人民检察院《减刑、假释、暂予监外执行监督案件实质化审查办法（试行）》和工作实践，对开展实质化审查进行了探索，制定了《减刑、假释案件证据目录指引（试行）》，从实体、程序等多方面引导监狱全面提供罪犯减刑假释证明材料，强化证据的收集、审查，满足检法机关进行实质化审查的要求。
（二）检察机关履行监督权，依法全面规范监督
检察机关行使监督权，既要全面监督，也不能代行提请权、裁决权；
既要注重配合，更要注重对抗和“挑刺”。目前减刑假释案件诉讼架构下，唯有检察机关全面把握案情，充分考量社会危害性大小，才能最大程度克服减刑假释案件纸面审查的弊病。比如，杭州市人民检察院出台了《关于减刑、假释案件财产性判项履行情况审查工作指导意见（试行）》，对罪犯财产履行能力以及履行情况对减刑幅度的影响作出了量化规定，强化了法律监督的刚性。
（三）审判机关履行裁决权，依法公正作出裁决
裁决机关既要通过制定规范性文件强化实质性审理，也要确保规范性文件明确具体、可操作性强。比如，湖南省株洲市云龙地区人民检察院通过组织法院、监狱召开座谈会，根据上位法的规定，结合本地实际情况，在证明标准尺度、证据的认定和运用上达成一致意见，形成了《证据目录指引（试行）》，分别从程序类审查、原案犯罪刑罚情况审查、交付执行后罪犯一贯表现审查、财产性判项履行情况审查等5个方面对证明材料进行了分类和细化，为承办检察官、承办法官提供了具体可操作的指引，增强了监督的精准性。
（一）转变监督理念
应从办事模式转向办案模式，牢固树立“在办案中监督、在监督中办案”的监督理念，增强监督效果。监督与办案内在统一于检察职能中，二者是内容与形式、本质与现象的关系。［7］参见谢鹏程：《坚持“在办案中监督、在监督中办案”的检察理念》，《检察日报》2021年1月22日。办事模式对应的是片面追求数量的旧时代，办案模式对应的是法律监督迈向高质量发展阶段。转变监督理念，就是要对减刑假释案件进行诉讼化改造，就是要在监督程序上更加规范，在监督内容上更加全面，在监督层次上更加深入，在监督效果上不断提升。
（二）完善法律规范
1.进一步明确法律规定。对“确有悔改表现”作出具体规定，比如现行标准下，将劳动考核分数、教育考核分数（包括思想政治、文化、法治、技能、心理教育）、遵守法律法规监规分数等作出量化规定，建立“劳动改造”“教育改造”“遵守监规”表现情况与考核分之间的可量化、可操作的联动机制，进一步细化犯罪情节恶劣的判断标准及影响权重，过失犯、中止犯、胁从犯、从犯减刑幅度从宽比例多少等等。
2.强化实质性审查的监督刚性。一是赋予检察机关变更提请种类权。检察机关经审查后认为提请种类不当的，可以建议提请机关变更提请种类，并要求补充相关证明材料。提请机关不变更的，应当书面说明理由。二是赋予检察机关限制提请机关滥用提请权。《意大利刑事诉讼法典》第682条规定，如因被判刑人无悔改表现而不准予假释的，在驳回决定生效后的6个月内不得再次提出假释请求。［8］参见卞建林主编：《刑事执行程序：外国刑事诉讼法有关规定》，中国检察出版社2017年版，第314页。我国可借鉴作出规定，罪犯因无悔改表现被法院裁定不予减刑或假释的，自裁定生效之日起6个月内不得再次提请减刑或假释。并且为防止提请机关以撤回提请来规避此规定，应作出规定“法院立案以后，如无新情况、新理由，提请机关不得撤回减刑、假释申请。”提请机关违反上述规定的，检察机关应当提出纠正意见。
（三）优化监督模式
