◎姚 君，任中贵
1.黑龙江科技大学 理学院，哈尔滨150022；
2.哈尔滨商业大学 基础科学学院，哈尔滨150028
2021年11月30日，国家发改委、科技部等五部门发布《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》。该方案凸显了新发展阶段国家对资源型城市转型的高度重视，这是在2035年美丽中国建设远景目标的大背景下，中共中央、国务院作出的重大部署，对促进资源型城市高质量发展、绿色生产生活方式、生态环境根本好转等有重大指导意义，为加快实现生态文明建设美丽中国提供了坚实有力的政策支撑。在新发展阶段、新发展理念、新发展格局下，要先转变观念，以新发展理念引领转型发展，走出一条新发展道路。
城市转型是一个城市为了顺应经济社会发展潮流而调整城市发展方向和战略的行为。作为基础能源和重要原材料供应地，资源型城市在为社会经济发展作出贡献的同时，也不得不面对随之而来的资源枯竭、生态环境恶化、经济衰退等压力[1]。促进资源型城市可连续发展，既是加紧转变经济发展方法、实现全面建成小康社会奋斗目标的要求，也是促进区域协调发展、统筹推进新型工业化和新型城镇化、维护社会友好稳定、建设生态文明的任务。资源型城市转型是一个世界性、时代性难题，是一个综合复杂的系统工程，而完善的绩效考评体系是推动资源型城市转型的重要方法，它会使转型方向更具体、标准更鲜明、手段更直接。
近年来，在评估资源型城市转型效果方面，学者分别从不同研究视角进行大量实证研究和探索。赵奥(2021)对资源型城市绿色转型创新发展水平进行了评价指标体系构建，突出创新要素，强调绿色转型与创新有机结合的重要性[2]。崔佳新(2020)从创新驱动视角出发，从经济指标、科技指标、社会指标和环境指标等四个子系统出发，构建基于创新驱动视角下资源枯竭型城市白银市转型评价指标体系[3]。黄天能等人(2019)根据转型发展的内涵，从经济发展、民生改善、资源利用、环境整治、产业转型等五个方面构建评价指标体系，论证了转型发展绩效评价及障碍因子诊断是资源枯竭城市可持续发展的重要基础和依据[4]。总的来看，资源型城市转型绩效评价多集中于绿色转型和创新转型，创新转型则多是将创新作为目标进行评价，关于绩效管理思维、绩效信息收集、绩效核心指标重点不突出，民生绩效指标设置不全面，创新能力绩效指标有缺失等问题的研究较少。因此，有必要进一步开展资源型城市转型绩效评价研究工作，使绩效管理工作更加规范、制度体系建设更加健全，而转型绩效评价研究工作中的指标体系构建又是重中之重。
自2007年资源型城市概念正式提出，国家发展改革委会同有关部门和各级地方政府就推进资源型地区转型开展了大量工作，取得了令人瞩目的发展成绩，但随着我国经济进入新常态，作为一种特殊的城市类型，资源型城市面临产业结构单一、经济总量徘徊不前、关键要素外流、民生保障和生态环境压力持续增大等一系列发展困境[5]，城市转型势在必行，且任务艰巨繁重。随着资源型城市发展潜力逐渐降低、人类生态环境保护理念提升以及可持续发展理念的提出，资源型城市的发展速度逐渐放缓，发展竞争力也逐渐降低[6]。在碳达峰、碳中和目标下，资源型城市面临的碳减排压力巨大，转型发展压力也随之增大，亟须制订合理有序的碳减排计划，提升资源能源效率，这是资源型城市在新时代发展的必然选择，也是根本出路。资源型城市转型内容千丝万缕，主次矛盾错综复杂，需要建立起一套全面、客观、科学的转型绩效评价指标体系，作为评价资源型城市转型效果的指挥棒和评价尺[7]。绩效指标体系是实施绩效管理的“导向仪”和“施工图”。推进绩效指标体系建设，将绩效指标设立与转型工作紧密结合，是准确反映资源型城市转型实际效果的重要手段；
构建绩效评价结果与预算安排、政策调整的挂钩机制，是有效配置和管理使用财政资金的重要依据。
资源型城市转型是一个长期的动态过程,对转型过程的评价与衡量应当运用动态指标进行阐述，有效的绩效评价不仅能确定其贡献或不足，还能在整体上对其管理提供决定性的评估资料，从而改善城市转型发展的反馈机能，提高工作绩效[8]。因此，面临不同时期的不同类型、不同发展阶段的资源型城市转型目标的变化，其绩效指标评价体系应适当作出调整和完善，以更好地体现资源型城市的个体差异。在新发展理念下，如何完善绩效考评体系，全面客观评估资源型城市的转型效果，使城市转型由经验、粗放向科学、精细转变，并立足资源型城市发展的客观条件，增强资源型城市的可持续发展能力，是新发展阶段资源型城市转型发展的一项重要课题。
资源型城市转型的根本目标是实现城市的可持续发展。资源型城市绩效考评体系不完善，就不能综合反映城市发展的现状及转型效果，而目前绩效考评体系存在绩效管理思维有欠缺、绩效信息搜集有局限、绩效核心指标重点不突出、绩效民生指标设置不全面、绩效创新指标有缺失等问题。下面从思维、信息、经济、社会和创新等五个方面探寻新发展阶段资源型城市转型绩效考评体系的现存问题与亟待完善之处。
(一)绩效管理思维有欠缺
人力资源管理是保证一个城市持续发展的关键手段,人力资源绩效管理是提高资源型城市综合实力的重要战略之一[9]。当前，部分资源型城市管理者不会从金融市场、地方经济、全面发展等角度等综合考虑问题[10]，部分管理者平均主义、本位主义思想严重，缺乏竞争意识和市场观念，仍按照旧观念、旧办法管理，导致绩效考评的最终目的难以实现。绩效考评的目的是管理，而非考核，考核思维注重对优劣等级的划分，而管理思维注重对战略目标达成情况的分析。并且，考核思维是“点式”的，是对绩效管理周期期末考核成绩的追求，而管理思维是“线式”的，贯穿事前、事中、事后全过程。可见，绩效管理是“实现战略管理的工具”，有利于增强领导的绩效管理意识，改变员工消极被动的工作状态，促进绩效管理沟通和反馈，实现传统绩效考核到现代绩效管理的积极过渡。无论从客观事实看，还是从主观愿望讲，绩效管理都带有某种“革命”的色彩，具有强烈的战略导向和组织变革功能，同时需要积极的组织文化和政治生态的支持与配合。目前，资源型城市绩效管理思维稍显不足，绩效管理全周期模式尚未搭建完整。
(二)绩效信息搜集有局限
信息搜集是一项耗时、费力的工作，因此，精准搜集绩效管理所需信息非常必要。信息搜集工作直接关系到绩效管理工作的质量，通过准确及时有效的信息搜集，可以发现资源型城市转型绩效方面存在的问题，从而对症下药，改进绩效管理。由此可见，绩效考核评价的质量取决于信息搜集的质量。
自2010年资源枯竭城市转型年度绩效考核评价工作开始以来，资源型城市绩效考评内容主要集中于定量考核、定性考核和社会评价等三个方面，其中，定量考核信息来源于统计局提供的数据，定性考核信息来源于考核评价工作组，社会评价信息来源于党代表、企业代表、群众代表。在实际操作中，统计局提供的部分数据有滞后性；
部分企业因利益驱使虚报瞒报数据，致使数据来源失真、分析结果片面，评估结果的可信度不高；
有些统计人员工作能力和责任心不足，对统计工作的重要性认识不充分，数据记录有疏漏、报送不规范，致使统计数据准确性不高；
产业结构已顺应市场环境不断变化，但评价体系的指标更新滞后，部分重要影响数据并没有包含在内，致使统计数据存在偏差；
统计工作组和各界代表的实际行动未能触及城市转型，使得其对信息的感受力缺乏。
(三)绩效核心指标重点不突出
绩效管理中最重要的环节是绩效评价，而绩效评价是通过绩效指标来体现的。转型绩效考评指标过多、过杂，会使考核难以执行，从而影响绩效考核的准确性和时效性，不符合管理中的“二八”原理。根据关键绩效指标法，应抓住20%的关键行为，对之进行分析和衡量，这样才能抓住绩效评价的重心。因此，绩效指标应分出评价层次，并在不同的评价层次上抓住关键绩效指标。在资源型城市绩效指标设计上，不仅要对静态转型结果进行考核衡量，也要重视对转型过程的动态评价的度量，定性衡量和定量衡量相结合，静态指标和动态指标相促进。当前,我国经济发展面临难点之一就是资源枯竭型城市的转型发展，要使资源型城市摆脱“资源富城兴、资源竭城衰”的困扰，经济转型十分必要。绩效考评最终的目的是提升资源型城市的经济效益，因此，资源型城市绩效评价指标必须突出经济转型这个核心，这既是转型的出发点，也是落脚点[11]。从目前情况来看，资源枯竭型城市尤其存在绩效指标不够全面、不够细化的情况。例如，经济发展指标中仅有主导资源产业总产值占比、第三产业增加值、科技投入占地区生产总值的比重、规模以上企业万元工业增加值的能耗、地方财政收入占地区生产总值的比重等五项指标，经济结构指标与经济发展能力指标基本缺失，有待进一步完善。
(四)绩效民生指标设置不全面
“民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》中，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。民生既是最终目的，也是动力来源。我国经济社会已经进入高质量发展阶段，面对百年未有之大变局，民生保障事业成为我国积极应对全球风险、维护国家安全与社会稳定的重要基石，“十四五”规划将“民生福祉达到新水平”作为“十四五”时期我国经济社会发展的主要目标之一。当人民群众的幸福指数节节攀升，创造激情和创业活力自由迸发，这种民力就会转化为取之不竭、用之不尽的根本动力[12]。所以，资源型城市转型的基本原则是“以人为本”，即以提高人民生活水平和质量、实现人的全面发展为目标和根本动力。同样，城市转型成果是否惠及全体人民，也是转型发展能否持续的主要依托。民生满意度评价是资源型城市转型绩效的终端体现,对于改善转型绩效、促进资源型城市可持续发展具有重要的现实意义。民生福祉是一个动态的、不断完善的过程，与非资源型城市相比，资源型城市的民生福祉改善等社会问题尤为突出。2020年“30·60目标”的提出，不仅是资源型城市自身需要思考的发展问题，更是新时代实现城市治理体系和治理能力现代化目标的重要面向。目前，城市转型绩效考评集中于居民生活水平指标，如城镇居民人均可支配收入等，也包括一部分社会保障能力指标，但还不够全面，并且缺少体现社会进步的指标设置。
(五)绩效创新指标有缺失
尽管中央和地方各级政府对资源型城市转型创新发展都高度重视，制定了相关的产业政策、社会政策和环境政策，投入大量资金支持，用以增强科技创新能力、吸引生产要素集聚、提升区域产业竞争力等[13]，但资源型地区产业结构的短板仍是创新不足。资源型城市的转型问题，从表面上看，是如何应对资源枯竭或资源产业市场萎缩带来的发展动力不足问题，更为本质的症结是创新理念的缺乏。在高质量发展的背景下，必须以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念去探索资源型城市转型的路径。资源型城市的振兴，根本出路在于创新，资源型城市转型最大推动力就是创新能力的提高。目前，创新方面的绩效指标除了研发投入强度指标以外，没有其他创新性指标，这使得资源型城市转型绩效评价不够准确，创新转型的导向性和标准性缺乏，绩效体系构建应增设这方面的一级指标。
“十四五”时期“双碳”目标的提出，为资源型城市转型带来了新的机遇与挑战，对资源型城市原有的产业结构和转型思路产生了强烈冲击。因此，有必要对资源型城市转型思路进行全新思考。转型思路的转变要以转型效果为依据，只有建立以客观实际为基准的资源型城市转型绩效评价指标体系，才能实现全面、科学、合理的评估转型效果，为资源型城市转型指明路径方向。
(一)建立绩效全周期管理模式，完善资源型城市思维转型
新发展阶段资源型城市发展走到瓶颈阶段,思维转型的完善势在必行。完善思维转型需要建立绩效全周期管理模式。绩效管理(Performance Management)概念于1976年首次由Beer和Ruh提出，他们将绩效管理定义为“管理、度量、改进绩效并且增强发展的潜力”。全面实施绩效管理是优化资源配置、提升城市规划的关键举措，应从绩效计划、绩效沟通、绩效考核、绩效反馈等四个方面建立绩效全周期管理模式。一是绩效计划要站位高远，具有战略性。绩效计划要有长期、中期、短期的差别，在制订上要细分为五年以上远期规划、两至四年中期规划、一年短期规划，还要有整体规划、部门规划、项目规划等范围区分。二是绩效沟通要突破壁垒，具有及时性。针对部门与部门之间、上级与下级之间绩效信息就要进行及时有效的沟通，做到沟通常态化、对接日常化，以便对绩效实施达成有效共识。三是绩效考核要科学严谨，具有导向性。绩效考核项目选择应具有鲜明的导向性，标准设置应力求边际效应最大化，考核过程要公开、公平、公正，要以严谨的流程为保障。四是绩效反馈要概括细致，具有反思性。绩效反馈要对已发生的绩效信息进行总结和反思，对未来绩效行为进行衡量和改进，形成一个翔实的联合改进规划，再进入下一个绩效周期循环。绩效管理应实现“全周期管理模式”与“开发激励”之间的关联，二者之间既不能脱节，也不能对立,通过全周期管理模式与开发激励之间的相关促进，才可能打造高绩效组织，营造使优秀人才脱颖而出的组织文化，这是绩效管理的最高境界。
(二)拓宽绩效数据搜集渠道，完善资源型城市信息转型
党的十九大提出“完善统计体制”，党的十九届四中全会把“统计监督”提升至党和国家监督体系的高度。资源型城市的发展繁荣，需要“数据治理”作保障。只有加大监管力度，不断健全数据的管理体系，依托大数据等手段完善统计信息系统，才能使相关政策法规更好地落地见效，推动资源型城市转型高质量发展。
一是利用“大智移云”时代风口，加快绩效考评体系的数字化建设。首先，统计人员应从生产的基本环节出发，填报每一环节的生产资料基础数据，该数据整合不会直接体现利润或者有关排名的重要指标，再由资源型城市转型绩效考评系统的统计人员根据数据系统中的基础数据加工整理，以确保统计数据来源真实可靠。其次，应统一建立一套完善的统计信息云系统，并由专门职能部门为互联网信息化应用提供全方位的专业服务和技术支持。在该系统中，所有统计指标的统计口径和统计办法都要根据资源型城市转型绩效考评的规定执行，保证统计数据对外报送口径与取数逻辑的一致，统计信息云系统与财务系统、业务系统对接，统计数据自动生成，不存在人为修改。同时，统计人员应认真审核统计信息云系统数据，保证统计数据的可信性、准确性和完整性。在“大智移云”时代，绩效数据是绩效行为的伴生物，数据与行为同时产生，这就避免了数据滞后的不利影响。二是创新统计模型和方法，使绩效数据更加合理有效。例如，可以利用Python等新技术爬取数据，经统计分析后间接得出指标结果；
建立统计信息云系统，系统中的统计要素应突显资源型城市转型指标，由统计部门提供服务和技术支持。三是推动数据开放，加大公众参与度。人类文明的进化依赖于协作，通过分享信息来汇聚智慧、开展协作一直是推动人类文明进程的强大动力，而公共数据开放带来了一次利用更加丰富多元的方式进行大规模协作的难得机遇。政府汇集了与社会公众关系密切的海量数据资源，将不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的公共数据开放出来供社会开发利用，有利于释放数据能量、激发创新活力、创造公共价值，满足各种大众和小众化的需求，进一步讲，公共数据开放也能为市场参与城市的治理实践提供资源和平台。
(三)细化核心绩效指标，完善资源型城市经济转型
“经济转型”首次是由布哈林在研究市场经济向计划经济转型中首次提出。不同的经济运行条件必然会导致不同的运行路径依赖，产生不同的结果。“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是“经济发展取得新成效”,要求在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展。因此，我们提出要转变经济增长方式，促进经济结构转型，其中一个重要落脚点就在于完善考核机制。在具体改进过程中，需要将过去比较单一的绩效指标转变为更细化、更具综合性的指标体系。一是完善经济发展指标，增加人均社会总投资、人均消费支出、人均储蓄额，以及传统产业改造升级、接续替代产业培育发展、产业园区建设及重点项目实施等细节指标。二是增加经济结构指标，包括三次产业结构比、高新技术产业对工业贡献率、霍夫曼系数、非资源产业财政收入占比等。三是增加经济发展能力指标，包括财政自给率、接替产业GDP占比、企业利润率、吸引外资金额、经济景气指数、交通通达指数等。
(四)增添民生福祉绩效要素，完善资源型城市社会转型
社会转型就是要实现以人为本、科学发展的和谐社会。所有转型发展成果，最终都要落实到提升民生福祉。民生福祉是一个动态现象，既与群众对美好生活不断提高的向往有关，也与经济社会发展条件有关。“十四五”时期继续发展民生保障工作，要通过合理的制度设计实现民生与经济的协调发展，从补短板、扩覆盖、提待遇、优制度等四个方面提高民生福祉的水平。一是继续完善居民生活水平指标，增加恩格尔系数、人均预期寿命、城乡居民收入比等指标，通过多渠道多手段增加城乡居民收入，保持居民收入与经济增长基本同步。二是增加社会保障能力指标，包括就业培训、安置房投入、城镇失业登记率等，完善资源型城市就业政策和重点群体就业支持体系，扩大就业容量，实现更充分更高质量的就业。三是创建社会进步指标，包括城镇化率、城市安全指数、基尼系数、碳排放指标等，建设宜居城市，拓展城市可持续发展空间。
(五)设立创新能力绩效指标，完善资源型城市创新转型
1998年，彼得·霍尔在《文明中的城市》中首次将创新理念引入城市转型绩效评价。以创新理念推进资源型城市高质量转型，提升城市品质、增强城市活力、提高城市吸引力，是新时代经济社会发展的一个重要课题。当前，新一轮科技革命和产业变革与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇，为我们实施创新转型发展战略提供了难得的重大机遇。谁牵住了创新这个“牛鼻子”，谁走好了创新这步“先手棋”，谁就能占领先机、赢得主动。贯彻新发展理念，应通过建立创新的制度和章程，构建创新政策、创新结构、创新潜力和创新产业化等四个维度的指标。一是创新政策指标，包括创新激励政策占比、科技投入占财政支出比，引导政府对科技创新政策的导向研究，并提供行之有效的帮助；
二是创新结构指标，包括万人科技人员数、工商登记创新企业数、大专以上学历人口比例；
三是创新潜力指标，包括人均专利授权量、人均技术市场成交额以及创新平台量；
四是创新产业化指标，包括技术创新贡献率和新兴产业GDP占比等。
——图解《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》支部建设(2017年29期)2017-11-01