李 丹 王馨瑶 李心仪
（1.东北农业大学 经济管理学院，黑龙江哈尔滨 150000；
2.滁州学院 经济与管理学院，安徽滁州 239099）
2020 年，中国碳排放量为100 亿吨，约占全球碳排放量的29%，为应对全球气候变暖及中国现实环境问题，2020 年9 月，国家主席习近平在第75 届联合国大会上首次提出“双碳”目标，即力争于2030年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和。现有实现“双碳” 目标的基本路径包括减少或控制碳排放和增加碳吸收，其中增加碳吸收的方法包括技术固碳和生态固碳，由于技术固碳涉及到的碳捕集、利用与封存技术存在不成熟和成本过高的问题，所以在增加碳吸收方面，应更加侧重于生态固碳，突出森林、草原、湿地、海洋等生态系统的固碳作用。
碳交易作为市场化的减排增汇机制被积极推广，从2013 年6 月中国首个碳交易市场启动至2021 年6 月，市场累计成交量达4.8 亿吨二氧化碳当量，成交额高达114 亿元，2021 年7 月16 日，全国碳交易市场启动，首日成交量为410.4 万吨。2020年核证自愿减排量的成交量为151.72 万吨，交易总额达2547.52 万元，其中福建林业碳汇作为优势项目，成交量高达141.19 万吨，累计成交额为2074.44万吨。截至2021 年末，中国自愿减排交易平台共公示1504 个已审定项目，其中林业碳汇项目发展迅速。2021 年7 月，厦门产权交易中心成立全国首个海洋碳汇交易服务平台，并于9 月完成首宗海洋碳汇交易，即泉州洛阳江红树林生态修复项目产生的2000 吨海洋碳汇。
在林业碳汇交易和海洋碳汇交易运行成效显著的同时，草碳汇功能开始逐渐进入人们的视野。全世界陆地生态系统有机碳储量分布中，草地占33%～34%。草原土壤固碳受到亚洲气候组织的极大关注，在46 个根据《巴黎协定》初步提交国家自主贡献（Nationally Determined Contributions，NDCs）的亚洲国家中，有15 个国家明确提出涉及土壤、草原和牲畜的措施。[1]中国草原综合植被覆盖率达到56.1%，可利用草地资源年固碳量约为5 亿吨，占全国固碳总量的17%，折合二氧化碳为19 亿吨，可抵消中国全年30%二氧化碳排放量，草原土壤碳储量占全国土壤总碳储量的36.5%，具备强大的碳汇功能。在国务院办公厅印发的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》中明确提出社会资本可以通过对具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统申请核证碳汇增量并进行交易的方式参与其中。此外，中国《2030 年前碳达峰行动方案》也提出以提升草碳汇潜力来助力“双碳”目标。故应该通过建立草碳汇交易平台、发展草碳汇交易市场来推进“双碳”目标的实现。[2]
现有草碳汇交易方面的前沿成果较少，针对草碳汇交易开展的研究多集中于两类问题：一类研究通过科学方法计算出草碳汇的市场价值，讨论其在草原生态补偿机制中的作用，充分说明草碳汇交易的重大意义，即开展草碳汇交易可充分发挥草碳汇的市场价值，推动生态保护修复市场化机制的形成，通过生态系统服务付费模式激励环境保护者，以减轻长期的草原生态奖补政策给各级政府带来的财政负担。另一类研究主要探讨如何开展草碳汇交易。目前鲜有文献从碳汇交易开展必备条件的角度去论证中国开展草碳汇交易可行性这一根本性问题，此时讨论制度构建问题为时尚早。作为生态增汇实现“双碳”目标的潜在路径，草碳汇交易可以更好地通过市场化手段发挥草碳汇功能，所以有必要对是否可以开展草碳汇交易进行探讨。从已具备的草碳汇交易开展条件角度论证草碳汇交易的可行性，并根据美国草碳汇交易的启示，提出中国未来开展草碳汇交易的实现途径。
（一）现有相关政策支持草碳汇交易开展
《京都议定书》承认林业碳汇对减缓气候变暖的贡献，从2010 年开始，中国就陆续出台了相关政策，以支持开展林业碳汇试点工作，并且林业碳汇项目方法学的实践，也为项目所产碳净增量即“额外性”提供标准，现有林业方面第三方审定与核证机构6家，众多控排企业作为林业碳汇买方参与交易，使得中国林业碳汇交易蓬勃发展。对标林业碳汇交易的成功经验，碳汇要进入交易至少应有4 个环节：一是要有国家的相关政策规定；
二是要有产品即碳汇；
三是要有与国际接轨的计量、监测体系以及第三方认证、注册等；
四是要有碳汇买方。[3]
中国多个部委将草原等自然资源碳汇作为吸收大气二氧化碳、减缓全球气候变暖的重要途径，《中国应对气候变化的政策与行动》2012、2019 和2020年度报告均明确提出要增加草碳汇，国家林业和草原局生态保护修复司在2018 年12 月也提出要重视和发挥草碳汇功能。2021 年8 月发布的《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》再一次强调在“十四五”期间将开展草碳汇行动，并从6 个方面持续巩固提升林草生态系统碳汇能力，其中就包括探索碳汇产品价值实现机制，推进草碳汇交易。在中央政策明确支持草碳汇交易的背景下，各省份相关主体均对此积极响应。2009 年德国政府援助中国开展内蒙古绿色金融发展与草碳汇研究项目，该项目主要研究内蒙古草碳汇机制和实际应用等内容，[4]内蒙古自治区也在 《内蒙古自治区气候变化实施计划（2010）》中给出其温室气体减排政策框架，提出加快制定碳核算方法，通过恢复退化草原和进行草碳汇交易支持碳固存。除此之外，内蒙古自治区和青海省在“十二五”期间积极探索草碳汇交易，为草原地区的碳抵消提供与碳市场挂钩的机会，四川省的“十三五”和“十四五”规划也提出增加草碳汇，推动草碳汇开发和交易，积极参与全国碳市场，探索建立西部碳排放权交易中心，四川省“十四五”生态环境保护规划中明确提出要加快建设覆盖草原生态系统的碳汇监测网络。
（二）草碳汇作为碳汇交易产品具有比较优势
从草原权属入手，草碳汇可作为产品在碳汇市场进行交易，并且在林业碳汇交易顺利开展的前提下，草碳汇在固碳稳定性、固碳成本与固碳潜力三个方面较林业碳汇具有比较优势，其产品更适合在碳汇市场进行交易，服务碳中和目标。
1.草碳汇所有者权益更加清晰
在金融监管方面，1998年，人民银行云南省分行撤销，同时成立了中国人民银行成都分行昆明金融监管办事处和中国人民银行昆明中心支行，此后，云南保监局、银监局、证监局的成立，标志着“一行三局”监管体系形成，对云南省完善宏观调控，加强金融监管，维护金融稳定起到了重要作用。
要实现碳汇交易首先应保证碳汇所有者权益清晰。[5]中国《草原法》规定草原的产权属于国家或集体，但草原的使用权可由家庭或集体进行承包。自20 世纪80 年代中国就开始草原确权改革，截至2017 年，全国草原承包面积达到2.82 亿公顷，占全国可利用草原面积的85%，其中承包到户的草原为2.11 亿公顷，承包到联户的草原为0.66 亿公顷，六大牧区草原承包面积为2.55 亿公顷。由于碳汇是草原生态系统的附属产品，根据草原承包制度规定，承包方可依法使用草原所带来的经济收益。草原的确权初步建立了草原产权制度，使草碳汇产品的所有者权益更加明晰。以集体承包草原开发的中国核证自愿减排量（CCER）项目，最终草碳汇所有权归属的项目业主为集体草场及相关林草部门，以家庭承包草原开发的CCER 项目，其草碳汇所有权归属的项目业主为实施主体。在进行草原流转时，租户将拥有项目所产生的碳信用，尽可能避免租户的“公地悲剧”。
2.草地以土壤固碳更为稳定
草地植被通过光合作用吸收大气中的二氧化碳，以有机碳的形式存储于植物体内，形成植物碳库；
当植被被食草动物采食时，会有一部分以粪便的形式返还给土壤，且植被根系也会向土壤输入碳，形成土壤碳库。其中9 成以上的碳固存于土壤，且固碳量变化较小。中国草地85%以上的有机碳分布于高寒和温带地区[6]，以天然草原为主，大多数天然草原每年可吸收2～3 吨二氧化碳。这些地区具有低温、低蒸发的气候特征，土壤中大量有机质很难分解，长期驻留于土壤形成稳定碳库。即使植被枯死，一部分凋落物经腐殖化作用或被一些微生物或蠕虫吸收，仍能形成土壤有机碳。通过模拟全球碳排放路径可知，到2101 年，草原将是唯一可利用的净碳汇。与森林相比，草地土壤呼吸的温度敏感性更低[7]，在全球气候变暖和极端干旱背景下，草原可以继续固碳[8]，而森林碳储量将受影响而减少。[9]当发生火灾时，储存在森林木质生物质和树叶中的碳会被释放回大气，草原将多数碳保留在草原植被根部和土壤中的特性使其碳储量所受影响较少。据中国气象局估计，2020—2030 年中国平均气温将上升1.7 摄氏度，2019 年中国发生森林火灾2345 起，在气候变暖、干旱与火灾风险增加的情况下，草原土壤固碳更具稳定性，更适合发展碳汇交易。
3.草地固碳成本相对低廉
以修建围栏、补播和改良等措施保护建设1 公顷天然草原的投入资金约为1000 元，可以固碳5吨，平均每吨碳的成本约为200 元，而人工造林每固定1 吨碳的成本约为450 元，后者是前者的2.25倍。林业碳汇的成本收益存在时间错配性，项目周期一般为20～30 年，一项林业项目总成本达150 万元。如果采用工业减排措施，每吨固碳成本会更高，可能达到上万元。[6]中国从2003 年开始实施退牧还草工程，共增加牧草2.4 亿吨，直接固碳量达0.25 亿吨，吸收二氧化碳0.91 亿吨，按照项目工程的实际投入计算，固存1 吨二氧化碳的成本只有110 元，并且退牧还草工程对草地资源以及生态环境都具有良性影响。一般来说，草原的固碳成本低于每吨二氧化碳50 美元（约合317 元）时都是可行的。[10]以青藏高原为例，该地区草原固碳的成本是每吨二氧化碳最高约为20 元，如果加入市场成本，则每吨二氧化碳为80～200 元[11]，故投资草碳汇成本低廉且交易后有很大的经济激励空间。
4.放牧草原和退化草地具备较强的固碳潜力
适度放牧可加快草原植被碳转换，粪便和植物残留物中有机质和营养物质的回收也可促进土壤固碳，故放牧草原比用于青贮或干草生产的草原固碳能力更强，且放牧引起植物反应生长出额外浅根，也可增加土壤中有机碳含量。中国草原总面积为3.93 亿公顷，占国土面积的40.94%，其中可利用草原占草原总面积的84.73%，主要分布于六大牧区，草原用途以放牧为主，适度放牧每年可增加草地固碳量0.46 亿吨，故中国草原在固碳面积上具有优势。但过度放牧造成的草地退化会使固碳量减少[12]，重度退化草原会流失50%的土壤固碳量。自20 世纪50 年代以来，过度放牧致使锡林河流域草原土壤有机碳下降约12.4%，[13]中国草甸草原轻度放牧和中度放牧时的固碳量均高于重度放牧草原。[14]虽然中国90%的可利用天然草原呈现不同程度退化，退化草原成为强度为每公顷每年0.4 吨碳的碳汇，但各级政府一直以来都积极开展草原生态修复工作，恢复其生态功能，逆转成为强度为每公顷每年0.8 吨碳的碳汇，两者相加其每公顷每年的碳汇潜力为1.2 吨碳；
在严重退化的区域以生态恢复或建立多年生人工草地，其碳汇能力可恢复每公顷每年0.5 吨，修复草原的固碳潜力巨大。中国已退化典型草地和高寒草甸草原的固碳潜力分别为每公顷31.58 吨和34.26 吨[15]，若完成轻度、中度和重度退化草地恢复工作，每年可增加的固碳量分别为0.13亿吨、0.25 亿吨和0.07 亿吨；
若退化草地全部恢复，则草地固碳量将增加61%，可抵消11 年二氧化碳排放量。较森林来说，草本植物光合作用效率、生长速度和适应性均高于森林树木，在年降雨量低于400 毫米的辽阔北方地区以及南方土壤瘠薄的石漠化地区均可发展人工草地，且草地面积是森林面积的2.5 倍，故草地固碳较森林固碳具备更充足潜力。
（三）在草碳汇“额外性”的确定上具有可行性基础
根据联合国对碳汇的定义、碳交易的原理以及国内外碳交易规则，按照被批准方法学实施的项目所产生的碳净增量才能够进行交易，即需具备“额外性”。虽然碳汇是一个增量，但并不是所有增量都可用于交易，故确定“额外性”是碳汇能否作为碳信用的关键。
1.现有技术支持草碳汇“额外性”的确定
确定基线情景与项目情景是确定 “额外性”的前提，包括草碳储量以及正常生长情况下草的固碳量等，选择碳储量变化法测固定草碳量。土壤有机碳作为草的主要碳库，其缺省值可以很容易得到，并且通过现场抽样和实验室估算可实现对草土壤碳的测量，使用CENTURY 和ROTH 模型也可对草土壤碳进行预测和估算。除此之外，现场测量的方法适用于测量永久性草地的生物量和土壤碳以及草碳汇项目占地面积。中国已达到对土壤碳库每2～3 年进行一次监测的水平，这种碳库监测频率可充分发挥草碳汇项目周期较短的优势，满足控排企业要求，其中包括对增加畜牧产量和放牧强度的监测，可充分实现对草碳汇项目碳计量尤为重要的草碳储量定期监测，并且内蒙古还专门成立了碳汇评估研究院评估草原碳汇量。
2.现有相关研究和文件支持草碳汇“额外性”的确定
针对气候变化减缓的土地利用、土地利用变化与林业（LULUCF）项目包括森林、农田和草原3 种类型，其中所指草地包括未利用草地、放牧地、不满足森林定义标准的混牧林系统，涉及的草原项目为草原改良项目，包括对放牧的管理和对草地的改进，通过碳计量确定草产品与土壤有机碳的增加，故LULUCF 项目可作为草碳汇项目开展基础。现有的《可持续草地管理温室气体减排计量与监测方法学》中，对于将已退化并将继续退化的草地、用于放牧或多年生牧草生产的草地以及位于地方政府划定的实施草原生态保护奖补政策的草畜平衡区草地作为对象实施的减排项目，均明确说明其计量和监测要求，这可视为确定类似草碳汇项目“额外性”的重要基础和参考依据。根据国家林业和草原局的部署，2019 年9 月在内蒙古自治区四子王旗启动的草碳汇计量试点，为探索各草原碳库储量调查、测定分析和模型构建方法，尽早实现全面草碳汇监测，支撑草碳汇交易提供基础。2021 年1 月，西北调查规划设计院碳汇处编制的《青海省草地碳汇核算方法构建及评估技术项目可行性报告》 也可为草碳汇“额外性”的确定提供参考。
3.具有审核确定草碳汇“额外性”的第三方机构
审核确定草碳汇“额外性”的第三方机构也是草碳汇交易可实施的关键。中国现有已通过国家备案的具有温室气体自愿减排项目第三方审定与核证资质的机构12 家，其中由中国农业科学院（CAAS）开发，并在清洁发展机制执行理事会（CDM EB）、核证减排标准（VCS）和国家发改委注册或备案的草地可持续管理温室气体减排与碳汇方法学，可对审核草碳汇的“额外性”提供保障。
（四）草碳汇交易市场发展前景广阔
1.具有多元化的草碳汇产品需求
根据草碳汇买方的需求目的，可以将草碳汇买方分为四类：一是使用型，在监管排放交易计划下，购买草碳汇以抵消超排量。二是自愿型，在自愿基础上购买草碳汇以抵消温室气体排放量。这两类买方主要为温室气体重点排放单位，即年度温室气体排放量达到2.6 万吨二氧化碳当量的排放单位。三是储存型，这类买方除温室气体重点排放单位外，还有少量的机构和个人，预先储存草碳汇为之后的强制减排计划作准备，不用于交易。四是投机型，待草碳汇高价时将其出售获益。根据草碳汇买方的国别，可以分为国内买方和国际买方。国际买方主要以发达国家为主，因草碳汇产品主要的减排形式即土壤碳封存不符合CDM 要求，欧盟碳排放交易市场不接受此类产品进行交易，但可利用加拿大、澳大利亚两个海外碳排放交易市场与国际买方进行草碳汇产品交易。除此之外，草碳汇产品买方以国内买方为主，尤其是温室气体重点排放单位。
2.CCER 市场发展潜力巨大
中国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额和中国核证自愿减排量（CCER），2012 年6 月颁布的 《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》明确了中国可采取自愿减排机制，且北京市将承建全国CCER 交易中心，全国CCER 市场有望于2022年重启。因此，草碳汇交易以草原温室气体自愿减排项目的形式开展，以国家发改委签发的经核证自愿减排量在碳市场进行交易是合理的，中国现有的7个试点和2 个备案碳交易所均可进行国家核证自愿减排量，为交易草碳汇产品提供多元平台。截至2016 年末，全国已有2749 个自愿减排审定项目和861 个备案项目，累积完成7085 万吨的CCER 交易量。绿色金融专业委员会金融工作组预计，2020 年前后全国碳市场每年将有2.5～6 亿吨的抵消需求[27]，并且2019—2020 年中国仅发电行业的重点排放单位就有2225 家，2020 年电力和工业部门二氧化碳排放量最大，分别为40 亿吨和36 亿吨，预计配额缺口的上限为20 亿吨，草碳汇CCER 市场具有很大的需求空间。除此之外，因现阶段中国林业碳汇CCER 项目的碳抵消存在限额，剩余抵消空间为发展草碳汇CCER 市场提供机会，也可借鉴欧盟经验将一部分过期的草碳汇CCER 按照比例转化为配额用于解决配额不足的问题，发挥调控配额市场价格的作用。
（一）美国草碳汇交易的具体做法与启示
1.美国芝加哥气候交易所草碳汇交易流程
2003 年，美国芝加哥气象交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）运行了草碳汇交易项目。牧民利用所拥有的碳汇项目从CCX 获得可交易的碳信用，发电厂、运输公司等CCX 成员可以通过购买这些碳信用抵消其碳排放。在CCX 交易系统中有两种草碳汇项目：一种是通过植草增加碳汇的项目；
另一种是通过管理牧场增加碳汇的项目，即牧民通过轮牧、可持续放牧以及恢复退化草地这类的牧场管理来实现草地固碳量的增加，其中又分为未退化牧场和已退化牧场，一般而言，后者的“额外性”会更高。参与CCX 交易的牧民需提供个人和牧场信息，然后再与CCX 或中介商签订合同，每个符合条件的项目周期至少为5 年，每年牧民都需向审核机构提交多个牧场土壤样本，待机构计算出固碳量后，方可取得可交易的碳信用，牧民再通过交易获得报酬。不过当牧民提前终止合同时，需提交应固存碳量或按市场价支付同数量现金，当牧民出售或出租牧场时，买方和承租人均须继续履约。牧民在CCX 出售一个碳信用就需支付0.15 美元的注册费、0.05 美元的交易费以及0.10～0.12 美元的第三方机构审核费。每年CCX 或中介商会从各项目中预留20%的碳信用作为风险资金池，以防止在火灾或飓风等事件中出现碳泄露风险，并在合同最后一年全部返还。
2.启示
第一，立法工作是草碳汇交易开展的重要前提。造成CCX 于2010 年底停止运行的主要原因是当时美国缺乏相关立法规定碳排放限额，也未通过能源和气候法案，没有公司想去碳交易市场购买碳信用。买方的缺乏使碳价偏低，牧民在碳汇交易中仅能获得每英亩约10 美元的报酬，但种植玉米可获得每英亩约700 美元的报酬，利益上的差距促使牧民将草地转变为耕地，造成供给短缺，最终草碳汇交易无法继续进行。第二，细化规定项目流程是草碳汇交易的基础条件。美国草碳汇交易对碳信用核证标准有具体要求，明确规定项目草地基本情况以及可进行的生产活动，对项目草地的出售、出租等情况也有相应规定，极大程度保障交易双方权益。第三，增加草碳汇项目有利于草碳汇交易的可持续发展。中国国土面积始终有限，除植草增汇这类项目外，更应充分重视并开发草原管理增汇项目。第四，中介商是草碳汇交易顺利进行的必要保障。中国牧民多以家庭为单位进行生产活动，且文化素质水平相对较低，不能独立地通过碳汇交易平台进行市场交易，所以必须引入中介商辅助其进行交易。
（二）中国草碳汇交易的实现途径
基于美国草碳汇交易开展的经验启示，从草碳汇交易政策法规、草碳汇项目基础以及草碳汇交易运行三个方面，分析实现中国草碳汇交易的途径。
1.制定和完善草碳汇交易相关政策法规
完善现有 《草原法》，增加草碳汇交易相关内容，明确说明草碳汇交易中所涉及的确权问题。积极推进碳排放权交易立法工作，全面推进《碳排放权交易管理暂行条例》的立法进程。严厉处罚数据造假行为，打击虚假登记与交易行为，保护牧民基本权益。除此之外，出台草碳汇交易指导意见，明确建设草碳汇交易市场的指导思想、原则、目标、重点任务和保障措施，设立政府绿色引导基金。完善草原生态保护政策，将草原生态保护与发挥草碳汇功能相统一，如对固碳能力较强的牧草良种进行生态补贴等。
2.建设草碳汇交易的支撑体系
第一，形成草碳汇项目的方法学。针对主要草原牧区碳库情况制定碳汇估算模型以及专业计算软件等，为量化、监测、报告与审核碳信用提供指导，并且应规定草碳汇项目操作具体流程，增加草碳汇交易项目种类，开发草原管理项目，包括可持续放牧等方式，以通过提高草原质量实现增汇。第二，构建草碳汇交易平台和管理机构。加大财政税收方面的相关支持政策，探索草碳汇交易运行机制，包括供求机制、定价机制、融资机制、竞争机制和风险管理机制，以保障草碳汇交易顺利进行。制定草碳汇交易监管制度，并依托林业和草原局，形成包括政府相关职能部门、学术界和交易参与主体的草碳汇交易顶层工作小组，监管草碳汇交易运行。第三，发挥中介商在草碳汇交易中的作用。可以借鉴林业碳汇项目中中国绿色碳汇基金会的形式，一方面考虑借助已有平台将草碳汇项目纳入其中，另一方面考虑搭建与此相类似的草业公益平台。第四，扶植第三方审核机构，发展满足审核草原CCER条件的第三方机构。第五，加快培养草碳汇交易方面的专业人才并完善相应的配套基础设施。
3.以碳排放权交易推进草碳汇交易
中国的碳汇交易尚未纳入碳排放权交易中，应积极推进碳汇交易纳入全国碳排放权交易，以借助碳排放权交易市场发展草碳汇交易，或者利用北京绿色交易所将承建的全国自愿减排交易中心提供草碳汇CCER 项目交易开展平台。并且应积极关注联合国气候大会对于CDM 项目要求的制定，把握时机发挥草碳汇项目在全球碳汇交易中的作用。
中国开展草碳汇交易具有可行性，开展土地开发草原和草原改良项目，项目所需监测的主要碳库为土壤碳库。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）制定的IPCC 温室气体清单基础报告表明，将土地改为草原会在短期增加少量二氧化碳排放，故应以开发草原改良碳汇项目为主，包括草原、牧场或草场管理，通过保持水土，种草、放牧调控或草收割以及控制火灾这些草原管理措施直接影响土壤碳储量和变化量，提高草生产量和增加土壤碳密度。虽然碳减排是现阶段实现碳达峰的首要做法，但利用碳汇交易促进碳吸收的方式也同样重要，这两者均符合实现“双碳”目标的现实要求。当前应制定和完善草碳汇交易相关政策法规，建设草碳汇交易的支撑体系，进一步确定草碳汇计量，并以碳排放权交易推进草碳汇交易，尤其在现有自愿减排市场发展规模不够的情况下，尽快确立全国自愿减排市场，为开展草碳汇交易做准备。
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