陈志光，李 兵
(中共北京市委党校[北京行政学院] 社会学教研部，北京100044)
“政策社会学”作为专有名词，正式形成于20世纪80年代，最早在教育学著作中引入了“Policy Sociology”的概念；
之后政策社会学被应用于各种环境，从项目评估到服务规划、政府研究、企业营销、刑事司法、卫生管理、教育医疗、老龄化、城市不平等、住房和环境等等。研究政策社会学，要从社会学的起源开始，社会学的创始人把该学科设想为一项对人类行为具有普遍影响的学术事业，例如奥古斯特·孔德、埃米尔·迪尔凯姆和赫伯特·斯宾塞。20世纪30年代，卡尔·曼海姆的著作使社会学知识和政策实践之间的联系向前迈出了决定性的一步。近百年来，随着社会学家的兴趣和活动不断扩大，社会学家越来越多地努力为专业人士和政策制定者筹谋划策。从政策科学的起源来说，其显著特征就是特别推崇多学科或跨学科的研究方法。在政策科学创始人的概念中，政策科学与社会科学是“两个可分离但相互交织的参考框架”，它们是不同的，但又相互交织，在不断发展和完善的语境定位中相互补充。从社会学和政策学各自的起源中自然而然得出政策社会学的定义：政策社会学是社会学和政策学的交叉学科，是把政策看作一种特定的社会现象，运用社会学和政策学的理论、方法和技术，研究社会与政策相互作用、相互影响的学科(1)陈志光、李兵：《政策社会学的概念、框架与发展》，《社会政策研究》2022年第1期。。
政策社会学的基础研究为什么要聚焦于哲学呢？因为在缺乏哲学支撑的情况下，知识探索是不可能适当的。如果没有对支撑方法的哲学基础的坚实理解，就不可能适当地、甚至称职地进行方法干预。在哲学和社会科学的专家看来，哲学洞察力——对探索真理和知识的哲学背景和基础的深刻理解——对于避免仅仅成为一个工匠至关重要。因此，研究人员和实践者都必须充分了解政策的哲学基础是什么，以及它适合的形式、领域和目的。任何形式化的政策探究方法都会产生特定的承诺和假设，这些承诺和假设是由哲学基础构成的，包括本体论、认识论、方法论和价值论等。本体论的问题是指“什么是政策的本质”，认识论的问题是指“如何认识政策”，方法论的问题是指“认识政策、执行政策的方法是什么”，价值论的问题是指“什么是政策的内在价值”，这种由哲学洞察力所创造出来的独立性是区分一个政策研究是否合乎逻辑和现实的关键标准。如果没有这样的理解，我们很容易成为仅仅机械地执行政策的行动者，而在任何更大的知识框架中对“政策是什么、意味着什么”没有真正的理解。因此，我们必须明确和自觉地考虑政策社会学可能建立的哲学基础。
(一)历史唯物主义和辩证唯物主义
政策社会学是以制订政策规划和政策方案为焦点，运用社会学的方法对政策的趋势进行分析的学问，是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，认为历史是现在和未来的“指路明灯”，并突出强调，马克思辩证法的见解非常有助于理解“历史发展的政策性方面”。马克思以前的唯物论，离开人的社会性，离开人的历史发展，去观察认识问题，不能了解政策对社会实践的依赖关系。我国是一个以马克思主义为指导思想的社会主义国家，这一重要国情决定了我们在建立政策社会学的过程中，要坚持用马克思主义哲学的基本原理进行政策分析，抓住政策的本质和特征。一是坚定人民立场为根本政策立场。人民是政策的创造者，政策活动是群众的活动，这是历史唯物主义和辩证唯物主义所揭示的客观规律。遵循这一规律，就要坚持以人民为中心，尊重人民的政策地位，紧紧依靠人民推进政策改革发展，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为推进政策改革的出发点和落脚点，让政策的成果更多更公平惠及全体人民。二是始终注意运用辩证分析方法研究政策的内在规律，把握政策的本质特征，全面地而不是片面地、系统地而不是孤立地来构建政策社会学体系。政策是时代的声音，是事物矛盾的表现形式，是各种客观实际、客观规律的集中体现、鲜活体现。运用辩证分析方法来研究政策科学的社会基础时，不是机械地抽象表现，而是生动地具体运用。政策是社会矛盾的集合体，对政策制定、政策执行、政策评估要善于一分为二、在普遍联系中进行总体把握、多角度分析，善于在两点论和重点论结合中进行政策分析。要以对立统一的方式制定和执行政策，注重优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以此带动其他矛盾的解决。要充分认识新形势下政策制定和执行的时代性、体系性、全局性问题，努力实现政策的系统性、整体性、协同性。不断增强政策制定和执行的辩证思维能力，提高驾驭复杂政策、处理政策问题的本领。
(二)政策情境主义和政策情境范式
柏拉图、笛卡尔、康德这些经典哲学家认为，理想的认知并不受限于如时空、群体、经济、文化或任何其他的因素，是去情境化(De-Contextualized)的(2)殷杰、樊小军：《基于语境论的社会科学知识论探析》，《江汉论坛》2018年第5期。。然而，一个音响唯有在被纳入音程的情况下方可转换为音乐音符，方可构成音调与音阶，并构成音乐语法的一部分。受弗洛伊德和马克思的深刻影响，政策社会学特别强调政策过程的情境性原则：只有在情境中，一个政策才有意义，要在包含过去、现在和未来的连续体中正确定位政策过程。情境思想是对古代形而上学思想的克服和颠覆，情境思想强调从事物的存在和发展角度去看事物，而不是从固定的存在者的角度去理解事物(3)杜建国：《从哲学的基本问题到语境论》，《科学技术哲学研究》2012年第5期。。政策社会学将发展概念、时空概念和世界概念联系在一起，这些因素共同构成了情境的具体内容，并推动政策科学专业发展中使用情境配置分析。一是情境的整体性。政策科学认为，一项政策处于“无所不包的整体”中；
情境哲学从时间和空间的统一上整合了一切主体与对象、理论与经验、显现与潜在的要素，并通过它们的有序结构决定政策的整体意义(4)本刊记者：《语境论的科学哲学研究纲领——访郭贵春教授与成素梅教授》，《哲学动态》2008年第5期。。但整体从来不是简单地作为一个可以立即理解的事实，而是通过细致研究的劳动来构建的，是根据不断寻找的具体证据来规范、提炼和修正的。二是情境的多元性。情境作为理解政策活动的科学哲学基础，是有边界和横断性的，对所有政策过程的评判只有在时空边界中展开，才能获得更广阔的意义和功用。因此，情境哲学也就有了分层性和多维度。政策过程的事实总是与情境联系在一起，而情境又是嵌入历史和未来之中，包含着传统、文化、观点和习俗等多元维度(5)李文钊：《公共政策研究的范式变迁及其超越》，《中国人民大学学报》2019年第4期。。三是情境的动态性。当前全球政治经济秩序加速变革，传统的生产方式和生活方式发生了明显的更新迭代，世界面临百年未有之大变局，对政策系统的制定、执行和评估都提出了不同以往的要求。作为历史发展过程中的变化模式，情境哲学注重各项政策的相互促进，良性互动，整体推进，重点突破，以此形成推进政策改革的强大动力。
(三)政策未来主义和政策规律范式
中国古代智慧讲“凡事预则立，不预则废”。我们不能在船下沉时再讲授航海知识，如英国著名诗人雪莱所吟唱“请你吹起预言的号角，唤醒沉睡的人类”。18世纪的莱布尼茨就宣称，每一事物在其本质上都包含着一个法则，那就是它自身的一系列活动以及已经发生和将要发生在它身上的每一件事的延续(6)Black AW.，“What is the Future of Futurology?”，Australian Journal of Social Issues，Vol.9，No.4，1974，pp.262-272.。马克思主义认为，任何事物的发展都是有规律的、可以认识的。人们通过实践，对客观事物从现象到本质、从偶然到必然、从外部联系到内部联系，逐步掌握事物发展的规律性，就能够对未来发展作出科学的预见，预测事物发展的趋势和方向。科学预见并不是什么神奇不可思议的东西，它是依据客观发展规律，对客观世界进行认真调查研究和分析的结果。政策社会学认为现在是过去和未来的桥梁，因此，它一方面强调历史的发展，另一方面也强调将来的变化，认为这是改进政策制定工作的中心环节。德洛尔明确地断言，政策导向的未来研究是政策科学的一个分支(7)deLeon，P.，“Futures Studies and the Policy Sciences”，Futures，Vol.16，No.6，1984，pp.586-593.。未来无法预测，但未来可以被创造，是可选择的未来。政策社会学认为，政策意义取决于“洞察力”，通过“洞察力”和“规律”的力量，当前的因果可能会发生变化，这将改变政策的“情景”。政策未来主义是一门使用“未来图像”的行动科学，致力于改进政策的实质内容和完善政策的制定。其特征是：问题导向和背景性、多学科方法、根植于对人类价值和目标的理解。虽然在一个高度不确定性的世界里，预测未来的益处是有限的。然而，确定一些不同的可能的未来情景，探索它们可能产生的影响，并确定对政策的潜在影响是非常有价值的。同样重要的是，要超越传统政策的范围，考虑多元化发展如何能够以意想不到的方式相互交叉和互动。此外，变化的发生可能比我们精心设计的政策过程所能应对的时间更长、速度更快。当未来变化呈指数级增长时，政策应对变化的能力也必须“快马加鞭”的提高。
哲学是根本，理论是基础。政策社会学的理论思想是在历史、情境与未来三重哲学范式的指导下，旨在形成一个解释政策概念、主题或现象并普遍适用的纲领或概括。理论研究试图加深对政策及其运行规律的理解，以便获取新的政策知识；
尤其是基础理论研究能够使政策科学获得和扩展关于政策现象及其运行的一般原则和一般理论。正如前文定义所述，政策社会学主要是研究社会系统和政策系统相互作用、相互影响的学科。本文研究政策社会学，重点在于分析社会系统与政策系统的协同机制和逻辑路径，尤其是关心社会体系对政策体系的影响方向和影响程度。
(一)社会实在与政策制定
历史唯物主义和辩证唯物主义认为，要完整准确地理解社会存在和政策科学的辩证关系，坚持一切从客观实际出发制定政策、推动政策。社会存在是政策制定的基础和根基，决定着政策制定的方向和价值；
政策科学具有相对的独立性，对社会存在具有能动的反作用。当政策制定适应社会存在发展状况时，就会推动社会的发展；
反之，就会阻碍社会的发展。政策制定一定要适合社会发展状况的规律是政策社会学的基本规律。要尊重历史发展的客观规律，自觉运用唯物辩证法的矛盾观点、矛盾分析方法和阶级分析法，认识和把握实在社会的各种政策现象。
社会制度是社会为适应其需要用合法形式建立起来的大量规范的复合体，是行为规范的形态，是社会发展的形式，是组成社会结构的基础。就表现形态而言，政策不是物质实体，而是外化为符号表达的观念和信息。制度与政策的关系，从一定意义上讲是内容和形式的关系。政策是社会制度的外壳和物化，社会制度是政策的实质和灵魂。按照内容决定形式的原理，制度对政策具有基础性、根本性和决定性的作用，它规定着相应政策的基本内容、根本性质和主要特点。一个社会究竟选择和采取什么样的政策体系，首先是由其基本制度决定的，政策作用的发挥也会受到制度这样或那样的制约。不同国家在相同或不同时期社会制度常常是不同的，因而形成了各自不同的政策模式；
而政策系统又反过来影响社会制度的调适和变革。
社会结构是历久亦稳的累积性行动模式，是能够掌控社会事实式行为的法则式常规性，是依于社会位置中人类关系所构成的系统，是能够使行为得以结构化的集体规则与整体资源(8)Porpora, Douglas V. ，“Four Concepts of Social Structure”. Journal for the Theory of Social Behaviour，Vol.19, No.2，1989, pp.195-211.。中国正处于全面而深刻的社会转型过程中，社会结构是分析政策制定和政策执行最重要、最基本的工具之一，具有极为重要的理论意义和现实意义。政策本身是一个运动、发展的过程，它的制定原则和设计目标受到社会结构的影响和作用，对社会结构产生“路径依赖”和“预期适应”。例如，当人口结构是“多子年轻化”时，国家提出了计划生育的基本国策；
当人口结构是“少子老龄化”后，实行了放开三胎的生育政策。
(二)社会运行与政策执行
社会运行是指社会有机体自身的运动、变化和发展，表现为社会多种要素和多层次子系统之间的交互作用以及它们多方面功能的发挥(9)郑杭生：《社会学概论新修》(第四版)，北京：中国人民大学出版社，2013年，第53页。。一方面，社会运行隶属于并内含在社会实在中，与政策系统发生能动的互相作用，社会运行是政策执行的基础和保障。政策执行总是这样或那样地与某种社会运行背景结合在一起，因而也总是这样或那样地受社会运行的制约和影响。不同的社会运行体制有不同的政策执行效率；
同样的政策，在不同的社会实在和社会运行体制下，其表现形式和运作过程、方式是不完全一样的。另一方面，无论社会实在还是社会体制，都必须通过一定的政策执行才能有效运行和更好地发挥作用。而每一个社会运行的形成，又需要若干要素的相互联系和相互作用。这样，社会运行的本质要求和基本目标就借助政策执行的作用而具体化、细化和现实化了，具有可操作性，因而更容易落到实处。社会运行中包括了社会交换和社会冲突等活动和内容。
关于社会交换的著述可以追溯到亚里士多德的《尼各马可伦理学》，之后出现了越来越多致力于社会交换的研究。社会交换理论对政策执行的意义是最著名的交换规则——互惠原则，即当事人会在获得回报的预期下，涉入并维持与他人的交换关系。互惠原则整合了个人主义和集体主义两种理论，个人主义观点强调政策执行要重视个人在交换中涉及的心理和经济自利；
集体主义观点强调政策执行要重视群体的社会需求。
社会冲突理论以科塞、达伦多夫为代表，重点研究社会冲突的起因、形式、制约及影响因素。社会冲突既是公共政策制定的源头，也是政策执行的主要对象。现代政策所面临的已不再是个别的、单一的、简单的社会问题，而是各种相互关联、相互制约的越来越具有复杂性、尖锐性、专业性、变化性的社会矛盾和社会冲突(10)谢明：《公共政策导论》，北京：中国人民大学出版社，2004年，前言。。所以，“预防性政策”就成为降低社会紧张和冲突程度的关键。
(三)社会理解与政策分析
马克斯·韦伯是最早把理解当作一种方法来加以使用的社会学家，他将自己的社会学叫做“理解社会学”(11)邓伟志：《社会学辞典》，上海：上海辞书出版社，2009年，第61-62页。。韦伯在强调社会学的客观性、价值中立性的同时，又强调社会行动是有主观意义的而且是可以理解和解释的。政策的制定、执行和评估是社会行动的一种特定方式，也是可以理解且急需解释的。社会理解是政策制定和实施的先决条件，社会理解既包含对社会行动的客观因果性探讨，也包含对主观意义的理解。政策社会学认为，社会理解政策的方法有两种。一是对政策系统进行深层次因果分析。在调查数据、深度访谈、搜集文献、选取模型的基础上，研究政策制定的社会基础、政策执行的社会工具、政策评估的社会价值，力求发现社会系统与政策系统之间的新问题、新观点、新发现和新理论。当然，政策社会学的基本框架认为，社会理解的概念对于政策系统的贡献和发展，不单单是这些具体的方面和措施，更为关键的是，社会理解是政策过程的一种理念和关系，是把准政策脉络、落实政策措施、实现政策价值的根本逻辑。二是政策过程要取得社会的理解。社会政策是社会治理的手段，更是社会公平正义的表现。政策实行的好与坏，不是领导者说了算，也不是政策制定者说了算，而是社会的认可和肯定，人民群众的理解和接受。中国人强调“将心比心”“心心相通”“推己及人”，中国文化倡导“设身处地”“己所不欲，勿施于人”(12)张明波：《试谈费孝通理解社会学思想》，《前沿》2013年第24期。，政策过程要多换位思考，体验政策对象的情感和价值，多站在政策对象的角度思考政策实施的优点与缺点、经验与教训，取得被执行者的理解和支持。政策的难以推行甚至遭到政策对象的抵制或反对，往往是政策初衷不被理解、政策结果不被接受造成的。因此，政策的社会理解至关重要，要使社会对政策具有“善意”的理解。
“工欲善其事，必先利其器”。人和动物的最大区别是制造工具和使用工具。工具方法的根基是很深厚的，无论在法学、经济学还是政治学中，均可以看到工具方法的倾向。政策社会学强调社会性工具对政策全过程的推动和促进作用，特别是在新冠肺炎疫情突然暴发、公共安全受到严重威胁的时候，各项防控政策的顺利推行都需要社会性工具的大力支持。政策社会学的实践工具主要有以下几种类型：
(一)强力保障政策的社会管制性工具
强制性工具通常用来表示社会的一切干预活动，指的是社会规定规则和指令，并命令人们的行动与这些规则与指令保持一致的方法。采用强制性的命令和指示，伴随着处罚机制，强调社会对政策执行的直接监管。对于强制性工具，可划分为四种类型，分别是：绝对禁止、具有豁免的禁止、具有许可的禁止与具有告知义务的禁止。例如，为迅速切断疫情传播链条，有效阻断蔓延态势，采取全面加强社会面管控的措施，取消各类公众聚集性活动和堂食，要求少出门、不串门、不扎堆、不聚集。所有居民小区、城中村、集宿区、产业园区实行封闭式管理，严格实行“一门一岗”，严格查验所有出入人员，外来人员和车辆非必须不得进入等措施(13)《苏州：所有居民小区、城中村、集宿区、产业园区实行封闭式管理》，https://www.yicai.com/news/101382190.html。。
(二)有效促进政策的社会激励性工具
激励性工具是社会利用资金、资源、福利、情感、心理等为政策执行提供激励与支持。激励性工具给政策对象一定的自由——他们自己可以决定是否采取行动。用奖励来创设政策后果，为满足社会不同的需求而采取不同的激励工具。为满足维持基本生活需求的是“薪酬激励法”，为满足安全需求的是“福利激励法”，为满足归属感、情感等社交需求的是“感情激励法”等。例如，疫情期间的减税减租减费让利政策，延续增值税加计抵减政策，对增值税小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户按照50%税额幅度减征“六税两费”；
减免房产税和城镇土地使用税，加大设备器具税前扣除力度，延续阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策和继续实施普惠性失业保险稳岗返还政策，减免国有房屋租金，用好再贷款再贴现工具和降准资金等(14)广东省人民政府办公厅：《广东省人民政府办公厅关于印发广东省促进服务业领域困难行业恢复发展若干措施的通知》，《广东省人民政府公报》2022年第9期。。
(三)广泛解读政策的社会宣教性工具
一项政策的执行往往要“宣教为先、引导为要”。新时代政策实施要坚持以宣传教育为切入点、突破口，重氛围打造、重活动开展、重规劝引导、重宣教实效，从而有力助推政策工作的深入开展。政策的宣教既要依托“互联网+”工具，借助云计算、大数据、智能化等技术，建立“点对点”的精细化宣传教育，也要依托电视、报纸、宣传单、大喇叭等传统工具进行人性化宣传教育，使得政策宣传家喻户晓、入脑入心。
(四)补充政策主体的社会参与性工具
社会参与性工具是吸纳社会力量直接参与政策过程的重要方法。社会参与是关于政策受众的一种权利，又称参与权，指社会大众有权参与国家政策的制定、执行和评估。社会大众不仅是政策的被执行者，而且有权作为参与者成为政策制定和政策执行的主要力量，并进行第三方监督和评估。对于政策社会学来说，它应该保证公民这一权利的实现。例如，为起草新中国第一部宪法，全国各界1.5亿多人参加宪法草案的讨论，并征求法律、语言等方面专家的意见(15)逄先知：《新中国第一部宪法是怎样诞生的》，《党史纵览》2018年第1期。。
(五)助力政策执行的社会信息性工具
政策各种功能的妥善履行很大程度上倚重于社会工具的有效利用，而信息化生产力是人类迄今最先进的生产力，政策的制定、执行与评估都需要政策信息的及时发布和公告。例如，“北京健康宝”是一个方便个人查询自身防疫相关健康状态的小程序，所有在京及进(返)京人员均可使用。2022年2月数据显示，北京健康宝已为超1亿人提供130余亿次健康状态查询(16)曹政：《冬奥会数字科技成果将在赛后推广应用》，《北京日报》2022年2月12日。。
政策社会学是当代中西方研究中一门新兴的学科和方向，它的产生和发展，既有利于政策科学找到更深层次的社会根源和社会基础，也扩展了社会学研究的实践性和影响力，实现了创始的“初衷”。政策社会学作为一个处于萌芽阶段的新概念，必须大力加强基础研究特别是原创性分析。政策学和社会学两个母学科的蓬勃发展为政策社会学的诞生、成长提供了肥沃的土壤和充足的养分。但政策社会学不是政策学和社会学简单的交叉、拼凑，而是有自己独特的研究对象、研究思想和研究方法，产生了“1+1>2”的效果。政策社会学既有系统的理论性，又有很强的实践性，是连接社会理论与政策活动的“桥梁”和“纽带”。它既保护社会，也保护政策。一门学科的建立和发展是个长期积累的过程，特别是基础科学，不是一年两年或者三年五年就能取得突破的。我们要静下心来，踏踏实实，攻克一些基础性的科学难题；
当然也要立足于当代政策实践，积极营造政策社会学发展的有利场景，真正树立起“移步不换形”的守正创新精神，推进政策社会学基础研究的不断前进。