邬思源，费亚倩
（东华大学 马克思主义学院，上海 201620）
百年来，中国共产党一贯重视加强自身建设，其中加强党内监督是党的建设的重要内容之一。中国共产党党内监督经历了从产生、形成到成熟的发展阶段。建党之初和大革命时期，中国共产党在马克思列宁主义的党建学说包括党内监督理论的指导下，在吸收俄共（布）成功经验的基础上，开始了对党内监督的探索，党内监督制度得以产生、形成和初步确立。迄今学界对建党之初和大革命时期中国共产党党内监督制度的研究已经产生了初步成果①这方面的主要论著有：黄宇，《中国共产党党内监督史论》（社会科学文献出版社，2012）；
戚义明，《党的纪律建设简史》（中国方正出版社，2019）；
高波，《中国共产党的自我革命：党章中的纪律和规矩》（中国方正出版社，2018）；
汤涛，《民主革命时期中共党内监督的历史沿革及其特点》（《中共党史研究》，2006 年第6 期）；
何益忠，《民主革命时期党内巡视制度的回顾与反思》（《理论学刊》，2010 年第3 期）；
丁俊萍、许春涛，《中国共产党纪律检查机关的职责演变及其特点、启示》（《探索》，2018 年第3 期）;宋俭、杨攀，《中共五大创设党内监督机构的初步探索及其影响》（《广州大学学报（社会科学版）》，2012 年第2 期），等。，为进一步研究打下了坚实基础。本文通过梳理相关文献资料，对这一时期的党内监督作一整体性剖析，以促进对这一时期党内监督的理解和把握。
中国共产党自诞生之日起，就按照列宁提出的组织原则确立了权力高度集中的领导制度，并以马克思、恩格斯、列宁的党内监督思想作为理论基础，在理论、制度和实践方面开始了对党内监督的探索。
（一）党的纪律的制定
1.体现民主集中制原则，突出强调政治纪律和组织纪律。
党的二大制定的《中国共产党章程》（简称“二大党章”）明确规定：“全国代表大会为本党最高机关。在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关。”[1]167党的五大首次在党章中明确提出了党的民主集中制的原则，使民主集中制的贯彻得到了党的法规的保证。
在借鉴俄共组织体制的过程中，中国共产党充分吸收了俄共组织严密性的一面，但对纪律规定更为严厉，党章中有关“纪律”的条文主要是政治纪律和组织纪律。
党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》指出：“无论何时何地个个党员的言论，必须是党的言论，个个党员的活动，必须是党的活动。不可有离党的个人的或地方的意味。”[1]162-163二大党章第二十一条规定：“地方党组织均须执行及宣传中央执行委员会所定政策，不得自定政策。凡有关系全国之重大政治问题发生，中央执行委员会未发表意见时，地方党组织不得单独发表意见。地方党组织所发表的言论如果与本党章程及中央执行委员会之议决案及所定政策有抵触，中央执行委员会得令其改组。”第二十二条规定：“凡党员若不经中央执行委员会之特许，不得加入一切政治的党派。”[1]167第二十五条规定：“党员的言论行动有违背本党宣言、章程及大会各执行委员会之议决案的，地方执行委员会必须开除。”[1]168
中国共产党规定了宣传工作方面的政治纪律。《中国共产党的第一个决议》提出：“一切书籍、日报、标语和传单的出版工作，均应受中央执行委员会或临时中央执行委员会的监督。”“地方组织的出版物及出版机构应受党员的领导。任何出版物，均不得刊登违背党的原则、政策和决议的文章[1]4-5”。
中国共产党明确禁止党内形成派性与小团体。1923 年6 月，陈独秀在《中国共产党第三次全国代表大会上的报告》中对党内的个人主义进行了严厉的批评。他指出：“我们党内存在着严重的个人主义倾向。党员往往不完全信赖党。即使党有些地方不对，也不应当退党。我们应该纠正我们的错误。此外，党内的同志关系很不密切，彼此很爱怀疑。”报告对张国焘在党内搞宗派主义提出了严肃的批评。他指出：“张国焘无疑对党是忠诚的，但是他的思想非常狭隘，所以犯了很多错误。他在党内组织小集团，是个重大的错误。”[1]245-246这充分体现了中国共产党人端正党风、严肃党纪，维护党的团结统一，绝不容许非组织活动的鲜明态度。
党的一大对党员能否到政府做官或当议员进行了长时间的讨论。争议的焦点在于到政府做官和当国会议员会不会导致党员变质或腐败。有人认为，党员到政府做官、当议员可以宣传共产主义主张，改善工人和本党的困难状况。但多数代表表示反对，认为共产党员既不能做官，也不能当议员，应该放弃这种方式，集中力量领导无产阶级革命斗争，否则会使广大工人对议会产生幻想，涣散革命斗志，成为无产阶级的叛徒。党的一大回避了是否应该做官这一问题，但一致认为不应该当部长、省长，一般说不应当担任重要行政职务。[2]232党的一大作如此规定，其目的在于吸取第二国际的教训，以保持党的先进性和纯洁性。
根据形势的变化，中国共产党对党的一大纲领中的这一规定作了变通的处理。1922 年，党的二大制定了《关于议会行动的决议案》（以下简称《决议案》）。《决议案》一方面指出了议会的落后与反动性，另一方面又认为中国共产党到议会中去，有利于揭露反动武人政治的罪恶，为劳苦大众谋取利益。《决议案》提出，候选人资格决不限于甚么“学识”和“经验”，党应尽情提出本党中最勇敢最有革命精神的劳动者。“本党国会议员，绝对受中央执行委员会的监督和指挥，省会、市会、县会议员绝对受中央执行委员会特派员和区及地方执行委员会的监督和指挥，一切重大政治问题，由中央执行委员会授以方略。”[1]148-149二大党章第二十三条规定：“凡党员若不经中央执行委员会之特许，不得为任何资产阶级的国家之政务官。”[1]167党的三大专门通过了《关于党员入政界的决议案》，指出：“凡党员之行动带有政治意义者，中央执行委员会有严重监督指导之权。党员遇有不得已须在政界谋生活时，必须请求中央审查决定。”[1]264
2.廉洁纪律的规定。
中国共产党成立之初，一无政权，二无经费。当时党的主要领导人陈独秀、李大钊都要靠教书、当编辑、写作来维持生活，并为筹集党的活动经费奔波。张国焘在《我的回忆》中谈到，党的一大召开后，“各地代表在离开上海以前都表示过筹集经费的不易，使中央无法要求各地分担所需的费用”[3]150。党的二大通过了中国共产党加入共产国际的条件，党领导的中国劳动组合书记部接受共产国际的经济援助。当时党员为党组织工作没有任何报酬，只有全职参加党领导的中国劳动组合书记部且生活确有需要的党员，才能领取生活费。劳动组合书记部“工作人员的待遇不再称薪给或工资，统称为生活费；
其标准由原规定的每月20 元至35 元减低到以25 元为最高额”[3]165-166。这在当时只相当于一个穷苦工人的收入。
1922 年6 月30 日，中共中央执行委员会书记陈独秀给共产国际写了一份报告，详细列出了从1921 年10 月起至1922 年6 月中央机关党费收入和支出情况。[2]322这种公开透明的党费监管制度和严格的财经纪律，起到了从源头上预防贪污的作用。二大党章第二十七条规定了“本党一切经费收支，均由中央执行委员会支配之”[1]68。二大党章第九条规定，中央、区及地方执行委员会有总理党务和总理会计两项职责，这种由中央统一支配党的经费、党委主要领导人亲自管理经费的制度设计，体现出对经费管理和财经纪律的重视。1923 年召开党的三大，陈独秀在大会报告中对党费使用情况作了介绍。党的三大通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》（以下简称《组织法》），规定由执行委员会选出委员长、秘书及会计三人。“会计在中央督察之下，管理本党财政行政，并对于各区各地方及本党一切机关之财政行政负责。”《组织法》还规定：“中央执行委员会财政报告，由大会指定审查委员会（中央执行委员不得当选）审查后报告大会。”[1]268-269这实际上形成了“集体领导、分工负责、互相监督、互相制约”的制度，从而有效地保障了党内民主，避免了个人专断独裁，在党内财务方面也起到了防范贪污腐败的作用。
随着革命形势的发展，党员的数量迅速增加，一些思想不纯、作风不好、品质恶劣的分子混入党内，导致党员质量退化并发生极少数人贪污腐败现象。1926 年8 月4 日，中共中央扩大会议发出《坚决清洗贪污腐化分子》的通告。同年12 月2 日，中共中央在给江西地方的信中，强调严厉取缔党中机会主义分子做官热的倾向，严厉批评“江西同志之腐败堕落，充分表现机会主义的倾向”[4]。这些措施对防止党员官僚化，保持党在统一战线中的独立性与政治性，保证党的先进性与纯洁性，是十分必要的。
（二）加强执纪监督，严肃对违纪党员的处理
从党的一大到党的三大，党内虽然还没有专门的纪律检查机构，但是始终坚持从严治党的原则不放松，对违纪党员的处理丝毫没有手软。其中对党的一大代表陈公博、周佛海违纪事件的处理就是典型的案例。
陈公博在参加党的一大期间，没有住在大会指定地点博文女校，“而是带着他的漂亮妻子住在大东旅社，终日忙于料理私事，对于大会的一切似乎不甚关心”[3]136。陈公博还缺席了大会的最后一天会议，原因是“他太太对于在李家发生的事尤有余悸”[3]144。会议期间他还带着新婚妻子游山玩水，之后不久，陈公博对共产主义的信仰和马克思主义理论表现出怀疑与动摇，对党的工作态度消沉。陈公博所在的广东共产主义小组中，“谭平山、陈公博、谭植棠等和陈炯民在政治上甚为接近”[3]215-216。1922 年6月，陈炯明发动叛乱，炮轰孙中山总统府。中共中央决定联孙反陈，要求广东区委断绝与陈炯明的关系。但是广州的共产党人没有遵照中央的指示去做，陈公博、谭植棠还破坏党的纪律，公然在《珠江评论》上写文章支持陈炯明，对抗中央意见，因而受到中央的严厉批评。事后陈公博态度顽固，拒不改正错误。不久，陈公博擅自前往美国哥伦比亚大学就读。针对这些违反党的纪律的行为，中共中央对广东区委进行了改组，给予陈公博、谭植棠严重警告的党纪处分，将负有纵容责任的谭平山调离广东至北京工作，广东区委改由冯菊坡负责。陈公博在受到党纪处分后退出了中央。1923 年春，中共中央开除了陈公博的党籍，谭植棠后来也被除名。
周佛海在中共一大闭幕后不久就返回日本读书，实际上与党组织脱离了联系。1924 年回国后，他应邀到广州出任国民党中央宣传部秘书，同时兼任广东大学教授。在此期间，他既不参加党的组织生活，也不参与党的工作，还公然散布对党的不满，并拒绝党组织的劝告和挽救。为纯洁党的组织，严肃党的纪律，中共广东区委不得不断然将他开除出党。
1923 年11 月，中共中央执行委员会在上海召开三届一次会议，在这次会议上，中央执行委员会对一批党员违纪问题依据二大党章进行了严肃处理。这些处分达到了教育和挽救同志的目的。通过严肃党内政治生活和党纪教育的方式来增强党员意识、加强党性锻炼，是这一时期党组织加强党的纪律建设的常规武器。当然，除严肃批评和严厉处分外，更多时候，党组织则是通过和风细雨的党内教育来预防违纪行为的发生。[5]
（三）党内巡视制度的初创
建党之初和大革命时期，中国共产党之所以探索实行巡视制度，一是受共产国际与联共（布）领导体制的影响；
二是革命形势和党组织发展有了很大变化。为适应新形势发展的要求，需要建立相应的制度以保证中央的决策得到真正的贯彻落实。
党的二大通过的《中国共产党章程》第十五条规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”[1]166这里的“特派员”即是后来的“巡视员”称谓的最初表述。1923 年6 月召开党的三大通过的《中国共产党第一次修正章程》重申了党的二大通过的上述规定。
1925 年10 月和1926 年7 月，中共中央先后通过的《组织问题议决案》中都强调了巡视工作的重要性。1926 年11 月，《共产国际执行委员会第七次扩大全体会议关于中国问题决议案》中对中国共产党的组织责任作了规定，其中有对于巡视工作的要求：“中央与区委要有经常的特派巡视员，这人可以从各地方最好的工作者之中选出来。为做乡村的工作起见，巡行组织员，也须特别造就。”[6]37
建党之初，巡视制度就有了地方组织的实践探索，如安徽省。1924 年底，巡视员刘一清在向中央报告中提议：“中央局委〔派〕一委员驻芜湖，专任组织和训练的工作，并指挥我们同志在其他团体活动方针。”①参见中共安徽省委党史工作委员会、安徽省档案馆的《安徽早期党团组织史料选》，1987 年第89 页。曹国芸、张秋人等巡视员也积极开展中共安徽地方组织建立工作。[7]
（四）党内报告制度的初步探索
《中国共产党第一个决议》规定：“党中央委员会应每月向第三国际报告工作。”[1]61924 年11 月1日，中共中央发布的《中央通告第二十一号》批评了地方报告惯例存在的问题，“党的工作一天一天繁重，但是内部组织却未有显著的进步，有的地方许久没有报告，有的虽寄报告，不是漫无系统，便是失之简略，不能看出工作的进步，这样散漫的精神如果继续下去，影响是很坏的。”《中央通告第二十一号》强调：“每次接到中局文告后，应即提出会议讨论，并尽力执行，执行时有无障碍及其结果，均应随时报告中央；
委员会或组长，至少一星期应向中央作一次报告一星期内所做工作；
报告不宜过于简略，要很有条理的述明各县工作之全部。”[8]45-46
1925 年2 月5 日、25 日，中共中央先后发布《中央通告第六号》《中央通告第九号》。前一通告要求“地方驻在中央委员和候补中央委员，每月至少应向中央作报告一次，报告所在地的政治概况及其对于所在地党的工作之观察和批评，北京、广州两处，因其所处政治地位之重要，中央决定政策，必得了知该两地事变发展的历程和其趋势，该两地驻在中央委员，每周须另向中央作政治报告一次。地方书记每周向中央作报告一次，报告该地政治概况及党的工作概况；
地方各部，每月至少须向中央各该部作详细报告一次，报告各该部工作情形”[8]57。党的四大确立了《对于组织问题之议决案》，认识到组织问题是党生存和发展的一个最重要的问题。后一通告指出了各地向中央报告组织工作情况的极端重要性，认为党的第四次大会重大进步之一就是认识到了组织问题的重要性。鉴于之前全党组织松懈，中央要求各地党组织对执行党的四大的议决情况，限在三个月内向中央报告。其报告内容主要包括：地方党组织对于大会组织问题议决案的了解情况，地方党组织对于组织工作人员的安排，各地支部及小组的改组、党员发展、党员缴纳党费，地方党团的活动，地方党组织在无党群众组织中的活动开展，地方指导支部书记的工作开展，地方党组织传布党的机关报及其他宣传品的情况等。
1926 年2 月13 日，中共中央发布的《中央通告第七十七号》语气更为强硬。该通告指出了各地不报、少报的现象给上级机关特别是中央机关的工作造成了严重危害。主要体现在：使上级机关无从知道各地的真实状况，因而无从决定对于该工作的指导政策，无从估计我们的力量并适宜地分配我们的力量，致使各地成了独立自由行动，破坏党的集中组织。《中央通告第七十七号》认为，过去下级机关对于上级机关的报告，以三类事务为最多：一是增加工作人员；
二是增加经费；
三是发生问题请求解决。但是，“下级机关平时既少对上级作系统的报告，供给上级以很丰富的统计材料，突然向上级要钱、要人、要办法，这是很幼稚的行为，上级机关对这种请求当然极难甚至无法应付”。《中央通告第七十七号》规定了各类报告中应包括的具体内容，还规定了周报、月报的报告频度。[8]80-811926 年9 月28 日，中共中央发布的《中央通告第二十一号——各地必须按期向中央作报告》要求各地党组织须将上月情况在下月15 日前详细提出报告并寄出，并表示对于做不到的党组织，将停发该地本月经费。[8]104但受地理交通条件、组织秘密性以及当时中国社会中散漫习气的影响，党内报告未能形成制度，执行情况并不理想。
（五）建立党内专门监督机构的探索
大革命中，共产党员人数迅猛增长，国共合作统一战线内部分化。为进一步严肃党的纪律、纯洁党的队伍，1925 年，中共广东区执委会成立了监察委员会。该委员会在领导省港大罢工斗争过程中，工作成效显著，为中央层面进行监察制度设计提供了经验和借鉴。
就全党来说，党的思想、组织和制度等各方面的建设都有了一定的进展。但在革命进入高潮的同时，党内的各种不良现象已经影响到党的工作和形象。1927 年蒋介石发动反革命政变后，一些意志薄弱、信仰动摇者纷纷退党，甚至公然叛变投敌，出卖党的组织和同志，成为可耻的叛徒。严峻的形势需要从中央层面通盘考虑加强党的建设，在中央层面建立一个维护党性党规的专门机构。
1927 年4 月27 日至5 月9 日，党的五大召开。由于当时形势严峻，时间紧迫，这次大会没有专门讨论修订党章问题。会后，中央政治局立即着手对1925 年1 月党的四大通过的党章进行修改，依照程序形成《中国共产党第三次修正章程决案》（以下简称《决案》）。《决案》专门增设了“党的监察委员会”一章，指出设立中央、省监察委员会的目的是“为巩固党的一致及威权”，这明确宣布了在党内设立党的历史上第一个专门监察机构。当时，王荷波当选中央监察委员会的第一任主席，另有许白昊等6 名委员及阮啸仙等3 名候补委员。《决案》规定了党的监察委员会的职权及工作方式，主要有：中央及省监察委员，不得以中央委员及省委委员兼任。中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议。中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议，但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。[6]274-275党的监察委员会被赋予了较大的权力，特别是其中规定了中央及省委不得取消中央及省监察委员会的决议，这是对中央和省委权力一定的制约与监督。当然，《决案》对监察委员会的职权进行了限制，即监委的决议须得中央和省委的同意才能生效与执行。这一决案“基本上照搬了1925 年通过的联共（布）十四大党章的有关规定，它没有解决监委的具体任务和工作权限”[9]。
党的五大确立了完整的党的组织系统的雏形，规定各级党部最高的机关为全体党员大会及代表大会。大会明确规定了党的全国代表大会的职权。这些规定都带有确立代表大会对中央委员会及中央执行机构监督制约的性质。党的五大后，中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》及所产生的中央监察委员会，标志着党的监察体制的初步建立。但由于情况变化，这一体制在现实中没有得到完整地贯彻执行。
（一）党内监督制度建设受俄共（布）与共产国际的影响
当年参加党的一大的包惠僧回忆，共产国际派到中国来的同志对中国共产党建党和建党初期的工作，是起了促进作用的，“如果不是他（指马林）来，我们党的‘一大’会议可能要推迟一两年，或更多一点酝酿时间”。中国共产党在共产国际的帮助下，在工作与斗争中学到了不少的东西，锻炼了不少的人才。[2]2801943 年5 月26 日，中共中央作出《关于共产国际执委主席团提议解散共产国际的决定》（以下简称《决定》）指出：“共产国际曾完成了它自己的历史使命。总之，在共产国际存在的一切时期中，对于灾难深重的中国人民是尽了它一切可能的力量来给予援助的。”《决定》同时指出：“中国共产党的创立，是1919 年‘五四运动’以后中国工人运动发展的结果，是近代中国历史发展的结果。凡是那里有无产阶级和工人运动，便会有一天出现工人阶级的政党。假使本来没有共产国际，中国共产党亦必将应运而生，这是历史必然的定律。”[10]这恰如其分地指出了共产国际在指导中国革命中所起的作用。历史常常是复杂和矛盾的。建党之初和大革命时期，中国共产党接受了共产国际的经济援助，单从这方面的意义来说，也需要作出服从和接受的姿态。在对中国共产党的组织运行方式及党内监督制度体制的指导方面，共产国际多少有些颐指气使的味道。在党的一大召开前，共产国际远东局派来帮助建党工作的正式代表尼柯尔斯基就提出“党的领导机关会议必须有他参加”[2]242。共产国际还多次提出中国共产党要强化巡视工作。共产国际主张，中国共产党尚未执政之前，没有必要建立党内专门监督机构。[11]党的五大提出设立党内专门监督机构，可以看作是基于当时党内面临严重形势作出的“使中央成为强有力的中央”[12]345的重要举措。由于形势发生变化，1927 年12 月，中国共产党即认为中央监察委员会无设置的必要。1928 年4 月，共产国际明确反对中共六大设立党的监察委员会。[12]375-376这些都反映出建党之初和大革命时期中国共产党较多受共产国际的影响和制约，自然束缚了中国共产党独立自主地开展工作包括党内监督制度建设。
（二）党内监督的理论准备不足
1923 年6 月20 日，共产国际代表马林致共产国际执行委员会的信中直陈：“党是个早产儿。这个事实一直对党有影响。”[2]514陈独秀作为中国共产党成立后第一任总书记，一生中一个最大的弱点，“就是理论的缺失。他虽然有不少闪光的思想，深远的预言，振聋发聩的主张，是一个出色的思想家，但是，他没有系统的深思熟虑的因而坚定不移的理论基础”[13]。1941 年7 月，刘少奇在给宋亮（即孙冶方）的信中说到，中国党内在最初的一个时期，——陈独秀时代及其以后，“有些党员是有一种意见，反对党员对理论作比较深入的专门的研究。甚至在学校中，当许多党员专门学习理论的时候，亦强调反对‘学院式’的研究，指那些比较埋头读书的党员为‘学院派’，而强调在实际斗争中的锻炼。似乎认为只要有实际斗争的经验，而不要高深的理论研究，就能满足，就能领导革命达到胜利。似乎认为马列主义的理论，无须经过相当长期的埋头深刻的研究，就能把握得到的”[14]218。在当时，这一种观点获得了胜利，“在党内相当造成了反对专门理论研究的风气，结果，阻止了党内理论水平的提高”[14]220。“中国党有一极大的弱点，这个弱点，就是党在思想上的准备、理论上的修养是不够的，是比较幼稚的。因此，中国党过去的屡次失败，都是指导上的失败，是在指导上的幼稚与错误而引起全党或重要部分的失败，而并不是工作上的失败。”[14]220这些话语反映出党在创建初期对于马克思主义理论准备不足。
1926 年，蔡和森在共产国际代表大会上指出：“真正的革命党，如无革命的理论是不行的，故一个革命党不仅要有好的组织，好的政策，尤其要有革命的理论来把思想统一，然后才能领导革命到正确之路。”[15]20-21党内监督同样也需要正确的党内监督理论作为指导。没有理论指导，党内监督容易步入无序化，在实践中执行起来容易走样或难以得到执行。建党之初和大革命时期，中国共产党人对于马克思主义理论的学习、宣传主要专注于唯物史观、阶级斗争、工农运动等方面，而对中国共产党这一现代政党组织内部为何要进行监督、如何实现监督则缺乏基本理论的探讨。党内监督方面的制度如纪律、报告制度则常常是以僵硬的条规呈现，未能给予足够的理论阐释。事实上，对于中国共产党组织采取什么样的运作方式一开始就存在争论。张国焘回忆，在党的一大上，李汉俊主张：“中共未来的中央不过是一个联络的机关，不可任意发号施令，一切应征求各地方组织的同意，须有共同讨论，遇事公开的精神。对于征求党员也不可限制太严，不必规定每个党员都须从事实际工作，只要信仰马克思主义就够了。”[3]140党的一大代表中“多数是些初出茅庐的书生，脑海里总有些乌托邦思想和无政府观点。他们瞧不起现实政治，甚至认为不够清洁或者充满罪恶，也不喜欢纪律、训练、严密组织、思想行动一致这类的东西”[3]214。中国长期处于以小农经济为主体的社会，民众缺乏集团训练，自由散漫习气比较浓厚。当时一些党员本身也受无政府主义思潮的影响，党的一大后，党内的一些党员认为每个中共党员只要信仰马克思主义，并根据他的信仰去发表文章和进行改造就足够了，不必主张一致和思想训练。这些关于党的组织和纪律建设的分歧加剧了党内条规理论研究的缺乏。
（三）党内民主监督不够，自下而上的监督比较缺乏
建党之初和大革命时期，出于革命的需要和受条件限制，党在这一时期的监督制度建设主要围绕着如何保证党的集中和纪律展开的，强调党的建设和发展需要铁的纪律。因此，这些监督制度主要是上级对下级、中央对地方、组织对党员的纪律监督，很少包含下级对上级、地方对中央、党员对组织的民主监督。
1927 年1 月，共产国际执行委员会政治书记处作出的《关于中国共产党的组织任务的决议》认为，中国共产党的机关十分薄弱。“中央和地区委员会没有集体领导，没有领导各委员会日常工作的强有力的常设机构，没有定期举行的全体会议。基层党的机构情况更差。省、县和市委员会通常没有建立或不会开展改造，实际上由地区委员会或中央任命的组织者取代了这些委员会。党的代表会议和党员大会也不起正常工作的党的基层组织机构的作用。”[16]蔡和森在《党的机会主义史》一文中就批评了这种现象，他认为，中国共产党内部未能全部形成党员的民主生活，党内没有党员的讨论，也没有选举制度，上级对下级约束过于严格。比如，上级党部不准下级党组织自行发布口号和宣言，制定适合当地斗争的政策。上级党组织生硬要求下级党组织完全依赖上级党组织发号施令，党员完全成了一个听从号令的士兵。蔡和森认为，这样的组织状况形式上整齐严肃，而且表现出铁的组织和铁的纪律，但是背后却隐藏着极大的危机。蔡和森认为，这种危机反映在一般党员和下级党组织将不能自发自动发展其创造能力，一般党员和下级党组织成了一个上级命令一下就动作一下的士兵，而不是很自觉、很自动地作战单位和战斗员，从而养成一种不好的习惯，即只唯上不唯下，缺乏下级对上级的民主监督。下级党组织和党员如果对于上级机关有不同的意见或提出批评，上级机关就认为党员和下级挑战上级权威，就会对下级采取高压政策。他还指出，现时党的指导机关和一般党员、群众未建立密切的联系。群众对党不了解，而党的指导机关也脱离群众。党的指导机关“在天高皇帝远的深宫之中，做那铁的组织铁的纪律的酋长时代的工作。愈做愈没有党，愈没有群众，愈没有工作，铁的纪律成了威压党员的刑具，而上级指导人却有超越此铁的组织和铁的纪律之一切自由”[15]106-107。八七会议通过的《中共中央执行委员会告全党党员书》对此也进行了反思：“中央以前受不着群众的监督，不向群众报告，不提出党的政策交一般党员讨论，党里面完全是宗法社会制度，一切问题只有党的上层领袖决定，而‘首领’的意见不但总认为是必须服从的，而且总以为无条件的每次都是对的。这种条件之下，党内的民权主义完全变成空话。”[6]437-438
陈独秀作为党的主要领导人，“威望很高，但毕竟不是标准的职业革命家，还是有知识分子的敏锐、易偏激和刚愎自用的特点，性格比较粗暴，在处理同志关系上时有不当”[17]。党创建初期，毛泽东对陈独秀一直非常敬重，但后来毛泽东与陈独秀之间在中国社会阶级关系和农民运动等问题上分歧越来越大。毛泽东后来在八七会议上说：“他素以为领袖同志的意见是对的，所以结果我未十分坚持我的意见。”[18]这些都反映了党内没有形成较为普遍的、和谐的民主气氛，特别是党的主要领导人陈独秀日益滋长的家长制作风，对党的建设造成了严重影响。第一次国内革命战争失败和党内民主监督的缺乏有直接关系。
（一）对党内监督理论的探索取得初步成果
建党之初和大革命时期，中国共产党对党的建设包括党内监督方面的理论有较多贡献的是蔡和森、毛泽东、恽代英、瞿秋白、罗亦农等人。
从目前所见文献看，早期共产主义者中蔡和森与毛泽东最早进行了建党通信。1920 年8 月13 日、9 月16 日，蔡和森给毛泽东写了两封长信，1920 年12 月1 日和1921 年1 月21 日，毛泽东给蔡和森写了回信，专门就建党问题进行了讨论。在通信中，蔡和森向毛泽东介绍了世界革命运动的大势以及各国共产党的状况，其中，特别介绍了俄共（布）的状况，包括俄共（布）的入党条件、党的组织对纪律的严格要求，提出党的组织应该成为权力集中的组织，党应该制定严明的纪律，只有这样才能培养有极高思想觉悟、极具组织能力的先进分子，适应战争时代及担负改造中国这一宏大而艰难的任务。他认为，党的各种运动“绝对受中央委员会的指挥和监督，绝不准单独自由行动”[1]458-459。蔡和森及时、准确地回答了建党理论上急需解决的一些重大原则问题，为建党作出了重要的理论贡献。
1927 年1 月22 日，恽代英颇有预见性地提出了防止党内出现机会主义的问题。他说：“在革命运动风头顺利的时候，革命党必须谨防自身的腐化，忠实的革命党员必须随时提防党内发生机会主义的分子。这是关系革命党前途运命很重大的。”他认为，机会主义的表现有：有些人进革命党不是为来革命，而是为来谋一个升官发财机会的；
另一是幻想革命运动可以不费力地成功，不预备过艰苦奋斗日子。他主张必须反对机会主义，像反对一切革命的仇敌一样。[6]10-13
1927 年2 月，瞿秋白在《中国革命中之共产党党内问题》一文中批评了当时彭述之主义的革命组织方略，认为当时党的内部存在着普遍的“官僚式的纪律观与流氓式的纪律观”。这种纪律观是一种机械、僵化、公式化的纪律观。这种纪律观强调“先宣传，后组织，再暴动”的不可移易的步骤。按照党内的这种纪律要求，某机关必须服从某机关，某级工会服从某级工会，某级工会受某级党组织的管理。按照这种纪律公式讨论某种事务，必须经过某某手续，如果出于革命策略需要见机行事，没有履行这一手续，上级也不管是否有利于革命与否，一概将这种应变策略予以否决推翻。党的组织不对党的命令进行解释说明，不准下级人员讨论政治问题。“总之，没有积极的纪律，而只有消极的纪律。”瞿秋白还认为，只有组织手续上的纪律，没有政治上的纪律。区委（上级）对地委（属区委的下级）责备是常有的，但是真正纪律，政治上的纪律差不多没有。区委违背中央命令，违背政治议案而对之怠工，对于这些同志，却无所谓纪律。党内缺乏自我批评。瞿秋白认为这样势必导致群众同志缺少建议力，甚至缺少革命意志。[6]84-85
（二）党内专门监督机构的设立一开始就蕴含了加强党的领导的基因
1927 年党的五大后，中共中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程决案》提出，设立党的监察机构的目的就是“巩固党的一致及威权”，这里所指的“一致”与“威权”，包含两层意思：一是强调监督是为了保证党的各级组织与成员在思想上、政治上、行动上与党中央保持一致；
二是强调监督是为了确立和实现党中央的权威，其实质是强调加强党的领导。之后党的七大、八大及改革开放后制定或修订的党章中对党的纪律监察机关的规定都体现了坚持和加强党的领导的原则。党的十八届六中全会修订通过的《中国共产党党内监督条例》规定：“党的纪律检查委员会履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。”这其中也包含了加强党的领导的意蕴。这些规定和党的五大设立党的监察机关的内在精神是一致的。
（三）党的纪律的初步建立为后来党的纪律建设打下了基础
建党之初和大革命时期，中国共产党建立党的纪律借鉴了俄共（布）的有关规定，但是要让外来的规章真正变成自己要遵守的东西，并非易事。与此相伴随的，纪律建设也是在和各种非马克思主义思潮特别是无政府主义思潮的斗争过程中逐步得以在党内生根发芽的，因而这一时期中国共产党的纪律建设具有鲜明的开拓意义。
一大党纲中的纪律略显简约、未尽完备，但开启了“政治立党、纪律管党”的正确道路。党的一大相关议题、通过文件和决定事项中，一开始就确立重视党内监督的政治文化，建立了党内报告工作惯例，凸显了先进政党的组织文化。党的二大制定了我们党的第一部党章。“制定二大党章不单为党树立了政治和组织上新的标杆，施行二大党章也开启了从严治党的崭新历史。”[19]第一部党章形成了最初的纪律框架，首次明确6 种违纪情形。二大党章将“开除”作为纪律处分的唯一类型，但彰显了纪律处分的严肃性。二大党章从总体内容到基本结构，从实体规范到程序规定，初步形成了体系化、成型化的党章。党的二大开“纪律”专章之先河，为党章中的纪律和规矩提供了“制度母体”，为健全党内生活、加强党内监督指明了前进的方向。党的二大后，在政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律等方面都有新的探索，巡视制度初露端倪并日益完善，党内报告制度得到强化。党的四大之后，自我监督和从严执纪更为常态化。五大党章明确了开除党员的组织程序和纪律要求，首次将“民主集中制”确定为党的建设的指导思想，首次细化纪律处分方式。至党的五大，党的纪律建设更为完善，更加贴近实际。以后党章中有关纪律方面的规定基本上是以党的五大通过的党章为蓝本逐步完善发展的。
1941 年7 月2 日，刘少奇在《论党内斗争》的讲演中颇为自豪地说：“我们的党从最初组织起就有自我批评和思想斗争，就确定了民主集中制，就有严格的组织与纪律，就不允许派别的存在，就严厉地反对了自由主义、工会独立主义、经济主义等”，认为“不要自我批评和党内斗争，不要严格的组织与纪律，不要工人政党及工会独立等等主张，在党内是不能公开发表的”。“就这方面说，我们走了直路。”[14]186这是对建党之初和大革命时期中国共产党纪律建设中肯的评价。
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