马银福
【内容提要】2021年2月1日，缅甸军方扣押昂山素季等政府领导人而引发了缅甸国内政治危机。此次政治危机严重阻碍了缅甸民主化与民族和解进程。在解决缅甸政治危机过程中，被国际社会寄予厚望的东盟就缅甸政治危机进行了积极的外交斡旋。由于缅甸在“五点共识”上未取得任何进展，东盟决定不邀请敏昂莱参加东盟峰会。东盟对缅举动突破了“东盟方式”中不干涉成员国内政和协商一致的原则。迫于东盟和国际社会的压力，缅甸释放政治犯以示让步。尽管东盟对缅甸只是进行了有限干涉，而缅甸也仅做了有限让步，双方并未完全突破各自的政治底线，但预示着东盟会因成员国内部事务的外溢而采取有限介入，并反映了随着地区和国际局势的不断发展，“东盟方式”也在逐渐地调适与改变。因此对今后东盟处理内部问题具有积极的政治意义。尽管如此，缅甸政治危机的最终解决仍掌握在缅甸自己手中。
2021年2月1日，缅甸军方以2020年大选存在大规模选举舞弊为由突然扣押了国务资政昂山素季、总统温敏以及其他部分政府高级官员，并宣布在全国实行为期一年的紧急状态；
紧急状态解除后将举行新的选举，权力将移交给获胜的政党。缅甸军方突然行动再次引发了缅甸国内的政治危机，同时引起了国内外高度关注。尽管已过去了一年多，但缅甸政治危机造成国内政治冲突加剧，民主化进程再遇挫折，缅甸政府军与少数民族地方武装冲突再起，民族和解进程严重受阻，大量难民与非法移民流向邻国……缅甸国内政治危机不仅对东南亚地区安全与稳定构成了潜在威胁，而且对东盟一体化进程也造成了冲击与挑战。
针对目前缅甸政治危机，查尔斯·邓斯特(Charles Dunst)在《缅甸政变是东盟的转折点》一文回顾了东盟的回应和华盛顿的看法，重点探讨了东盟的选择，强调东盟在处理缅甸问题时需考虑到中美两国的因素，尤其是美国对地区的影响力。(1)Charles Dunst,“The Myanmar Coup As an ASEAN Inflection Point,”Journal of Indo-Pacific Affairs,August,2021,https://media.defense.gov/2021/Aug/26/2002840264/-1/-1/1/DUNST.PDF，访问时间：2021年11月19日。廖春勇从2020年缅甸大选、军政双方博弈、军方接管政权后的政局变动和缅甸政局对东盟的影响与应对四个方面进行了分析，指出了缅甸危机对中国及其周边国家的影响以及东盟参与解决该问题的可能性与困难。(2)廖春勇：《缅甸政局变动的影响及东盟建设性参与》，《和平与发展》2021年第4期，第117-134页。彭念从地缘政治竞争和战略偏好入手分析缅甸军政府的对华政策走向，认为在中美地缘政治竞争日益激烈的背景下，敏昂莱会进一步靠近中国以抵御美国压力。(3)彭念：《地缘政治竞争、战略偏好演变与缅甸对华政策》，《和平与发展》2021年第3期，第93-114页。然而“东盟方式”在上述研究中并不是讨论的重点。本文从缅甸政治危机与“东盟方式”两个因变量之间的互动探讨东盟介入缅甸政治危机中所发挥的作用，并试图回答以下问题：缅甸国内政治危机对东盟形成了何种挑战？东盟将如何借机发挥其在地区事务中“中心地位”的作用与角色？东盟能否变危机为契机而对“东盟方式”进行有限突破，并发挥建设性作用以实现缅甸危机的解决，从而促进东南亚地区的和平与稳定？
政治危机发生后，缅甸军方像以往一样试图依据法令镇压、逮捕政治犯、控制媒体和言论自由等强制手段打压国内民众的抗议，以尽快平息国内抗议浪潮。政治危机给缅甸民众生活造成了极大影响。政治危机发生仅仅两个月后，缅元对美元汇率就下跌了14%。由于货币危机，缅甸一直面临通货膨胀，物价飙升的问题。(4)Maini Majeed,“Myanmar Coup:People Face Cash Shortage,Rising Prices of Goods and Services,”May 30,2021,https://www.republicworld.com/world-news/rest-of-the-world-news/myanmar-coup-people-face-cash-shortage-rising-prices-of-goods-and-services.html,访问时间：2021年6月17日。持续的政治危机，使缅甸一直处于混乱状态，经济陷入瘫痪。政府军与少数民族地方武装组织(下文简称“民地武”)的冲突此起彼伏。西方不少外交官和学者认为缅甸局势正滑向大规模内战边缘。(5)Edith M.Lederer,“Myanmar Faces the Possibility of Major Civil War,UN Envoy Says,”March 31,2021,https://globalnews.ca/news/7732615/myanmar-civil-war-un-envoy/,访问时间：2021年6月17日。缅甸媒体也认为，与1988年政变后上台的政权不同，目前的缅甸军方无法控制民众、管理国家、防止新的武装叛乱的兴起、遏制广泛的公众不满和拯救经济。(6)“Trying to Legitimize Myanmar’s Regime Can Only Backfire for China,”The Irrawaddy,June 7,2021,https://www.irrawaddy.com/opinion/editorial/trying-to-legitimize-myanmars-regime-can-only-backfire-for-china.html,访问时间：2021年6月9日。就目前缅甸局势而言，除了缅甸军方对抗议者的打压以及全国接连不断的抗议浪潮外，缅甸还处于两大国内政治危机之中。
第一大政治危机是缅甸国内形成了两个对立的“平行政府”。一个是以军方领导人敏昂莱为核心的国家管理委员会(SAC)；
另一个是以缅甸联邦议会代表委员会(CRPH)为主体，并得到缅甸民地武声援的“民族团结政府”《NUG》。2021年2月5日，全国民主联盟(NLD)的380名成员成立了缅甸联邦议会代表委员会，对外宣称取代军方成立的国家管理委员会。国家管理委员会和缅甸联邦议会代表委员会相互指责对方为非法组织。国家管理委员会宣称将追究缅甸联邦议会代表委员会以及与之合作的每一个组织和个人的法律责任。4月16日，缅甸联邦议会代表委员会正式宣布建立“民族团结政府”，由总统、国务资政、副总统、总理和13部部长及副部长共33人组成；
昂山素季担任国务资政，温敏担任总统，杜瓦拉希拉(Duwa LashiLa)担任副总统，曼温凯丹(Mahn Winn Khaing Thann)担任总理。“民族团结政府”的愿景是“建立一个和平的联邦民主联盟，保证自由、公正和平等，”(7)“National Unity Government,”https://gov.nugmyanmar.org/,访问时间：2021年6月9日。希望国际社会和国际组织承认其为缅甸正式的主权政府，并要求制裁国家管理委员会，认定国家管理委员会是一个恐怖集团，是一个非法组织。(8)[泰]邦拓·丹西翁：《缅甸的“影子政府”》，2021年4月21日，https://thaipublica.org/2021/04/pundop27/,访问时间：2021年5月24日。鉴于缅甸军方对抗议民众的武力镇压，“民族团结政府”正准备组建自己的武装力量以反抗缅甸军方的武力镇压。此外，“民族团结政府”认为应该被邀请参与2021年4月24日在印尼雅加达召开的东盟特别峰会，以维护自身权力和民选政府的合法性，同时防止缅甸军政府得到东盟的官方承认。2021年9月，缅甸军政府接受东盟特使艾瑞万(Erywan Pehin Yusof)关于在全国停火直到年底，以便对缅进行人道主义救援的建议。2021年9月7日，“民族团结政府”却突然宣布全国进入“紧急状态”并向缅甸军政府宣战，号召“人民国防军”联合民地武等地方武装组织并肩战斗以驱赶缅甸军政府。(9)“Myanmar’s Shadow Government Declares‘Resistance War’Against Military Junta,”September 7,2021,https://www.myanmar-now.org/en/news/myanmars-shadow-government-declares-resistance-war-against-military-junta,访问时间：2021年9月8日。此外，在争取国际社会承认政权合法性问题上，“民族团结政府”也与缅甸军政府展开了激烈争夺。2021年10月15日，东盟外长会议决定不邀请敏昂莱出席第38、39届东盟峰会，改而邀请缅甸一名非政治人物出席峰会，对此“民族团结政府”表示欢迎，希望以非政治代表身份受邀出席亚细安(“亚细安”即“东盟”)峰会，并要求东盟承认其为合法代表。(10)《称致力于恢复和平民主敏昂莱将社会动乱归咎于反对派》，《联合早报》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,访问时间：2021年10月19日。日媒认为，不邀请敏昂莱出席峰会的原因是“民族团结政府”也要求参加。(11)《今起举行缅军政府恫吓不派代表出席亚细安峰会传将继续向缅甸施压》，《联合早报》2021年10月26日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211026-1206953,访问时间：2021年10月27日。
与此同时，缅甸军政府也对“民族团结政府”进行了反击。2021年5月8日，缅甸军政府宣布“民族团结政府”是缅甸动乱背后的“恐怖组织”。(12)[泰]纳隆·玛诺詹平：《缅甸军方宣布民族团结政府为“恐怖组织”》，2021年5月9日，https://thestandard.co/myanmar-army-proclaims-national-unity-government-to-terrorist-organizations/,访问时间：2021年5月24日。缅甸军政府已将“民族团结政府”成员列为“恐怖分子”，意味着任何与他们交谈的人，包括记者都有可能受到反恐法的指控。(13)“ASEAN Envoys Arrive in Myanmar for Talks with Junta Chief,”June 3,2021,https://www.france24.com/en/live-news/20210603-asean-envoys-arrive-in-myanmar-for-talks-with-junta-chief,访问时间：2021年6月9日。2021年5月21日，由缅甸军方任命的缅甸选举委员会主席表示，选举委员会将考虑解散昂山素季领导的民盟，原因是该党涉嫌参与选举舞弊，并以叛国罪起诉该党领导人。外媒分析指出，选举委员会的目的是将国家选举制度从“得票最多者当选”(first past the post)改为比例代表制。(14)“Myanmar Election Chief Considers Dissolving Suu Kyi’s Party,”May 22,2021,https://abcnews.go.com/International/wireStory/myanmar-election-chief-considers-dissolving-suu-kyis-nld-77823561,访问时间：2021年5月24日。7月26日，缅甸官方媒体援引联邦选举委员会的声明称，该委员会取消了2020年大选结果。根据选举委员会的声明，由于选举不符合法律、不公平，选举结果被取消。(15)“Myanmar’s Union Election Commission Cancels Results of Last Year’s General Elections,”July 27,2021,http://www.xinhuanet.com/english/asiapacific/2021-07/27/c_1310087831.htm,访问时间：2021年7月31日。2021年8月1日，国家管理委员会宣布成立看守政府，国防军总司令敏昂莱担任看守政府总理，并将国内的动乱归咎于反对派。敏昂莱在2021年10月18日表示，由反军政府人士组成的非法组织“民族团结政府”及民地武试图破坏亚细安带头推动的和平进程。(16)《称致力于恢复和平民主敏昂莱将社会动乱归咎于反对派》，《联合早报》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,访问时间：2021年10月19日。
第二大政治危机是缅甸民地武公开反对军方干政，支持民众游行示威和抗议活动，导致缅甸军方与民地武之间的矛盾与冲突进一步升级和激化。目前，缅甸主要有17支民地武，2015年有8支民地武与缅甸政府签署了停火协议，之后又有两支民地武签署了停火协议，因此目前共有10支民地武与缅甸政府签署了停火协议，但还有7支民地武尚未签署停火协议。(17)7支尚未签署停火协议的民地武：佤邦军、克钦独立军、果敢军、掸邦前进党、德昂军、孟腊军和若开军。民地武作为缅甸国内重要政治力量，对缅甸民族和解进程以及政治发展起着举足轻重作用。危机发生后，主要的民地武发表了反对军方干政的声明。2021年2月1日，掸邦较大的一支民地武——掸邦复兴委员会(RCSS)立即就军方引发的政治危机发表声明称，缅甸军方发动“政变”(18)对于2021年2月1日发生的缅甸军方接管政权的行为，缅甸国内诸多政党、团体、民地武以及西方国家称此次政治危机为“政变”。夺取民选政府政权，对国家和平进程和联邦制国家的构建造成了负面影响，因此反对此次“政变”；
致力于推动国家向民主联邦制国家发展的掸邦复兴委员会将和国家的大多数民众站在一起；
军方发动的“政变”势必会成为和平进程和签署全国停火协议的障碍；
为了度过当前艰难时刻，希望有关各方举行对话，以寻求国家和平之路。(19)[泰]邦拓·丹西翁：《民地武——缅甸的重要变量》，2021年3月18日，https://thaipublica.org/2021/03/pundop22/,访问时间：2021年5月21日。已与缅甸政府签订停火协议的克伦民族联盟(KNU)和新孟邦党(NMSP)也是第一批发表声明反对“政变”的民地武，声明称他们将与人民站在一起，全力支持公民抗命运动(CDM)。(20)[泰]《民地武与缅甸危机》，2021年3月19日，https://www.matichon.co.th/columnists/news_2631013,访问时间：2021年6月22日。2021年2月19日-20日，和平进程指导小组(PPST)(21)和平进程指导小组是在2015年及其之后与缅甸政府签署了停火协议的10个少数民族地方武装组织组成的领导小组。也发表了反对军方干政的5点声明。(22)五点声明：(1)和平进程指导小组支持人民以和平方式反对专制和军队的夺权运动，特别是公民抗命运动；
(2)呼吁缅甸军方立即、无条件释放所逮捕的领导人和每一个抗议的人；
(3)谴责对和平集会者采取任何形式的暴力行为；
(4)和平进程指导小组将暂停与军方代表的政治对话；
(5)和平进程指导小组将与每个国家和国际组织合作，以推翻军事独裁统治，寻求解决国内政治形势的出路。参见[泰]邦拓·丹西翁：《民地武：缅甸的重要变量》，2021年3月18日，https://thaipublica.org/2021/03/pundop22/,访问时间：2021年5月21日。
此次缅甸政府军与民地武之间冲突大多是由于后者主动进攻前者营地、哨所、运输补给线而引发的，与之前大都是由缅甸政府军发动的攻击形成了鲜明对比。2021年3月28日，克伦民族联盟军占领了缅甸政府军第73军的一个根据地，导致双方发生激烈冲突，缅甸政府军从空中和地面对克伦民族联盟军发起进攻，冲突持续了两天，造成近2000缅甸难民涌入泰国避难。(23)[泰]《克伦民族联盟军与缅政府军持续激战两日，造成近2000缅甸人进入泰国避难》，2021年3月28日，https://mgronline.com/local/detail/9640000029678,访问时间：2021年8月31日。由于缅政府军与民地武的矛盾由来已久，此次“政变”后双方之间发生的各种大小冲突不仅会加重彼此的猜疑与戒备，还会导致之前为缓和关系所做的各种努力化为泡影。
尽管国家管理委员会掌握着国家内政与外交大权，同时国内抗议活动也有所缓和，但缅甸国内所形成的两个“平行政府”在很大程度上是社会分裂的映射，也是军政府与民选政府之间对政权合法性与民心的争夺。民地武与缅甸军政府的冲突是民地武对缅甸军方影响民主和解进程的反应。总之，无论是哪一种形式的对抗或竞争，都进一步加剧了缅甸国内政治势力和利益集团之间的政治分化与对立，导致彼此间的矛盾和利益更加难以调和与妥协。
缅甸政治危机发生后，其国内政治形势的变化对地区安全和东盟的影响已明显超出了缅甸“内部事务”的范围，更重要的是影响了东盟在国际社会中的信誉、形象和地位。政治危机发生后，国际社会对缅甸局势的立场大致可分为两种：一种是以美国、西欧为首的西方国家力图通过外交谴责和制裁表达对缅甸“政变”的强烈不满和反对，以此迫使军政府屈服，释放扣押人员，尽快恢复民主；
另一种观点认为制裁无益于解决问题，主张以政治对话和协商方式解决危机，而不是干涉缅甸内政。然而，联合国、美国、欧盟等对缅甸国内危机无论是采取公开批评、谴责还是制裁方式，对解决当前缅甸政治危机并未奏效，也表明国际调解对解决缅甸政治危机作用有限。(24)李晨阳：《国际社会对缅甸国内政治危机的调解为何难以奏效》，《世界知识》2021年第12期，第73页。时至今日，上述两种立场并未对缅甸政局产生实质性影响。与此同时，国际社会将目光转向了东盟，希望由东盟自己来处理“内部事务”。2021年5月11日，联合国发言人表示，联合国秘书长鼓励东盟迅速履行自己的承诺，并鼓励国际社会支持东盟的努力，以结束缅甸军方统治。(25)United Nations Secretary-General,“Statement Attributable to the Spokesperson for the Secretary-General-on Myanmar,”May 11,2021,https://www.un.org/sg/en/content/statement-attributable-the-spokesperson-for-the-secretary-general-myanmar-0,访问时间：2021年5月17日。2021年10月15日，美国、英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、挪威、韩国和东帝汶八国发表联合声明表示“对缅甸吃紧的局势深感担忧”，呼吁缅甸当局同亚细安特使“积极互动”。(26)《外长开特别会议讨论缅甸政治危机外媒：亚细安不邀请敏昂莱出席峰会》，《联合早报》2021年10月16日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211016-1203812,访问日期：2021年10月19日。缅甸国内政局的持续动荡和国际社会的施压迫使东盟采取措施应对缅甸政治危机。
(一)东盟成员国的态度与立场
2021年2月24日，印尼外长蕾特诺、缅甸军方任命的新外长吴温纳貌伦(Wunna Maung Lwin)和泰国外长敦·巴穆威奈举行三边会谈。蕾特诺呼吁缅甸官员“优先考虑缅甸人民的安全和福祉”，强调“所有东盟成员国尊重《东盟宪章》规定的原则的重要性”和“给予人道主义准入和探访(政治)拘留者的重要性。”泰国外交部表示，泰国坚持支持缅甸的和平与稳定，并希望看到局势改善。(27)“Myanmar Foreign Minister Visits Thailand,1st Visit Abroad since Coup,”February 25,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/02/07e40e446c05-breaking-news-myanmar-foreign-minister-visits-thailand-1st-visit-since-coup.html,访问时间：2021年5月21日。危机发生后，尽管印度尼西亚表现出作为东盟“天然领导人”的角色，在东盟成员国之间积极开展穿梭外交。在访问泰国之前，蕾特诺与东盟成员国文莱、柬埔寨、老挝、马来西亚、菲律宾、新加坡和越南的外长以及澳大利亚、英国、中国、印度、日本和美国的外长举行了一系列会谈，然而收效甚微。
面对突发的缅甸政治危机，东盟内部有两种不同的意向：一种是持强硬态度，以文莱、新加坡、印尼、马来西亚和菲律宾为代表，主张公开讨论缅甸问题，要求缅甸军政府释放扣押人员，呼吁各方避免使用暴力，尽快恢复国内民主进程，希望东盟采取更积极的措施。例如，在2021年8月4日举行的东盟外长会议上，新加坡和印尼再次呼吁释放昂山素季，但被缅甸拒绝了。(28)“Brunei Foreign Minister Appointed ASEAN Special Envoy to Myanmar,”August 4,2021,https://www.irrawaddy.com/news/burma/brunei-foreign-minister-appointed-asean-special-envoy-to-myanmar.html,访问时间：2021年8月6日。另一种是持模糊态度，即不表明立场或保持沉默，以泰国、老挝、柬埔寨和越南为代表。其主张除了发表措辞谨慎的东盟主席的关切声明外，还避免谴责缅甸。(29)[泰]西哈萨·普格高：《“缅甸问题”对“东盟方式”的挑战》，2021年4月24日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2688232,访问时间：2021年6月20日。执行五点共识的障碍之一是，东盟内部在任命谁为特使以及特使的作用和任务方面缺乏共识。此外，据东盟内部的几位外交消息人士称，印度尼西亚和泰国在此事上存在分歧。印尼最初倾向于由一名特使领导一个特别工作组，而泰国与邻国缅甸关系密切，则力促由多名代表组成“主席之友”(friends of the chair)小组。(30)“Trying to Legitimize Myanmar’s Regime Can Only Backfire for China,”The Irrawaddy,June 7,2021,https://www.irrawaddy.com/opinion/editorial/trying-to-legitimize-myanmars-regime-can-only-backfire-for-china.html,访问时间：2021年6月9日。印尼希望在稳定缅甸局势方面发挥作用，以显示其有效性，并加强佐科总统等人的权力地位，而泰国希望“确保其与缅甸的边境安全和商业利益得到保障。”(31)Siti Rahil and Chananthorn Kamjan,“Focus:ASEAN Deadlocked in Selection of Special Envoy to Myanmar,”July 7,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/07/fcb57b7aa094-focus-asean-deadlocked-in-selection-of-special-envoy-to-myanmar.html,访问时间：2021年7月7日。简言之，东盟各成员国在“坚持不干涉别国内政的传统”和“通过制裁政变领导人来保持联盟信誉”两种决策之间存在分歧。(32)熊超然：《印尼马来菲律宾新加坡四国强硬施压，将缅军军政府领导人敏昂莱排除在东盟峰会之外》，观察者网，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611420.shtml,访问时间：2021年10月19日。
由于东盟内部意见分歧导致的结果是，虽然印度尼西亚在推动外交倡议方面发挥了积极作用，但东盟的集体努力却很少。观察人士质疑东盟是否能有效地影响缅甸的事态发展。尽管欧盟和美国加大对缅甸将领的制裁力度，但东盟却难以形成统一战线。(33)“ASEAN Envoys Arrive in Myanmar for Talks with Junta Chief,”June 3,2021,https://www.france24.com/en/live-news/20210603-asean-envoys-arrive-in-myanmar-for-talks-with-junta-chief,访问时间：2021年6月9日。2021年11月14日，泰国副总理兼外长敦秘密访问缅甸，并会见了军方领导敏昂莱，更是在东盟内部引起了巨大争议。2022年1月，东盟轮值主席国柬埔寨首相洪森访问缅甸，旨在落实五点共识，保持对话开放性，解决停火与暴力，对缅实施人道主义援助，为东盟缅甸问题特使与有关各方接触铺平道路，以化解缅甸危机，虽然柬埔寨并不代表东盟，也无意赋予军政府以合法性，(34)Sumathi Bala,“Cambodia Prime Minister’s Trip to Myanmar Was Not to Legitimize the Junta,Says Minister Delegate,”January 21,2022,https://www.cnbc.com/2022/01/21/cambodia-pm-hun-sens-trip-to-myanmar-not-legitimizing-junta-delegate.html,访问时间：2022年2月22日。然而柬埔寨的“单边行动”却遭到了东盟部分国家的担忧与质疑。因为柬埔寨作为东盟轮值主席国，此访会被视为代表东盟和对军政府的认可。(35)“Voices of Concern at ASEAN over Hun Sen’s Myanmar Visit,”January 14,2022,https://www.aljazeera.com/news/2022/1/14/concern-in-asean-over-cambodia-pms-myanmar-visit-malaysia-minister-says,访问时间：2022年2月22日。
(二)东盟的行动
缅甸政治危机引起了东盟的高度重视，并在印尼主导下开展了一系列外交斡旋，其中东盟采取的两个最重要的行动是召开东盟特别峰会和派遣驻缅特使与缅甸军方接触。
1.召开东盟特别峰会
为了协调东盟内部意见，尽快解决缅甸国内政治危机，2021年4月24日，东盟决定召开东盟特别峰会以讨论缅甸当前局势及解决途径。泰国学者指出，在东盟54年的历史上，因“成员国国内形势令人十分担忧”而举行特别峰会尚属首次。(36)[泰]西哈萨·普格高：《“缅甸问题”对“东盟方式”的挑战》，2021年4月24日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2688232,访问时间：2021年6月20日。尽管会议上部分东盟国家表达了向缅甸军方明确施压的态度，例如马来西亚总理穆希丁·亚辛要求缅甸军方停止对人民使用暴力，并呼吁释放昂山素季以及其他被扣押的政治犯。印尼总统佐科表达了要求释放民选领袖、向缅甸提供人道主义援助和派遣特使进行协调的立场。泰国则提出了相对温和的建议，泰国外长敦提议成立“主席之友”小组以协调缅甸危机，主张通过降低暴力等级、进行人道主义援助、释放被扣押人士和举行对话的方式解决缅甸问题。(37)[泰]《在雅加达举行的东盟领导人会议上，泰国副总理兼外长以总理特别代表身份提出支持东盟解决缅甸问题的建议》，2021年4月25日，https://www.mfa.go.th/th/content/dpmfmthaiaseanleadersmeeting24apr2021-2?cate=5d5bcb4e15e39c306000683b,访问时间：2021年5月17日。而峰会最终就缅甸局势达成五点共识：第一，缅甸应立即停止暴力，各方应保持最大程度的克制；
第二，有关各方应以人民利益出发，展开建设性对话，寻求以和平方式解决问题；
第三，设立一名东盟主席特使，同时在东盟秘书长协助下，为调解各方对话进程提供便利；
第四，东盟将通过人道主义援助和灾害管理协调中心向缅甸提供人道主义援助；
第五，东盟主席特使和代表将访问缅甸，并与有关各方会晤。(38)“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’Meeting and Five-Point Consensus,”April 24,2021,https://asean.org/storage/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf,访问时间：2021年10月20日。五点共识的达成表明东盟与缅甸形成了相互谅解与妥协，为日后解决缅甸政治危机奠定了良好基调。
2.东盟特使访缅
2021年6月4日，根据此前雅加达峰会达成的共识，东盟秘书长林玉辉(Lim Jock Hoi)和文莱第二外交部长艾瑞万以东盟特使身份会见缅甸军方领导人敏昂莱，旨在就缅甸目前的政治动荡和内乱进行对话谈判。此外，会议还讨论了与缅甸在人道主义问题上的合作。但会谈只是提供了一个双方讨论的大致纲要，并未谈及更多细节问题。缅甸军政府新闻办公室表示，双方就东盟特别峰会的结果交换了意见。缅甸军方重申,昂山素季领导的全国民主联盟通过舞弊和违规行为赢得了2020年大选。缅甸还向东盟特使通报了在恢复和平与稳定后举行新选举的计划。(39)“ASEAN Representatives Meet with Myanmar Junta Leader,”June 4,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/06/1a5ccd5782d6-update1-asean-representatives-meet-with-myanmar-junta-leader.html,访问时间：2021年6月9日。
而东盟特使与缅甸军方的接触引发了“民族团结政府”的强烈不满，认为东盟也应与其接触，而不仅仅是与军方接触。2021年4月6日，“民族团结政府”表示，它不再指望东盟能帮助缅甸，因为东盟只与缅甸军政府接触而忽视了它。“民族团结政府”副外长吴莫佐乌(U Moe Zaw Oo)说，东盟必须与双方都进行接触。东盟目前没有与“民族团结政府”进行接触，而只与军政府领导人进行接触。他说：“我们对东盟的努力不再有任何信心，我们也不抱任何期望。”看起来“东盟对他们的信誉没有一个可靠的计划。”(40)“Myanmar’s National Unity Govt‘No Longer Has Faith’in ASEAN ,”June 5,2021,https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmars-national-unity-govt-no-longer-has-faith-in-asean.html,访问时间：2021年6月9日。“民族团结政府”在一次新闻发布会上表示，东盟领导人应该与其举行会谈，而不是与压迫人民的军政府举行会谈。“民族团结政府”发言人萨萨表示，有关缅甸人民未来的外交对话和问题必须包括缅甸人民，任何谈判都必须与代表平民的“民族团结政府”举行。(41)Zaini Majeed,“ASEAN Leaders Meet Myanmar’s Senior General Min Aung Hlaing for Dialogue on Envoy,”June 5,2021,https://www.republicworld.com/world-news/rest-of-the-world-news/asean-leaders-meet-myanmars-senior-general-min-aung-hlaing-for-dialogue-on-envoy.html,访问时间：2021年6月17日。“任何关于缅甸人民未来的讨论和会议都必须包括缅甸人民，必须倾听他们的声音。”(42)Jerry Harmer,“ASEAN Envoys Meet Myanmar Junta Leader to Press for Dialogue,”June 5,2021,https://apnews.com/article/myanmar-business-global-trade-eb277280603f65d4b3baca9509555548,访问时间：2021年6月17日。
3.任命东盟缅甸问题特使
2021年8月4日，东盟举行外长会议并正式任命艾瑞万为东盟特使。东盟特使在缅甸的工作将包括在充分接触有关各方的情况下建立信任和信心，并为落实五点共识提供明确的时间表。在此次东盟外长会议上，东盟外长们讨论了缅甸最近的事态发展，并表达了他们对该国局势的关切，包括有关死亡和暴力的报道。此外，会议还发表了联合公报，就缅甸对五点共识的承诺，并及时接受和全面落实五点共识表示欢迎。东盟部长们注意到其对话伙伴对东盟“迅速和全面落实共识的努力”的支持。(43)“Brunei Foreign Minister Appointed ASEAN Special Envoy to Myanmar,”August 4,2021,https://www.irrawaddy.com/news/burma/brunei-foreign-minister-appointed-asean-special-envoy-to-myanmar.html,访问时间：2021年8月6日。联合国也认为，东盟任命缅甸特使是落实2021年4月24日东盟领导人会议通过的五点共识的重要一步。联合国注意到东盟主席特使和联合国秘书长特使的互补作用，期待继续与东盟合作，对缅甸危机作出一致反应。(44)“Secretary-General Welcomes ASEAN’s Appointment of Special Envoy on Myanmar,Saying United Nations Expects Continuing Cooperation in Quest for Coherent Response,”August 4,2021,https://www.un.org/press/en/2021/sgsm20843.doc.htm,访问时间：2021年8月6日。欧盟对此次任命也持欢迎态度，表示支持东盟寻求和平解决当前危机的努力，强调需要迅速、切实落实2021年4月24日东盟领导人峰会通过的五点共识。欧盟坚定地站在缅甸人民一边，并准备同东盟的其他伙伴一起协助特使，帮助缅甸开辟一条恢复民主的道路。(45)“Myanmar/Burma:Statement by the Spokesperson on the Appointment of an ASEAN Special Envoy,”August 4,2021,https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/102739/myanmarburma-statement-spokesperson-appointment-asean-special-envoy_en,访问时间：2021年8月6日。
(三)东盟的作用与限度
尽管东盟领导人没有全部出席雅加达特别峰会，但东盟特别峰会无论是对解决缅甸政治危机寻求出路，还是对东盟作为东南亚次区域合作组织都具有重要的政治意义。对缅甸军方来说，敏昂莱可以利用此次机会从自身角度阐明“政变”原因，可以借机参加东盟特别峰会以寻求支持和获得东盟的理解，同时听取东盟各国领导人的看法。在发表五点共识之前，东盟轮值国主席文莱代表会议发表了主席声明，声明称东盟领导人就缅甸最新局势的发展进行了讨论，对有报道称死亡人数和使用暴力增加的局势十分担忧，东盟领导人认识到在促进缅甸人民利益和生活方面应发挥积极和建设性作用。(46)[泰]《对外方式：缅甸与东盟》，2021年5月3日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2701169,访问时间：2021年5月17日。
缅甸政治危机对整个东南亚的地缘政治影响力构成了严重威胁。因此，对东盟而言，能否解决好当前缅甸危机具有重要的地缘政治意义。其一，向外界展示东盟有能力解决和处理好“内部事务”，防止外部势力借缅甸政治危机干涉缅甸内政和东盟内部事务。1967年《曼谷宣言》就明确指出，成员国必须防止外部干涉，以确保国内和地区稳定。(47)Charles Dunst,“The Myanmar Coup As an ASEAN Inflection Point,”Journal of Indo-Pacific Affairs,August 2021,https://media.defense.gov/2021/Aug/26/2002840264/-1/-1/1/DUNST.PDF,访问时间：2021年11月19日。此后，东盟力图在涉及东盟“内部事务”时都努力将外部力量排除在外，以便更好地维护东盟在国际和地区舞台上的独立性与自主性，进而确保东盟在地区事务中的“中心地位”。如果东盟无法处理缅甸问题，那就意味着不能有效捍卫其一直所声称的东盟“中心地位”的有效性。正如泰国总理巴育在出席东盟第38届东盟峰会时所言，“缅甸问题能否妥善解决，考验亚细安解决本区域内部问题的能力。”(48)《李显龙总理：强烈呼吁缅甸军政府与亚细安特使合作》，《联合早报》2021年10月27日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211027-1207265,访问时间：2021年10月27日。东盟显然是希望通过自身努力解决内部问题以排除外界干涉。其二，东盟通过积极主动的政治接触和外交斡旋与缅甸接触，并恪守不干涉内政原则，避免过度刺激缅甸，反映了东盟在努力维护集体团结，防止内部分裂。例如，在五点共识中，“东盟不仅没有再次谴责‘政变’，也没有要求敏昂莱立即将权力交还民选政府，也没有明确谴责缅甸军人对平民的袭击。”(49)Vanessa Chong and Tanyalak Thongyoojaroen,“Beyond the Coup in Myanmar:The ASEAN Way Must Change,”May 14,2021,https://www.justsecurity.org/76126/beyond-the-coup-in-myanmar-the-asean-way-must-change/,访问时间：2021年11月7日。因此此次东盟特别峰会的召开有点类似于20世纪90年代初期东盟对缅所采取的“积极接触”政策，以阻止采取“使其难堪和孤立”的措施反对缅甸军人集团。(50)[加拿大]阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅、冯怀信译，上海人民出版社，2004年，第153页。
然而，从东盟对缅甸政治危机采取的行动和缅甸军政府反应以及缅甸国内局势来看，其效果是有限的，且东盟所发挥的作用与外界期望也相去甚远。更为重要的是，东盟在解决内部问题时往往会因内部分歧，缺乏统一立场和坚定意志而使效果大打折扣。
在政治危机发生后不久，由于东盟在呼吁缅甸军政府释放政治犯这个问题上缺乏强硬立场而引起了人权活动家和“政变”反对者的失望。(51)“Trying to Legitimize Myanmar’s Regime Can Only Backfire for China,”The Irrawaddy,June 7,2021,https://www.irrawaddy.com/opinion/editorial/trying-to-legitimize-myanmars-regime-can-only-backfire-for-china.html,访问时间：2021年6月9日。虽然东盟特别峰会达成了五点共识，但东盟领导人要求立即释放政治犯，并结束暴力和侵犯人权的行为与缅甸的谈判陷入僵局。(52)Zaini Majeed,“ASEAN Leaders Meet Myanmar’s Senior General Min Aung Hlaing for Dialogue on Envoy,”June 5,2021,https://www.republicworld.com/world-news/rest-of-the-world-news/asean-leaders-meet-myanmars-senior-general-min-aung-hlaing-for-dialogue-on-envoy.html,访问时间：2021年6月17日。缅甸部分媒体毫不掩饰对东盟的失望，指出不要对东盟抱有任何期望。(53)“Trying to Legitimize Myanmar’s Regime Can Only Backfire for China,”The Irrawaddy,June 7,2021,https://www.irrawaddy.com/opinion/editorial/trying-to-legitimize-myanmars-regime-can-only-backfire-for-china.html,访问时间：2021年6月9日。另据日媒2021年7月6日报道，在任命缅甸特使问题上，东盟内部出现了严重分歧。东盟目前有来自泰国、马来西亚和印尼的三名候选人，但4月东盟特别峰会达成的五点共识中东盟只能任命一位东盟特使。一位东盟消息人士说，东盟特使的任命现在被推迟了，“因为一些国家，如印尼坚持他们的提名人应该是特使。”(54)Siti Rahil and Chananthorn Kamjan,“Focus:ASEAN Deadlocked in Selection of Special Envoy to Myanmar,”July 7,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/07/fcb57b7aa094-focus-asean-deadlocked-in-selection-of-special-envoy-to-myanmar.html,访问时间：2021年7月7日。直到2021年8月4日，东盟正式任命了缅甸问题的东盟特使，才结束了长达三个月的争议。西方学者指出，东盟在解决缅甸政治危机时暴露了其内部存在分歧和缺乏集体意愿的问题。(55)Brian Harding,Jason Tower,“Myanmar Coup Weakens Southeast Asia Security and Cooperation,”April 13,2021,https://www.usip.org/publications/2021/04/myanmar-coup-weakens-southeast-asia-security-and-cooperation,访问时间：2021年11月7日。尽管国际社会对东盟任命缅甸问题特使持欢迎和支持态度，但仅凭东盟特使一己之力要在缅甸军方和反对派各方之间达成和解，化解缅甸政治危机并非易事。东盟人权议员泰国委员会成员甲西·比罗亚(Kasit Piromya)表示，艾瑞万必须确保“他不会成为军政府游戏中的棋子”，即在缅甸军方继续其压迫性统治的同时，利用东盟获得国际合法性。(56)Jim Gomez and Eileen Ng,“ASEAN Ministers Pick Brunei Diplomat as Envoy to Myanmar,”August 4,2021,https://www.washingtonpost.com/world/asean-ministers-pick-brunei-diplomat-as-envoy-to-myanmar/2021/08/04/f2db2a5e-f4f8-11eb-a636-18cac59a98dc_story.html,访问时间：2021年8月7日。
2021年9月4日，艾瑞万向缅甸军政府表达了与昂山素季会面的请求，但尚未得到回应。(57)《东盟缅甸问题特使艾瑞万呼吁缅甸全面停火四个月》，央视新闻网，2021年9月6日，http://m.news.cctv.com/2021/09/06/ARTIKX3udRQHi1QgT6qrd6lA210906.shtml,访问时间：2021年9月8日。而东盟目前能对缅甸施压的措施也极其有限。例如，直到2021年10月，鉴于缅甸军政府对五点共识未采取任何行动，对东盟驻缅甸特使艾瑞万要求会见昂山素季的请求也没有做出直接回应，东盟外长对缅甸军政府的不作为表示失望，因此考虑不邀请敏昂莱出席2021年10月26-28日举行的东盟领导人峰会。(58)《亚细安考虑不邀请敏昂莱出席月底领导人峰会》，《联合早报》2021年10月7日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211007-1200863,访问时间：2021年10月13日。令东盟感到沮丧的是，自达成五点共识至今，五点共识中真正得到落实的仅有一个，即东盟任命了缅甸问题特使，但也是东盟单方面努力的结果。而缅甸军政府对五点共识和东盟的要求消极反应使得东盟之前的外交努力大打折扣，同时再次表明东盟在处理缅甸政治危机上所起的作用有限。
如上文所述，能否妥善处理内部事务对东盟而言具有重要的政治意义，但问题在于东盟以何种方式介入并妥善解决缅甸政治危机。换句话说，“东盟方式”实际上已成为东盟介入缅甸政治危机的最大障碍之一。因此，东盟如何突破“东盟方式”，以一种被东盟和缅甸均可接受的方式处理缅甸政治危机是东盟发挥建设性作用的关键。
(一)“东盟方式”的核心要义
历史上，东南亚大多数国家都有被殖民经历，冷战期间又被美苏在地区的争霸所裹挟。因此，对一直在大国竞争夹缝中生存的东南亚国家而言，对外部势力始终保持高度警惕。1976年签署的《东南亚友好合作条约》就有“互不干涉内政”的原则。尽管有争议，但“不干涉成员国内部事务是东盟地区主义最为重要的原则”，而且“从一开始，不干涉原则就被融合在东盟的所有主要的政治声明中”，并“禁止对成员国政府对待其人民的行动进行批评，包括违反人权的行动在内”。(59)[加拿大]阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅、冯怀信译，上海人民出版社，2004年，第79-81页。而东盟内部关系也是建立在不干涉原则的基础上:成员国不应干涉彼此的内政，也不应支持邻国的政治运动。(60)Charles Dunst,“The Myanmar Coup as an ASEAN Inflection Point,”Journal of Indo-Pacific Affairs,August,2021,https://media.defense.gov/2021/Aug/26/2002840264/-1/-1/1/DUNST.PDF,访问时间：2021年11月19日。经过不断实践与调整，在处理内部矛盾和分歧上，东盟形成了明显有别其他地区组织的行为方式——“东盟方式”。它不是一个明确的定义，而是由多种描述性特征组合而成。它“是一种将国家主权放在首位、强调‘不干涉别国内政’的区域合作方式的委婉说法。”(61)Vanessa Chong and Tanyalak Thongyoojaroen,“Beyond the Coup in Myanmar:The ASEAN Way Must Change,”May 14,2021,https://www.justsecurity.org/76126/beyond-the-coup-in-myanmar-the-asean-way-must-change/,访问时间：2021年11月7日。其基本特征是成员国之间的协商一致、灵活性原则和政府间合作，(62)[加拿大]阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅、冯怀信译，上海人民出版社，2004年，前言，第14页。强调互不干涉原则，寻求妥协和共识。通过平等磋商，求同存异和达成共识，具有一定的灵活性和务实性。其“舒适性原则”，即不公开批评别国，不轻易使用惩罚性手段更受到成员欢迎。(63)梁志明、张锡镇、韦民等：《东盟发展进程研究——东盟四十年回顾与展望》，香港社会科学出版社，2008年，第3页。其中，不干涉成员国内政主要基于两方面因素的考虑：一是东南亚国家的多样性；
另一个是殖民主义和西方干涉主义的经历，但根本原因是东盟国家并不想干预他国的内政以避免他国干涉自己的内政。(64)[菲]鲁道夫·C.塞韦里诺：《东南亚共同体建设探源：来自东盟前任秘书长的洞见》，王玉主等译，社会科学文献出版社，2012年，第79页。同时，不干涉内政也有助于保护东盟成员国免受可能来自西方的人权批评。(65)Charles Dunst,“The Myanmar Coup as an ASEAN Inflection Point,”Journal of Indo-Pacific Affairs,August 2021,https://media.defense.gov/2021/Aug/26/2002840264/-1/-1/1/DUNST.PDF,访问时间：2021年11月19日。
强调协商一致、不干涉成员内政的“东盟方式”既符合东南亚国家的历史经历，也契合彼此的外交文化，并有效化解了彼此之间的矛盾与冲突。该外交冲突管理方式因而得到成员国的一致认同，从而使得“东盟方式”“因其对成员国和平与稳定的贡献而受到强烈拥护的一种意识形态”。(66)Vanessa Chong and Tanyalak Thongyoojaroen,“Beyond the Coup in Myanmar:The ASEAN Way Must Change,”May 14,2021,https://www.justsecurity.org/76126/beyond-the-coup-in-myanmar-the-asean-way-must-change/,访问时间：2021年11月7日。
(二)打破“东盟方式”
在东盟成立初期及其之后的发展历程中，“东盟方式”有力地促进了东盟的扩容与东盟一体化进程。然而，随着东盟一体化的推进和东盟内部国家之间相互依赖增强，“东盟方式”的弊端也日益显露出来，并成为东盟有效应对威胁地区稳定的主要障碍，还普遍被外界认为是东盟在处理内部事务时效率不高的主因。“东盟方式”作为组织机制和决策程序，具有非正式性、非制度化的特点，缺乏约束力与监督机制。(67)梁志明、张锡镇、韦民等：《东盟发展进程研究——东盟四十年回顾与展望》，香港社会科学出版社，2008年，第5页。“东盟的最大问题在于对任何决策没有强制力，对决定的实施没有监督，同时也没有制裁。”(68)[新加坡]马凯硕、孙合记：《东盟奇迹》，翟崑、王丽娜等译，北京大学出版社，2017年，第203-204页。换言之，缺乏有效的制度监控和强制性的执行规则是“东盟方式”最大的缺点和弱点之一。另外，对东盟而言，不干涉内政原则还必须要考虑到《东盟宪章》里规定的各种原则，包括民主、人权、善治和法理原则。(69)[泰]西哈萨·普格高：《“缅甸问题”对“东盟方式”的挑战》，2021年4月24日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2688232,访问时间：2021年6月20日。因此，对此次缅甸危机，有些成员主张对缅甸采取强硬立场，但也有部分东盟国家保持模棱两可或沉默态度，不能不说没有对不干涉内政这一原则的考虑。
然而，缅甸对五点共识的消极反应，对东盟国际信誉产生了消极影响，迫使东盟采取了之前未曾有过的“干预”措施和力度。2021年10月16日，轮值主席国文莱的一份声明称，10月15日举行的东盟紧急会议决定，将敏昂莱排除在10月26-28日东盟峰会之外，并将邀请缅甸非政治人物参加峰会。东盟的决定也被解读为敏昂莱自2月1日对缅甸进行军事接管以来受到的最严厉谴责，也被认为是“史无前例”的。因为按照以往惯例，该集团(指东盟)会避免干涉其成员国事务。(70)李丽：《东盟峰会拒邀缅甸军方领导人出席，缅方：美欧干涉》，观察者网，2021年10月18日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_18_611259.shtml,访问时间：2021年10月18日。因此，将敏昂莱排除在峰会之外对东盟来说是个重大问题，是对不干涉成员国内政的一次破例。菲律宾外交部长洛钦在会议前表示，东盟无法再在缅甸问题上保持中立立场，标志着一向不干涉成员国内政的亚细安，立场出现转变。”(71)《亚细安将邀请缅甸一名非政治人物出席峰会》，《联合早报》2021年10月17日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211017-1204106,访问时间：2021年10月19日。“该决定打破了东盟数十年来坚持接触和不干涉成员国国内事务的政策。”(72)熊超然：《印尼马来菲律宾新加坡四国强硬施压，将缅军军政府领导人敏昂莱排除在东盟峰会之外》，观察者网，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611420.shtml,访问时间：2021年10月20日。“这次是亚细安首次因某个成员国内政问题而采取应对行动。”(73)《缅军领导人誓言“尽可能”配合落实亚细安五点共识》，《联合早报》2021年10月25日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211025-1206595,访问时间：2021年10月27日。缅甸军政府批评亚细安的决定违背了该组织向来不干预成员国内政的立场。(74)《称致力于恢复和平民主敏昂莱将社会动乱归咎于反对派》，《联合早报》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,访问时间：2021年10月19日。与此同时，针对缅甸人权危机的不断恶化，马来西亚外交部长赛富丁认为，亚细安应该重新审视成员国互不干预的原则,并强调缅甸的问题固然是地方和国家性质，但也对区域造成了影响，不能把互不干预原则当成回避问题的挡箭牌。(75)《缅甸人权危机不断恶化马国外长：亚细安应重新审视成员国互不干预原则》，《联合早报》2021年10月22日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211022-1205690,访问时间：2021年10月24日。
除了缅甸军政府不严格履行五点共识外，来自国际社会的压力也是促使东盟对缅甸态度强硬的另一个重要原因。国际社会“要求东盟对缅甸未能采取协商步骤结束暴力、允许人道主义援助以及与反对派展开对话等事采取更强硬的立场。”(76)熊超然：《印尼马来菲律宾新加坡四国强硬施压，将缅军军政府领导人敏昂莱排除在东盟峰会之外》，观察者网，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611420.shtml,访问时间：2021年10月20日。东盟在此压力下，通过上述集体行动对缅甸施压，并起到了一定的效果。2021年10月18日，缅甸看守政府宣布，将释放5600多名2021年2月份以来被逮捕的抗议者，是缅甸军政府自8个月前掌权以来做出的最重大让步。(77)李丽：《缅军“最大让步”释放5600多名示威者，专家：估计没她》，观察者网，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611390.shtml,访问时间：2021年10月19日。显然，对于一贯采取“东盟方式”来解决问题的东盟来说，此次在缅甸问题上态度的转变表明其正在修正“东盟方式”，是对“东盟方式”的一次大胆尝试与突破。东盟希望通过以这种方式向缅甸军政府发出强硬的信号，即不执行东盟共识会受到东盟的“孤立”，也反映出东盟在试图打破“东盟方式”。东盟前秘书长鲁道夫·C.塞韦里诺指出，东盟在以下两种情况下会倾向于干预成员国的“内部事务”：一是一国的形势对另外两个或者更多成员国具有负面影响；
二是存在实质性违反议定的共同规范和价值观的情况。(78)[菲]鲁道夫·C.塞韦里诺：《东南亚共同体建设探源：来自东盟前任秘书长的洞见》，王玉主等译，社会科学文献出版社，2012年，第82页。从此次东盟对缅甸的“干涉”可以看出东盟成员国更多是出于对后者的考虑，即缅甸不遵守五点共识这一“共同的价值规范与集体准则”。泰国学者也认为，东盟可能必须重新评估互不干预内政的原则。(79)《亚细安压力下缅政府释放逾5600政治犯》，《联合早报》2021年10月20日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211020-1204981,访问时间：2021年10月20日。东盟的目的在于一方面向缅甸进行政治和外交施压，获得会见昂山素季和其他反对派的机会，帮助缅甸各方建立和树立信心，促进危机的解决和各方的和解，重振国际社会对东盟“中心地位”的信心；
另一方面回应国际社会就东盟对缅甸政治危机“无所作为”的质疑，以维护东盟的国际信誉。若东盟表现得“软弱无力”甚至可有可无，那么将对东盟国际形象和信誉造成极其负面影响，不但会严重削弱东盟在地区事务中的“中心地位”，而且对东盟一体化建设也会直接造成消极影响。因此，对东盟来说，“这是维护亚细安信誉的艰难但是必要的决定。”(80)《亚细安将邀请缅甸一名非政治人物出席峰会》，《联合早报》2021年10月17日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211017-1204106,访问时间：2021年10月19日。
(三)有限介入与有限妥协
东盟决定不邀请敏昂莱参加东盟峰会的决定在东盟历史上是首次，表明成员国因内政问题而引起了东盟的介入，打破了其不干涉成员国内政的传统。其原因基于以下三个方面：一是东盟五点共识未取得任何实质性进展；
二是缅甸国内人权问题不断恶化；
三是国际社会的压力。在东盟成员国中，马来西亚、印尼、新加坡和菲律宾一直坚持采取强有力的措施解决缅甸问题。尽管东盟政界和学界不少人士认为东盟已超越了不干涉成员国内政的底线，但需要强调的是这只是在一定程度上修正了“东盟方式”，并未从根本上突破不干涉内政原则的底线。如果完全突破不干涉内政，那也就意味着今后有可能会运用到东盟成员国身上，是各国所不能接受的。在第39届东盟峰会上，文莱苏丹博尔基亚表示，峰会坚定地维护了《亚细安宪章》原则，包括不干预成员国内政。(81)范晓琪：《文莱苏丹：缅甸是亚细安不可或缺成员身份不因缺席峰会受质疑》，《联合早报》2021年10月29日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211029-1207998,访问时间：2021年10月31日。同时，鉴于缅甸地缘战略位置的重要性，如果过度干预其内政，有可能将其逼入更加孤立的境地而影响到整个东盟的团结。随之而来的是必定会对东盟一体化建设、区域合作产生负面影响。重要的是将对东盟一直所强调的东盟“中心地位”造成不可挽回的影响。更为严重的是，如果东盟被证实不能解决内部问题，可能会给域外势力提供干涉的机会。届时东盟将可能会面临缅甸成为大国竞争与对抗舞台的局面。(82)[泰]西哈萨·普格高:《“缅甸问题”对“东盟方式”的挑战》，2021年4月24日，https://www.matichon.co.th/foreign/news_2688232,访问时间：2021年6月20日。东盟轮值主席国文莱强调，虽然缅甸缺席了此次峰会，但其作为东盟成员国的身份不会受到质疑。(83)范晓琪：《文莱苏丹：缅甸是亚细安不可或缺成员身份不因缺席峰会受质疑》，《联合早报》2021年10月29日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211029-1207998,访问时间：2021年10月31日。印尼加札马达大学国际关系专家穆哈迪·苏吉奥诺(Muhadi Sugiono)认为，尽管东盟特别峰会可以认为是一个“突破”，但鉴于其长期不干涉成员国内部事务的政策,该集团将很难采取强硬立场反对缅甸军政府。(84)Siti Rahil and Chananthorn Kamjan,“Focus:ASEAN Deadlocked in Selection of Special Envoy to Myanmar,”July 7,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/07/fcb57b7aa094-focus-asean-deadlocked-in-selection-of-special-envoy-to-myanmar.html,访问时间：2021年7月7日。由此可见，东盟对缅甸政治危机的干预是有限度的干涉。
对缅甸军政府而言，尽管对东盟打破“东盟方式”，干涉其内政表达了强烈不满与遗憾，但还是做出了一定的妥协与让步。例如，释放了5636名政治犯被认为是缅甸军政府做出的最大让步，反映了东盟的施压起到了一定的效果。然而，缅甸军政府的妥协也是有限度，其拒绝东盟特使要求会见昂山素季，拒绝释放昂山素季或其他重要官员，表明缅甸军政府并未做出实质性的让步和妥协。西方学者认为，释放缅甸合法选举产生的政治领导人，并将权力分享。否则，现状不会改变或改善。(85)李丽：《缅军“最大让步”释放5600多名示威者，专家：估计没她》，观察者网，2021年10月19日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_19_611390.shtml,访问时间：2021年10月19日。此外，在释放了5600多名政治犯之后，又有110人重新被扣押，(86)《维权组织：释放5000多政治犯后缅军方重新逮捕逾百人》，《联合早报》2021年10月23日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211023-1206039,访问时间：2021年10月23日。目前仍有至少7300人因参与反政变示威而被扣押。(87)《称致力于恢复和平民主敏昂莱将社会动乱归咎于反对派》，《联合早报》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,访问时间：2021年10月19日。由此可见，缅甸军政府迫于东盟和外界压力做出了一定的妥协和让步，但不是实质性的让步，只是有限的妥协以对东盟和外部国际社会的回应。
尽管东盟和缅甸都只是做了有限的干预和有限的让步，但这可能预示着对未来东盟政治外交产重要影响。正如东盟前秘书长所言，东盟已经历了半个世纪，随着地区和世界的巨变，“东盟方式”必须随之改变，既非全部，也非大部分改变……但必须对东盟人民的需要作出回应。(88)[菲]鲁道夫·C.塞韦里诺：《东南亚共同体建设探源：来自东盟前任秘书长的洞见》，王玉主等译，社会科学文献出版社，2012年，第35页。今后东盟成员国因国内问题而对东盟信誉和地位产生不利影响，那么东盟可能会采取有限介入的方式促使成员国做出改变，将对个别成员国特别是东盟跨境问题的治理产生积极作用。(89)例如环境问题和跨境烟霾治理等，参见马银福《区域治理视域下的东盟环境问题》，《南亚东南亚研究》2021年第1期。此外还包括跨国犯罪、非法移民、非法劳工、难民、自然灾害、疾病传播等非传统安全问题。而东盟成员国在解决国内问题时也会对东盟的反应有所顾虑，不会再拿不干涉原则或“东盟方式”作为挡箭牌来回避东盟的干预。从这个意义上说，此次东盟对缅甸问题的处理具有积极的政治意义。
(四)缅甸自身的变革与合作
2010年缅甸通过大选选出民选政府之后，有学者称赞道：“缅甸实现从军人执政到民主制的和平转型堪称是当代的一个奇迹。”(90)[新加坡]马凯硕、孙合记：《东盟奇迹》，翟崑、王丽娜等译，北京大学出版社，2017年，第166页。然而，2021年2月1日的政治危机再次打乱了缅甸原来的民主化进程。不管是国际社会的批评、谴责和制裁，还是东盟的集体协商与外交行动，对缅甸局势的改变都显得微弱而无力，效果也不如人意。究其原因，缅甸问题的根本解决还在于缅甸自身的变革。
第一，缅甸军方始终自主决定国内的政治议程。2021年5月，敏昂莱在接受凤凰卫视专访时表示，鉴于2020年大选有明显舞弊现象，军方依照宪法对国家进行过渡性管理。认为“军事政变”不是形容2021年2月份缅甸突发事件的正确用语。至于是否会修改宪法，敏昂莱表示，修改宪法必须要符合人民的意愿。“我们想要实现的是以多党民主制和邦联制为基础的联邦国家。如果形势允许，我们希望一年之内就实现这一点，不行就推迟六个月。”(91)《敏昂莱接受凤凰专访：缅甸不是“军事政变”媒体夸大伤亡数据》，凤凰网，2021年5月21日，https://news.ifeng.com/c/86QsBSRodej,访问时间：2021年6月8日。另据日本公共广播公司表示，敏昂莱似乎暗示，军事统治只是暂时的，以期获得反政变抗议者和国际社会的理解。(92)Riya Baibhawi,“Myanmar Military Leader Expresses Intention to Shift to Civilian Rule in‘12 to 18 Months’,”May 23,2021,https://www.republicworld.com/world-news/rest-of-the-world-news/asean-leaders-meet-myanmars-senior-general-min-aung-hlaing-for-dialogue-on-envoy.html,访问时间：2021年6月9日。2021年8月1日，缅甸成立了由国家管理委员会主席兼陆军总司令敏昂莱将军领导的看守政府，并担任总理。敏昂莱将军宣布，缅甸计划在2023年下半年举行新的大选，预计将持续6个月的准备工作，将于2023年8月完成。他承诺2023年年底前将举行自由公正的多党大选，强调缅甸要恢复民主，并表示愿意在东盟框架内与东盟合作，包括与东盟缅甸问题特使进行对话。(93)“Myanmar Forms Interim Government,”August 1,2021,https://vovworld.vn/en-US/news/myanmar-forms-interim-government-1010685.vov,访问时间：2021年8月2日。“Myanmar Sets up a Caretaker Government,Min Aung Lai,Stresses that Democracy Will be Restored-RTHK,”August 1,2021,https://uaenews.ekumkum.com/myanmar-sets-up-a-caretaker-government-min-aung-lai-stresses-that-democracy-will-be-restored-rthk/,访问时间：2021年8月2日。截至2022年9月，缅甸军政府也先后5次对昂山素季进行审判，累计判处她20年监禁。(94)《昂山素季因选举舞弊再增3年刑期，累计已达20年》，中国青年网，2022年9月2日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1742844126738579016&wfr=spider&for=pc,访问时间：2022年9月12日。
第二，缅甸军方对东盟和外界压力持消极态度。2021年6月，敏昂莱在会见东盟特使时表示，当“局势恢复正常”时，军政府将举行新的选举，军政府此前曾表示将在两年内举行选举。4月东盟特别会议声明呼吁“立即停止暴力”并由地区特使访问缅甸，但敏昂莱在后来的电视采访中表示，缅甸尚未准备好接受该计划。(95)“Asean Envoys Meet Leader of Myanmar Junta,”June 5,2021,https://www.dawn.com/news/1627571,访问时间：2021年6月17日。外界认为东盟特使将于5月中旬访问缅甸，但缅甸军政府对尽早接受这一安排表示了消极态度。缅甸曾表示，只有在“国内局势恢复稳定”时，才会“认真考虑东盟领导人提出的建设性建议”，为派遣特使做出安排可能有些棘手。(96)“ASEAN Representatives Meet with Myanmar Junta Leader,”June 4,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/06/1a5ccd5782d6-update1-asean-representatives-meet-with-myanmar-junta-leader.html,访问时间：2021年6月9日。而缅甸军方在东盟特别峰会后并未表现出实施五点共识的意愿，而是重申了自己完全不同的恢复秩序和民主的计划。缅甸军方缺乏行动令包括印度尼西亚、马来西亚和新加坡在内的东盟最有发言权的成员感到沮丧。(97)“Russia Supports ASEAN Consensus on Myanmar Crisis,”July 7,2021,https://ondequando.com/2021/07/06/russia-supports-asean-consensus-on-myanmar-crisis-asean-news/,访问时间：2021年7月7日。到目前为止，缅甸军政府对东盟特别峰会达成的五点共识都没有做出明确承诺，也未采取任何实质性行动。在东盟任命缅甸特使一事上，缅甸军方也没有感到在特使问题上采取任何行动的压力。(98)Siti Rahil and Chananthorn Kamjan,“Focus:ASEAN Deadlocked in Selection of Special Envoy to Myanmar,”July 7,2021,https://english.kyodonews.net/news/2021/07/fcb57b7aa094-focus-asean-deadlocked-in-selection-of-special-envoy-to-myanmar.html,访问时间：2021年7月7日。
第三，缅甸军方对东盟和外界压力持强硬立场。2021年8月4日艾瑞万被任命缅甸问题特使至今也未能访问缅甸。10月初缅甸对东盟特使访缅一事的要求给予了强硬回应。缅甸国家管理委员会发言人佐敏吞要求东盟缅甸问题特使除了五点共识之外，避免提出新建议。并就已达成的共识提出三点要求，分别是要求东盟缅甸问题特使按照达成的五点共识履行任务；
呼吁东盟特使在执行任务时，尊重一个国家的自由、主权平等和不干涉内政；
东盟特使来缅时只允许会见法律范围内的相关人士，不允许会见被划定为“恐怖组织”的人士。(99)《本月东盟领导人峰会或不邀请敏昂莱大将参加？缅甸军方态度强硬》，《缅甸金凤凰报》2021年10月7日，https://www.mmgpmedia.com/static/content/YW/2021-10-07/895726046086049792.html,访问时间：2021年10月13日。敏昂莱在2021年10月18日的电视演讲中表示，艾瑞万提出的一些要求(指会见昂山素季)没有商量余地。(100)《称致力于恢复和平民主敏昂莱将社会动乱归咎于反对派》，《联合早报》2021年10月19日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211019-1204677,访问时间：2021年10月19日。对于东盟决定不邀请敏昂莱参加10月26-28日东盟峰会的决定，缅甸也做出了强硬回应，认为“关于缅甸代表权问题的讨论和决定是在没有达成共识的情况下进行的，违背了东盟的目标”，“是美国和欧盟代表向东盟其他领导人施压，才导致其军方领导人被排除在东盟峰会之外。”(101)李丽：《东盟峰会拒邀缅甸军方领导人出席，缅方：美欧干涉》，观察者网，2021年10月18日，https://www.guancha.cn/internation/2021_10_18_611259.shtml,访问时间：2021年10月18日。缅甸拒绝了东盟要求其派一名非政治代表参加东盟峰会的要求，首次缺席了自加入东盟以来的东盟峰会。11月2日，缅甸军方高级官员再次重申了不会让东盟特使与昂山素季会面的立场。(102)《缅甸军政府重申不让亚细安特使见翁山淑枝》，《联合早报》2021年11月4日，https://www.zaobao.com/news/sea/story20211104-1210038,访问时间：2021年11月4日。
由此可见，缅甸军政府对自身外交自主权保持着高度警惕，严防外部力量包括东盟在内对自己内政的干涉。因此，缅甸政治危机的解决关键在于缅甸自身作出调整与改变，即根据自身政权属性、国内政治利益集团和国内外形势寻求解决问题的出路，外界的努力作用有限。当然，这并不是否定东盟以及国际社会的外交协调与努力，东盟应该在说服缅甸政府寻求政治解决方案方面发挥更大的作用，以此作为避免国家失败的最后机会。(103)Brian Harding,Jason Tower,“Myanmar Coup Weakens Southeast Asia Security and Cooperation,”April 13,2021,https://www.usip.org/publications/2021/04/myanmar-coup-weakens-southeast-asia-security-and-cooperation,访问时间：2021年11月7日。而缅甸军政府也不应拒绝外界的帮助，如果继续拒绝国际社会的声音，那么必定会使缅甸处于更加孤立的境地。
缅甸在军事统治下停滞了50年，导致国际社会的孤立和制裁，而2021年的这场“政变”中断了缅甸10年来在民主方面的缓慢进展。因政治危机产生的外溢效应显然对东盟产生了复杂的影响。为此，东盟就缅甸危机采取的一系列外交行动和举行东盟特别峰会表明，一方面，东盟希望通过“东盟方式”处理内部问题；
另一方面，将域外大国或国际组织排除在外，不使其介入东盟“内部事务”。在解决缅甸政治危机过程中，东盟也经历从不干涉到有限干涉的转变。从东盟特别峰会所达成的五点共识可以看出，东盟并未跨越不干涉成员内政这一条红线，最明显的就是在五点共识中东盟并未要求缅甸军政府释放政治犯，也未采取强硬措辞批评其行为，反映了东盟在处理内部问题时照顾到了各方关切和小心谨慎的态度。但是2021年10月15日东盟外长紧急会议决定不邀请敏昂莱参加东盟峰会，反映了东盟正在突破“东盟方式”，通过向缅甸施压迫使其做出妥协和让步，表明东盟在内外环境的共同作用下，为了维护东盟的国际地位和信誉，有限度地突破了不干涉成员内政的原则。
对于此次缅甸政治危机，东盟首次对“东盟方式”进行了有限度的突破，向外界展示了其维护自身在地区事务中“中心地位”的决心和意志，以东盟自己的方式化解缅甸危机，并对外展示东盟有能力解决和处理好“内部事务”，也是对“东盟方式”的一种突破性尝试与革新。但问题在于，东盟此次违背协商一致原则，干涉缅甸内政也只是有限度的突破，并未从根本上进行改革，因此发挥的作用也必将是有限的。缅甸对东盟的“干涉”做出的回应也只是有限的让步和妥协就是最好的证明。不过，东盟此次对缅甸问题的处理首次打破了不干涉内政原则，对于未来东盟及其成员国解决内部各种问题具有积极的政治意义。今后如何进一步调整和修正“东盟方式”，也将是对东盟政治智慧的最大考验与挑战。再有，无论是东盟还是国际社会以及地区大国，都只是解决缅甸政治危机的外部因素，缅甸问题的根本解决还将取决于缅甸自身。换言之，只有缅甸通过自身的变革与调适进而找到适合本国发展的现实路径，才是解决缅甸政治危机的根本出路。
猜你喜欢 军政府特使缅甸 缅甸琥珀中首次发现虾类化石学苑创造·A版(2021年10期)2021-10-30中国特使 外交风采环球人物(2019年21期)2019-11-25缅甸记忆北极光(2018年5期)2018-11-19缅甸全国民主联盟与军政府关系演变及其原因探析山东青年(2018年6期)2018-11-06总书记特使和主席特使有何不同新传奇(2018年8期)2018-05-14韩特使在华大谈“互信”“诚意”环球时报(2017-05-19)2017-05-19美担忧特朗普内阁成“军政府”环球时报(2016-12-09)2016-12-09缅甸非常之旅华人时刊(2016年13期)2016-04-05台媒猜测APEC代表层级环球时报(2009-08-25)2009-08-25