李石勇
科研项目经费管理制度是科研环境的重要组成因素，直接影响科研经费的使用效率，影响着国家行政管理权力和科学研究自治权利的平衡关系，其实质上是一种科研契约关系，需要根据实践中发生的问题与科研发展情境不断进行调适。为提升科研项目经费使用效能、优化科研环境，我国加快了科研项目经费管理“放管服”改革步伐。2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)是我国科研项目经费管理制度改革的重要开端。但我国当前的科研项目经费管理仍存在经费预算僵化、审批过度等现象，严重影响到科研工作的效率。为进一步解决科研项目经费管理中存在的问题，李克强总理在2019年《政府工作报告》中提出要在基础研究领域开展项目经费使用“包干制”改革试点，主张赋予科研人员更大的经费使用自主权。中央有关部门和地方政府陆续出台一系列关于科研项目经费使用包干制的改革文件，优化经费使用全过程。(1)详见《重庆市科研项目经费及经费管理改革试点方案》(渝科局发〔2019〕111号)、《国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》(国科金发计〔2019〕71号)、《广西科研项目经费“包干制”改革实施方案》(桂科政字〔2020〕37号)、山东省《省级财政科研项目经费“包干制”试点方案》(鲁财科教〔2020〕12号)、《云南省科技厅、云南省财政厅关于开展部分省级科技计划项目经费使用“包干制”试点工作的通知》、《关于在浙江省杰出青年科学基金项目中试点项目经费使用“包干制”的通知》(浙科金发〔2020〕2号)以及部分高等院校、科研机构出台的相关改革政策文件。在前期探索基础上，2021年8月5日《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)明确提出要“扩大经费包干制实施范围”，随后修订的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教〔2021〕177号)和《国家社会科学基金项目资金管理办法》(财教〔2021〕237号)更是将“包干制”与“预算制”并列为科研项目经费管理的基本方式。自此，科研项目经费使用包干制作为我国深化科研管理体制改革的创新举措之一，开始在激发科技创新活力方面发挥重要作用。
实际上，“经费包干制”并非一个新概念，早在改革开放之初就曾实行过一段时间的“经费包干制”。(2)如《八六三计划经费管理暂行办法》(〔93〕财文字第822号)第18条规定：“实行合同管理的项目，其经费采用包干制，超支不补”；
《国家中长期科学技术发展纲领》(国发〔1992〕18号)提出要“继续改革科技经费管理体制。国家科技投资要实行统一管理，引入竞争机制。根据不同类型的科研项目，实行专项拨款、基金制、包干制、招标制或合同制。”当前的“经费包干制”是以提升科研效率为目标，以尊重科研工作自主性、科研人员经费使用自主性为内容，建立一个适应时代要求的新型经费管理体制。它也是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，对于国家科技管理体制改革的突破、科研项目经费使用效率的提高，具有重要意义。从深层次上来看，科研项目经费使用包干制是对科研资助机关、依托单位与科研人员三者关系的重塑，体现了国家推动科研经费治理法治化的决心。
但中央有关部门和部分地方政府的经费使用包干制改革仍处于初期的探索阶段，无论是理论界还是实务界，对于包干制的内涵及其制度建构尚未达成共识，存在内涵界定不清、包干方式不明等问题，严重影响了经费使用包干制的落地(如表一)。进入全面依法治国的新时代，从法治思维与法治视角深入解读科研项目经费使用包干制的法理内涵，剖析经费使用包干制改革的法治逻辑，探索一种既符合科研活动基本规律、又契合公共财政管理基本要求的法治化科研项目经费包干模式，是亟需研究的一项重大课题。
本文从经费使用包干制的法治情境出发，分析总结经费使用包干制落地的法治困境，综合考察经费使用包干制的法治逻辑，并依据中央对科技领域“放管服”改革的顶层法理设计，提出经费使用包干制改革的法治模式，以及推动经费使用包干制落地的具体制度建构路径。
科研项目经费使用包干制是以权责相统一为基本原则，以科研项目经费管理体制改革为背景，落实科研项目经费管理“放管服”改革为直接目标的一项重要举措。作为现阶段我国科研管理体制改革的重点内容，科研项目经费使用包干制已通过中央和地方试点取得了初步成效，但其所面临的法治问题依然突出，导致改革落地仍处于困境之中。
(一)权力还是权利：科研项目经费管理理念的反思
科研项目经费主要来自于国家公共财政拨款，其使用不得违背社会公共利益。国家为社会公共利益而行使其代理权(公权力)，也即在公共利益的框架下遵循法律规定、依照法定程序，审慎地管理和处分公民税金。然而，由此产生的权力本位的科研项目经费管理理念，实质是对科研人员的不信任，表现在制度层面：一是严格约束科研人员经费使用行为，通过限制项目经费预算调整、加强上级机关对经费使用的监督检查以及完善各部门、各依托单位的实施管理细则等，强化经费使用刚性；
二是严肃违规使用经费的法律责任，对在项目研究过程中不按规定管理和使用项目资金、不按时报送年度收支报告、不按时编报项目决算、不按规定进行会计核算，截留、挪用、侵占项目资金的依托单位和项目负责人，追究其民事、行政甚至是刑事责任。
基于权力本位理念，我国科研项目经费管理长期主要是一种以公权力为中心的“管控模式”。即以科研资助机关的意志为主导，以控制性措施为手段，强化科研资助机关与科研人员之间“管理与被管理”关系。加之科研诚信问题愈发严重以及对科研管理责任体系实效性缺乏信任，这种管理模式倾向于一种“过程控制”，主要依赖于行政命令，包括政策、规范性文件乃至内部行政指令等进行实施。这一模式忽视了科研人员在科学研究中的契约主体地位，也容易打破科研工作计划，非但难以激发反而明显阻碍了科研人员的科研创新活力。总而言之，权力本位的科研项目经费管理理念，一方面违背了科研项目经费制度的创设宗旨，即《宪法》第43条规定的，鼓励和帮助从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作；
另一方面也忽视了真正对科研工作起积极作用的科研自律，对科研自律的不信任导致对科研自主过分倾轧，并把这种自律性约束转变为他律性约束，将致使科研工作最终沦为生产劳动，违背其作为创造性活动的本质。
(二)怀疑还是信任：科研项目经费管理制度的反思
科学研究是由一系列行为规范、奖励制度、组织结构和运行机制等组成的独立系统，为解决科学研究路径不确定性与经费管理制度刚性之间的矛盾，我国当前的经费使用包干制改革虽赋予科研人员更多的经费使用自主权，但逻辑起点仍是对科研人员的不信任，由此导致包干制改革的具体内容尚未完全契合科研活动的基本规律，对经费治理效能提升有限。
首先，在经费使用自主方面。第一，科研自主是一种贯穿于科研活动全过程的自主，但检视我国当前的经费使用包干制改革试点政策，无论是重庆市还是国家自然科学基金委员会的方案，均侧重于简化预算编制、取消经费支出科目和比例限制以及赋予项目负责人自主调整项目技术路线、实施方案、项目组成员等方面，直接关乎科研人员自主权能否具体落实的经费报销领域却鲜有涉及。经费管理实践证明，经费报销制度不完善是科研人员经费使用的严重阻碍，由于项目依托单位的财务管理人员无法获得关于经费支出真实性的相关信息，只能通过严格支出审核程序保障经费使用的合规性，但同时也加大了经费支出的难度。(3)参见管明军：《从源头治理科研经费报销难》，载《中国社会科学报》2018年12月25日第7版。虽然经费使用包干制改革提出要“实行项目负责人签字报销制”，但在经费报销实践中，项目依托单位财务管理部门仍对项目负责人签字的报销凭证进行严格审查，如何落实该制度尚缺乏具体的制度保证。第二，科研自主是一种有限度的自主，赋予科研人员更大的经费使用自主权，并不意味着国家放松对经费使用的监督与管理，而是创新监管方式。申言之，科研项目经费包干制改革是一种“放管结合”的改革，通过明确列举科研人员的经费使用权限，虽有利于提升经费使用的规范性，但有违科研活动不确定性的基本规律，不利于明确项目经费使用行为的禁区，强化科研人员经费使用底线意识。
其次，在经费使用监督方面。虽然我国已建立包含项目依托单位的内部监督以及财政部门、纪检监察、审计部门和社会公众等外部监督在内的全方位经费使用监督机制，但仍存在协调性不足，监督规则不统一等问题，不仅无法有效消除经费使用不规范的弊端以及填补经费使用管理自身的制度漏洞，反而加剧了科研人员与科研监督部门之间的紧张关系：(4)参见赵超：《科研审计、双重失却与中国社会情境中的学术治理》，载《科学与社会》2015年第3期。一方面，科研项目经费使用监督缺乏顶层设计和统筹协调。《科学技术进步法》(2007年修订)作为我国科技领域的基本法，未对经费的使用监督做出原则性规定。(5)《科学技术进步法》第67条规定：“违反本法规定，虚报、冒领、贪污、挪用、截留用于科学技术进步的财政性资金，依照有关财政违法行为处罚处分的规定责令改正，追回有关财政性资金和违法所得，依法给予行政处罚；
对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这一规定仅仅说明不得有“虚报、冒领、贪污、挪用、截留”的行为，但如何认定上述行为？不同部门出台的文件对上述行为的认定存在分歧的情况下如何处理？作为科技领域基本法的《科学技术进步法》对此并没有做出有效的规定。当科研管理部门旨在为提高科研项目经费使用效率而不断松绑的政策和财政、审计部门以确保公共财政资金安全为前提的法律法规、部门规章存在冲突时，执行部门缺乏调和冲突的依据。为保障经费管理安全，项目依托单位以财政、审计相关的管理办法为依据，导致经费使用包干制难以真正落地。不仅如此，当前的包干制改革主要明确了依托单位和资助机关的经费监督职权，但如何实现与财政、纪检监察、审计等部门的协调尚无明确的规定，碎片化的经费使用监督体系还导致科研人员疲于应付各部门的经费使用监督，严重挤压科研时间，阻碍科研活动的顺利进行。(6)参见赵永新：《“我只有三分之一时间做科研”——与某国立研究所课题组组长的对话》，载《人民日报》2010年8月2日第20版。另一方面，缺乏符合科研规律的经费监督规则。我国的科研项目经费使用监督以科技事权为基础，各部门基于自己的经费管理职能出台相应的监督规则，由此导致经费使用监督政策政出多门，监督重叠与监督“真空”并存，甚至经费监督规则相互“打架”的现象也屡见不鲜，给科研人员的经费使用带来极大的困扰。
最后，在经费使用责任方面。我国当前简单套用行政预算和财务管理方法管理科技资源，科研项目经费使用法律责任呈现出过度刑罚化趋势，科研人员因经费使用行为而身陷囵圄的情况并不少见，(7)参见何林璘、肖岚、朱彩云：《判决书里的“科研经费”犯罪》，载《中国青年报》2017年7月20日第4版。既严重压缩了本就狭窄的科研人员权利空间，又加剧科研人员对经费使用的“恐惧”：(8)参见蒋悟真：《纵向科研项目经费管理的法律治理》，载《法商研究》2018年第5期。一是我国尚未出台专门关于科研项目经费使用违法违规行为的法律法规，而是适用《刑法》《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等，加之在司法实践中对于科研人员身份认定问题存在分歧，科研人员的经费违法违规行为多被认定为利用职务之便的贪污行为，而受到刑法的制裁。(9)参见《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(2021年修订)第46条、《国家社会科学基金项目资金管理办法》(2021年修订)第44条等。二是科研项目经费管理改革政策与《刑法》《审计法》等衔接不足，科技领域“放管服”改革成果尚未上升到国家法律层面，司法部门依据法律法规而非经费管理政策处理相关经费使用违法违规案件，由此导致经费使用改革成果“落地难”，同时也极大地增加了科研人员的经费使用风险。三是科研容错机制的缺失。为营造鼓励创新、宽容失败的科研环境，党中央、国务院出台一系列经费管理改革文件，提出要严格区分突破现有规章制度、按照科技创新需求使用科研项目经费与贪污、挪用、私分科研项目经费等行为的界限，最终实现“自律与监督并重”的科研责任制度创新体系，但对于科研容错既缺乏原则性的认定标准，又缺乏具有可操作性的程序性规定，导致该制度无法具体落实。
科研项目经费使用包干制改革作为一种过渡性的经费管理手段，是对当前经费管理体制的一种修订与补充。其在一定程度上突破了对现有经费使用的限制，但本质上仍未彻底改变权力本位理念下单一依靠行政手段管理经费的理念，由此决定了当前的经费使用包干制改革尚无法全面昭示我国经费治理的未来图景，亟需深化。科研项目经费治理改革首先应是一种契合科研活动规律而非行政管理规律的改革，应以政治与科学间的基本关系为基石，以功能主义而非职能主义厘定科研资助机关、项目依托单位、科研人员、学术共同体以及其他主体间的职责定位，最终将经费管理权力配置给“在组织、结构、程序、人员上具有功能优势”(10)张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。的主体。基于此，新时代科研项目经费使用包干制改革应在法治思维与法治方式的统领下，以契约精神重塑经费治理的基本关系，以最有利于科研目的实现重构改革的逻辑理路，最终实现由传统管控型的经费管理模式向契约化的学术资助模式的转变。(11)传统管控型科研经费管理把科研项目视同工程项目的一种类型，即整个过程都是确定的、可控的，其特点在于对科研全过程的监控；
为以示区别这里提出契约化的学术资助模式，是指能够尊重学术研究特点，即开展过程具有不确定性，它很难按设计图纸一步不差地开展。获得经费资助方根据合同约定，在一定的范围和原则要求下以完成约定任务为最大准绳，资助方以获得解决任务为最终要求，契约双方都以学术研究目的为根本目标。
(一)以契约精神重塑科研项目经费治理之基本关系
传统科研项目经费管理制度确立于管理与被管理基础之上，而经费使用包干制最显著的特征是回归契约本质，(12)参见蒋悟真：《科研项目经费管理改革的法治化路径》，载《中国法学》2020年第3期。通过从传统的“权力本位”管理模式向“权利本位”的治理体系转变，以体现出对科研人员的充分信任。(13)此处“权利本位”意味着更能反映科学研究的主体性与科研管理制度的价值属性。有关“权利本位”，参见张文显：《“权利本位”之语义和意义分析——兼论社会主义法是新型的权利本位法》，载《中国法学》1990年第4期；
张文显、于宁：《当代中国法哲学研究范式的转换——从阶级斗争范式到权利本位范式》，载《中国法学》2001年第1期。科研项目经费使用包干制目的是要让科研人员根据科研项目合同约定自主使用项目经费，以充分激发科研人员创新创造活力。但实施的风险在于如果缺乏有效的监督制约机制，科研经费面临被滥用、套取、挪用和浪费等风险的概率将大幅提升。因此，需要在科研自主与责任之间找到平衡点，筑起科研资助机关与科研人员之间的利益桥梁，解决我国科研项目经费管理面临的科研信任严重缺乏和经费管理绩效低下的双重困境。(14)参见徐化耿：《论私法中的信任机制——基于信义义务与诚实信用的例证分析》，载《法学家》2017年第4期。
科研项目经费使用包干制的契约精神主要体现在经费管理权责的合理配置上：一是科研资助机关与科研人员间的权责配置。经费支出与使用等具体管理权限可基于科研项目合同约定，由更具信息优势的项目负责人等主体行使，而对于科研目标设定、科技资源配置以及经费使用绩效监督等权力，必须由科研资助机关行使，不得随意下放。(15)参见卢阳旭、龚旭：《科学资助中的控制权分配——以科学基金机构职能变迁为例》，载《科学学研究》2019年第3期。此外，科研资助机关还应为科研活动的顺利开展提供良好的政策环境、法律制度并维护良好的经费使用秩序，以更好地履行公共财政受托责任。二是科研资助机关与项目依托单位间的权责配置。随着经费管理权限的不断下放，项目依托单位愈发成为经费管理的中坚力量，例如《中国科学院关于开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点的通知》提出要“充分赋予法人单位管理自主权，采取由院提供试点政策清单，单位自主申报、选择试点项目、政策的方式”。但为了避免出现科研资助机关通过下放权力逃避监管职责以及依托单位故意不作为等问题，应进一步明确科研资助机关与项目依托单位在经费治理中的法律关系，合理界定项目依托单位的法律地位。三是项目依托单位与科研人员之间的权责配置。项目依托单位与科研人员之间存在多重法律关系，就科研项目管理而言，双方主要是合同关系，项目依托单位应依据科研项目合同与经费管理政策为科研人员顺利开展科学研究提供便利；
(16)如《国务院办公厅转发科技部等部门关于国家科研计划实施课题制管理的规定的通知》(国办发〔2002〕2号)明确规定：“课题责任人与依托单位之间的权利义务关系以合同的形式确定”。四是科研资助机关与学术共同体间的权责配置，经费使用包干制改革适度将管理权力授予学术共同体，使得科研项目的制度管制与自主发展之间建立起权力和专业性共存的“桥梁”，其实质是对行政权力与学术专业权力的矛盾及其均衡关系的调适：如对于经费用途是否合法的问题，财务人员主要根据经费管理政策来判断，而学术共同体则可以进一步结合科研活动实际来判断。并且，学术共同体的专业性使其既能够胜任对科研人员的监督工作，又能有效制约行政机关，进而作为中介联结行政机关与科研人员，促成和维系彼此的信任关系。
(二)以契约模式重构经费使用包干制改革之逻辑理路
科研项目经费管理作为一种科研附属行为应服务而非凌驾于科研活动之上。(17)参见蒋悟真：《科研项目经费规范化治理的法理元素考察》，载《政治与法律》2019年第9期。基于此，经费使用包干制改革应弱化经费管理的权力属性，通过强化科研管理的契约精神，以科研活动的最优化实现为目的，重构改革的逻辑理路。
首先，支配权优先。科研项目经费是科研活动的“血液”，只有赋予科研人员充分的经费支配权才能确保科研活动的顺利进行。但科研人员对经费使用的支配权不仅局限于自主调剂预算，更涉及到劳动报酬的自主分配、支出内容的自主选择以及财务报销的优化便利等。(18)如《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)将除设备费外的其他费用调剂权全部由项目承担单位下放给项目负责人，由其自由支配，同时通过改进财务报销管理方式等为科研人员经费使用行为提供便利。概言之，科研人员对经费的支配权涵盖从项目预算编制到经费使用以及结算等全过程。经费使用包干制改革应恪守支配权优先原则，以服务科研人员的经费使用为目的，包括对科研人员经费使用行为的监督与管理，也应让位于科研活动的顺利进行。
其次，自治为主。经费使用包干制改革的内容直接关乎科研人员权利的实现程度，虽然当前国家自然科学基金委员会和地方各级政府的包干制改革文件均涉及“实行项目承担单位和项目负责人承诺制”“优化项目管理”“强化监督检查”等内容，但对于如何优化项目管理以扩大科研人员经费支配权尚未形成共识。经费使用包干制改革绝非全部包干，包干的内容应根据科研项目合同的基本内容确定：科研资助机关、项目依托单位和项目负责人可在不违反法律法规和科学研究准则的前提下自主约定包干的内容，如经费使用管理权限、违约责任的承担以及救济途径的选择等，实现科研项目的契约化管理。但对属于科研资助机关必须履行或提供的物质、制度保障等不得包干，防止相关部门通过包干制改革推卸责任。
再次，在地治理。(19)参见李旭东：《“在地治理原理”对国家治理体系现代化的意义》，载《哈尔滨工业大学学报》2019年第1期。所谓在地治理原则是基于治理活动层级合理配置治理权限，由于治理活动往往在基层与第一线，应由最熟悉科研活动进程和掌握最多信息的机构或个人管理项目经费。随着我国科技领域“放管服”改革的不断深入，基于科研项目管理的契约精神下放经费管理权限、优化项目依托单位经费治理能力成为包干制改革的必然趋势。为充分发挥项目依托单位管理自主性：一是应合理划分项目依托单位职能机构、项目负责人甚至是项目负责人所在院系等主体的经费管理职能，在实现管理职责下沉的同时，确保职责行使的规范、有序；
二是提升项目依托单位经费治理能力，完善内部治理与经费使用风险防范机制，更好地服务于科研活动；
三是审计、纪检监察等机关对项目依托单位经费治理行为的尊重，也即审计、纪检监察等机关应认可项目依托单位依据法律法规、经费治理改革政策及内部管理规定等做出的调查结论，如非必要，不得以同审计法律法规相冲突等理由随意干预甚至否定依托单位调查结论。以美国为例，项目依托单位的职能部门主要是在宏观的层面对资助经费实施监管，主要在承担法律法规方面提供咨询以及对科研活动的指导和服务等职能，在院系层面配备专职科研管理人员和财务人员承担微观的项目管理职能。(20)参见褚怡春、杨永华、毕建新等：《中美科学基金依托单位管理模式的比较研究》，载《中国科学基金》2015年第4期。
最后，惩罚谦抑。经费使用包干制改革需加强相应的监督与管理，但对科研活动的监督与管理应坚持功能主义职权配置的基本原则，以学术共同体自律为主，外部监督为辅：一方面充分发挥科研人员、学术共同体以及项目依托单位等主体的自我管理，以减少管理成本，提升管理效率，当且仅当依靠科研人员、学术共同体等自我管理无法解决经费使用问题时，相关监督管理部门才得以介入；
(21)同前注，蒋悟真文。另一方面，对于违法违规使用经费行为的认定与处理应广泛征求科学共同体的意见与建议，依靠科学共同体处理相关违法违规行为，司法机关对于科研活动的惩戒应保持谦抑性，如非必要，不得随意介入。(22)如在原中国工程院院士李宁贪污案二审中，法院按照最新的科研经费管理办法的相关规定，结合刑法的谦抑性原则，对李宁、张磊名下间接费用可支配的最高比例进行核减，部分金额可不再作犯罪评价。参见吉林省松原市中级人民法院(2015)松刑初字第15号刑事判决书。
科研项目经费使用包干制改革法治保障路径的选择既要考虑经费治理理念的转变，还要考虑推行改革过程中遇到的外在现实困境。为此，需要通过优化经费使用包干制改革的运行机制和健全配套制度建设等，实现经费“包干制”和“放管服”改革的有机融合。
(一)优化经费使用包干制运行机制
经费使用包干制改革充分尊重和信任科研人员，凸显科研人员的主体地位，转变传统的科研活动与经费管理本末倒置的价值观念，明确科研项目经费工具与手段的功能定位，真正实现科研项目经费服务而非凌驾于科研活动之上，符合科研活动的基本规律。
首先，确保经费使用自主。科研项目经费使用包干制改革绝非简单的赋予科研人员预算调整、经费使用等方面更多的自主权，而是要建立以科研人员为本位的经费使用管理制度。第一，在经费使用方面，无论是《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教〔2021〕177号)还是《国家社会科学基金项目资金管理办法》(财教〔2021〕237号)均规定“包干制项目无需编制项目预算”，并且将直接费用开支范围缩减为业务费、劳务费和设备费三项，为科研人员自主使用项目经费奠定了良好的基础。但我国当前明确列举经费使用“正面清单”方式，同科研活动的路径不确定性、灵感瞬间性等相违背。为进一步提升科研人员经费使用自主权，需由“正面清单”向“负面清单”转变，并恪守“法无禁止即自由”的基本理念，充分体现科研项目经费管理契约精神的基本要求，真正为科研人员的经费使用行为提供法律保障，而非成为限制科研人员经费使用的“装饰品”。(23)虽然我国部分地方政府在探索经费使用“负面清单制”改革，如《关于在浙江省杰出青年科学基金项目中试点项目经费使用“包干制”的通知》(浙科金发〔2020〕2号)、《中国科学院科研经费管理与使用负面清单》《成都市市级财政科研项目经费“包干+负面清单”制暂行办法》(成科字〔2021〕4号)等，但当前的负面清单仅仅是对法律法规规定的禁止支出事项的再次重申，对于清单之外的经费使用行为仍予以严格的限制，同“负面清单”的本质内涵仍有一定的距离。第二，优化经费报销制度，但“不能局限于对科研项目经费报销流程的简化，而应反思传统科研经费支出模式的缺陷”。(24)胡明：《科研项目经费预算改革的困境及其法治出路》，载《政治与法律》2019年第9期。构建以信任为基础的经费报销机制，一方面要建立以项目负责人为核心的经费报销机制，并强化其经费支出责任，如完善当前的“项目负责人签字报销”制度，依托单位财务管理部门仅对经费报销凭证进行形式审核，着重审查凭证的真实性及规范性等问题，由此产生的法律责任由项目负责人承担；
另一方面要强化项目依托单位的能力建设、提升科研服务意识，加强经费报销信息化建设，确保项目依托单位为科研人员的经费报销提供优质服务。(25)如为解决科研经费报销难问题，建立便捷高效的科研经费报销管理机制，2018年12月29日科技部办公厅和财政部办公厅联合发布的《关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》(国科办资[2018]122号)从清理依托单位内部经费管理的不合理要求、落实财务助理制度以及加强经费管理信息化建设等方面进行了改革。第三，优化结余经费管理。虽然《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(国办发〔2021〕32号)已提出“结余资金留归项目承担单位使用”，不再收回。但为充分提升经费使用效能，同时防范可能发生的道德风险等，应坚持“定额资助、结余留用、超支不补”等包干制内嵌的基本原则，直接赋予项目负责人结余经费处分权，进一步激发科技创新活力。
其次，健全经费使用监督机制。为解决当前经费监督体系不协调、规则不统一问题，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发的《深化科技体制改革实施方案》(中办发〔2015〕46号)明确提出要“建立统一的国家科技计划监督评估机制，制定监督评估通则和标准规范”。为优化科研项目经费使用监督机制，一方面要建立健全统筹协调的经费使用监督机制，协调各监督部门职责，如2020年5月1日实施的《广东省科技计划项目监督规定》(广东省人民政府令第271号)第27条规定，监督部门应当协作配合，建立健全监督信息共享、结果互认、情况通报、线索移送等协调机制。另一方面要完善符合科研活动基本规律的经费使用监督规则，如《审计署关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》(审政研发〔2016〕61号)提出“各级审计机关要以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准”，对于“对突破原有制度或规定，但符合科技创新大会精神，有利于提升科技创新能力，有利于科技创新目标实现”等行为要“坚决支持，鼓励探索”；
(26)为落实鼓励探索、宽容失败的国家政策，《广东省科技计划项目监督规定》(广东省人民政府令第271号)第29条规定：“监督部门应当建立宽容失败的机制，对于探索性强、风险性高的科技计划项目，原始记录证明项目承担单位和人员已经履行勤勉尽责义务仍不能完成的，可以按照有关规定允许结题，且不要求退缴已合法使用完毕的财政资金，不纳入严重失信记录，不限制项目承担人员再次申报科技计划项目。”同时，中国注册会计师协会正在制定符合科研规律的《国家科研项目结题财务验收审计指引(征求意见稿)》，以打破传统的过度依赖公共财政管理监督规则的弊端。
再次，重构科研项目经费决算制度。当前科研项目决算主要由依托单位组织其科研、财务管理部门进行审核，虽有利于确保经费使用的规范性，但由于缺乏科学研究的专业化知识，无法评价经费使用的合理性与有效性。而“科学共同体作为科学知识的生产者、传播者和使用者，对科学发展规律以及科学知识的社会影响有准确而深刻的认识”(27)程志波、李正风：《论科学治理中的科学共同体》，载《科学学研究》2012年第2期。，使得学术共同体更有资格和能力评价和监督科研人员的经费使用行为。尤其是2018年7月24日《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25号)已明确提出要“合并财务验收和技术验收”“不再分别开展单独的财务验收和技术验收”，以此为契机，应强化学术共同体在科研项目决算中的专业优势，除了评价科研成果是否达到相关要求，同时对经费使用的合理性予以评价，弥补单纯依靠依托单位科研、财务部门评价的不足。
最后，完善经费使用评价机制。科研项目经费使用评价制度集问题诊断、监督、问责等功能于一身，经费使用包干制改革需通过设置科学合理的评价指标体系，明确科研人员经费使用行为的预期，确保经费使用规范性与有效性的统一：一是评价理念的提升，我国当前科研评价体制以维护经费使用的安全性、规范性为核心，忽视了经费使用效率，既不符合科研活动的基本规律，同时也有悖公共财政管理的基本要求。而经费使用包干制在注重经费使用规范性的同时，更加强调经费使用的绩效。二是评价准则的修正，传统的经费管理模式对于经费使用行为的评价以法律法规规定的内容为准，刚性较强，但随着预算编制的取消，如何衡量科研人员经费使用行为的合理性愈加困难，提升经费使用评价标准的全面性与科学性成为确保包干制改革的重要保障。故而，需充分发挥依托单位经费管理职能，并将其制定的经费管理政策纳入到评价体系，如《重庆市科研项目及经费管理改革试点方案》就明确规定包干制改革的试点措施“作为项目验收结题、审计检查的依据”，提升经费使用行为评价的合理性，但如何处理改革政策与相关法律法规冲突的关系，仍需进一步探讨。三是评价内容的优化，不得机械地将是否完成科研项目合同约定任务作为唯一指标，对于部分原创性或颠覆性项目，虽未完成约定任务但取得阶段性成果或有重大突破的，经同行专家鉴定后，应准予顺利结项。(28)如《深圳市科技计划项目实施过程与验收管理办法(试行)》(深科技创新规〔2020〕14号)第25条规定，项目管理和财政资金使用合规，验收专家组认为虽未完成合同书(任务书)约定指标，但在资助项目相关领域有较大突破或者较大代表性成果的，予以验收通过。四是评价结果的应用，为强化评价结果与经费使用行为的关联性，经费使用包干制改革将评价结果与经费使用自主权限相挂钩，根据绩效评价等级，给予不同程度自主权。(29)参见2019年11月25日广州市财政局、广州市科学技术局、广州市审计局印发的《关于市级财政科研项目资金绩效提升和管理监督办法》(穗财规〔2019〕6号)第41条。
(二)健全经费使用包干制配套机制
经费使用包干制改革的顺利推进，既需要优化经费使用管理制度，也需要相关配套制度如科研诚信建设、与相关法律法规的衔接以及科研项目分类管理等制度的有效配合，最终实现“包得好、干得好，让广大科研人员能干事、不出事，持续焕发科技创新的激情和活力”。(30)张敬波：《“包干制”包好还要干好》，载《安徽日报》2019年3月19日，第5版。
首先，强化科研诚信制度建设。科研人员的经费使用行为不能仅仅满足于遵守法律规定，“他们所享有的知识、经验和自由给予了他们一项特殊的、超越了法律规定的责任”。(31)刘毅：《德国科学基金会法律制度研究》，法律出版社2018年版，第117页。也即，科研人员的经费使用受到法律与道德的双重约束，为此，在完善经费使用包干制规范体系建设的同时，还应从道德层面规训科研人员经费使用行为：一是要注重培养科研人员的诚信意识，无私利性是科学的基本精神特质，要提升科研人员的科研诚信意识，强化其科学家精神与经费使用的自觉与自律意识，将规范、高效使用科研项目经费的社会责任内化于科学研究之中，并最终形成科研人员的一种自觉与自律。(32)如国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部发布的《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》(国科金发计〔2019〕71号)提出要“实行项目负责人承诺制”，承诺科研活动“遵守科研伦理道德和作风学风诚信要求”，且科研项目经费的使用“全部用于与本项目研究工作相关的支出”。当前经费使用包干制改革的“项目负责人承诺制”无疑是提升科研人员自律性的重要手段，但是如何提升科研人员规范使用经费的自觉性，同时强化该制度的威慑力，仍需在今后的改革中进一步完善。二是强化科研人员信用管理，科研人员的诚信状况与经费使用直接挂钩，对于科研诚信状况良好的科研人员，赋予其充分的经费使用自主权，并适当降低对其经费使用的监督检查力度，而对于科研诚信记录较差的科研人员，可适当限制其经费使用自主权，并加强经费使用监督检查的力度。此外，还要建立科研诚信修复制度，明确科研诚信修复的限度与方式，以激励科研人员的科研诚信意识。
其次，与《刑法》《审计法》等相关法律的衔接。一方面，国家公权力在介入经费使用管理过程中要保持其必要的谦抑性，科研项目合同公私法融合的法律属性决定了对科研人员经费使用行为的法律评价既要考虑公法因素，同时更要体现契约精神的基本要求，对于科研人员的经费使用行为的追责更多地侧重于民事责任，刑事责任作为最后的补充，以确保科研人员经费使用自主权的实现。(33)同前注，蒋悟真文。另一方面要强化经费改革政策的适用性，在司法实践中除了严格遵守《刑法》《审计法》等相关法律法规，更要将科研项目经费改革政策文件作为经费使用违法违规行为性质认定的重要参考，如《中共教育部党组关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》要求“除国家和项目主管部门有明确具体规定外，各高校根据党中央、国务院有关文件精神制定的相关管理办法，可作为预算编制、经费管理、审计检查、财务验收、评估评审、巡视督查以及纪律检查等工作的重要依据”。司法机关应充分反映科研经费管理包干制的理念和内容，适时出台与科研经费犯罪相关的司法解释，明确罪与非罪、此罪与彼罪的标准。如有可能，制订专门性的经费支出与使用法律法规，为深化改革提供法治保障。(34)参见蒋悟真：《科研项目经费治理入法的机遇、难点与模式》，载《法学杂志》2020年第7期。
再次，完善科研项目分类管理。科研项目分类管理是深化科技领域“放管服”改革的核心内容，同时也是保障经费使用包干制改革的主要举措。检视我国当前“包干制”改革，试点范围主要为“杰出青年科学基金项目”“面上项目”等，部分改革如《广州市科技计划项目经费“包干制”改革试点工作方案》将其扩展至“基础与应用基础研究一般项目”，经费使用包干制改革虽有利于激发科研人员自主性，提升经费使用效率，但基础前沿科研项目、公益性科研项目、市场导向类科研项目以及重大项目等不同类型的科研项目具有其自身的特性，经费使用包干制改革要针对不同类型的项目采取符合项目类型研究基本规律的经费使用包干举措，而非“一刀切”式采用无差异化的规则，如《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出“试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究”或“纯理论基础研究项目”可适当调节间接费用的比例，而对于具有明确市场化导向等科研项目则可适当减少经费包干的范围与包干程度等。
最后，激活学术共同体的经费管理职能。“具有独立精神气质和相对独立社会地位的科学共同体不仅是实行良好科学治理的必要条件和必然要求，也是孕育全社会科学精神、激发创造潜力的重要因素”。(35)程志波、李正风、王彦雨：《科学治理视野下的中国科学共同体:问题与对策》，载《科学学研究》2010年第12期。学术共同体作为一支专业的学术力量参与科学管理是科研经费管理法治化的基本要求：一是要提升学术共同体的独立地位，通过提升学术共同体的自主性、自治性以及自律性，改变传统的学术权力依附于行政权力的怪象，通过现代科学精神的特质，从不同方面抵御非理性因素对科学本身的干扰，界定国家行政与学术共同体在科研项目经费管理中的权力边界；
(36)如《国务院办公厅关于优化学术环境的指导意见》(国办发〔2015〕94号)提出要“充分发挥科学共同体在学术活动中的自主作用，建立科学、规范的学术自治制度，健全激励创新的学术评价体系和导向机制”，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》(中办发〔2018〕37号)提出要“加强政府部门、用人单位、学术共同体、第三方评估机构等各类评价主体间的相互配合和协同联动”。二是要拓补学术共同体的经费使用评价职能，学术共同体的经费使用评价既包括对经费使用合法性的评价，同时也包括对经费使用合理性与有效性的评价，学术共同体在科研项目立项与结项评审中，除了对科研项目的学术性进行评价，还应发挥其专业优势，重点对经费使用的有效性进行评价；
三是要完善学术共同体的经费使用监督职能，“科学共同体相对超越的社会地位，使它能够不囿于行政规范和经济利益的约束，依照科学标准来分析和评价公共事务”，(37)同前注，程志波、李正风文。为此，结合科研项目经费使用信息公开等机制，充分发挥学术共同体对科研人员经费使用行为的监督，能有效弥补传统经费使用监督机制的不足，提升监督的科学性与合理性。
经费使用包干制改革的本质是处理科研自主与科研责任之间的关系，既要充分赋予科研人员经费使用自主权，又要强化科研人员的责任意识，实现科研项目经费管理由权力本位向权利本位、由命令控制向法律激励转变。经费使用包干制改革作为一种契合科研规律与公共财政管理基本要求的经费管理方式，是对传统经费使用管理制度的创新和变革，蕴含着深刻的法治逻辑。深刻把握经费使用包干制改革的法治逻辑，有助于揭示有效推进包干制试点落地实施的法治需求，进而实现这一改革的全面落地。
经费使用包干制改革是一项系统工程，其功能的有效发挥取决于科技资源配置的合理性。为此，需健全国家科技资源投入与分配统筹协调与决策机制、优化科研管理组织体系并不断完善科研风险防控体系。基于此，将科研项目经费使用包干制改革纳入我国深化科技体制改革的宏观框架下，并以此为突破口深入推进科研项目经费管理体制机制的法治化改革，是提升经费管理能力，建设创新型国家的必由之路。
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