广东工业大学法学院 杨卓谞
随着中央政府的积极推动与公共服务市场的现实需要，政府购买公共服务的范围和力度不断扩大，新的理论支撑与试点实践不断涌现，其中一个重要的发展方向就是购买方式由定向、协商购买向竞争、招标购买的探索。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，把政府向社会力量购买公共服务，作为转变政府职能、创新政府治理方式和推进社会事业深化改革的重要部分。进一步强调，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”[1]。竞争机制旨在杜绝垄断化的政府购买所产生的效率低下和寻租问题，以增强市场活力，提高公共服务的供给质量，最终实现政府对公民的公共性。
然而，完全竞争的政府购买无法一蹴而就，必须在配套的法律法规和供给市场发育水平均达到一定程度时才能完全真正发挥其优势所在，否则对低成本的追逐只会造成“路径依赖”下的完全垄断，导致资源的浪费，甚至成为阻碍政府进行变革的政治力量。
基于此背景，本文尝试将企业管理中广泛使用的人才地图进行修正后引入政府购买服务的竞争机制的构筑，提出制度创新的方向。
（一）理论演变逻辑
1.有限政府理论
洛克认为政府的职能应当是有限的。这种“有限”的本质是由于人的认识是有限的，在社会需求多样化且急剧增长的情况下，政府不可能全面且完满地应对所有的问题。因此，有限政府的职能应当是建立和保障市场经济的竞争机制，通过整合资源去引导各方协同来解决社会需求。
2.新公共管理理论
通过选择市场化运作，使得更多合乎要求且行为高效的企业和社会组织来积极提供公共产品与公共服务，形成公平竞争机制，进而促进公共产品与公共服务供给的质量与效率的提高。
3.交易费用与综合绩效理论
一项具体的公共服务到底应当由谁来生产，主要是取决于哪个组织生产这项公共服务更加合适、更加高效[2]。这个理论也表明：竞争性的购买在某些地区或特定情况下未必会比政府定向购买更有效率，竞争机制的推行必须依据实际情况。
（二）模式分析
从理论出发，政府购买公共服务根据是否具有独立性与竞争性的特质分类应当具有四种模式。但王明与乐园通过实地调查，发现并不具有非独立性服务购买中竞争性程序的案例，因此本文仅对其余三种模式进行分析。
1.依赖关系非竞争购买
依赖关系非竞争购买是指政府为了某个项目而成立了承接服务的组织，该组织完全是为政府部门的需求而存在，与政府部门实际上是“上下级”的关系，在公共服务购买中该组织没有自主决策能力。
2.独立关系非竞争购买
独立关系非竞争购买中的承接组织与政府间并不存在依赖关系，而是在项目提出前就已经存在的服务质量过硬、社会声誉良好的独立组织。在选择程序上不通过面向社会公开招募，以政府意向为前提，以双方相互选择和协商的方式建立定向购买。
3.独立关系竞争购买
独立竞争购买关系下，政府部门与承接服务的企业或组织间是不存在资源、人事依赖的独立关系，政府主要以招投标的形式来遴选与要求最为匹配的承接主体。
萨拉蒙曾提出，政府向社会购买公共服务的逻辑起点就是“要打破政府作为服务的单一主体格局，通过政府与社会组织的合作伙伴关系，改变政府在公共服务供给中的低效率或无效率”。该逻辑达成的前提却是近乎苛刻的：包括对政府购买公共服务流程中的三方主体的具体要求。
（一）成熟的市场
在竞争化的政府购买这场博弈中，如果没有具备数量足够的独立成熟的社会组织构成的市场，政府一方也只是独木难支，要实现政府购买服务的有效性，就必须建立起独立性强、运作规范、规模成熟、功能完善的社会组织体系。只有这样，在通过竞争选出的最优组织才能最大化地发挥出其所具有的专业性、竞争性、民间性、灵活性等优势，创新服务方式、降低服务成本、改进服务质量与水平、克服政府垄断供给中的“X-无效率”。
（二）高效的监督
公众是公共服务购买行为的最终受益人，也是对服务提供质量的最高信度评价人及监督者，公众应当充分认识到自身价值所在，强化有序参与意识，积极提升参与能力与参与影响力。承购方提供的服务质量直接关系到公众的切身利益，因此在理想情境下，供应商应主动公开包括机构设置、人员组成、规章制度等一系列承接服务信息受民众监管，政府则需建立健全表达顺畅、回应及时的投诉渠道。监督参与氛围浓厚、监督机制有效畅通的双重保证。
综上所述，政府购买公共服务的理想化解释框架的良性运作，要基于三个前提。但实践中要同时具备上述条件却是非常困难的。正如唐纳德·凯特尔所言，在政府购买服务的过程中，通常面临着“购买方缺陷”“供给方缺陷”以及“使用方缺陷”，这些问题都使公共服务的竞争购买机制处处受到掣肘。
（一）购买方缺陷
在竞争购买服务的过程中，政府扮演着购买活动的发起者、购买者、监管者、公共利益的守护者、各方矛盾的协调者等多重角色，不同的角色对政府的治理能力有着不同的要求。在实施购买的计划阶段，在制定购买公共服务的政策时容易出现因法律规章与相关政策缺位和政府人员专业知识匮乏所导致的偏差，对所需要购买的公共服务的范围和性质产生界定失误。在实施购买的遴选阶段，则可能出现因政府与市场间的信息不对称和权力寻租等风险导致竞争机制失灵。在合同实施阶段，最大的问题是政府监管失效导致的可能引发的风险。一方面，承购组织可能隐瞒实际服务情况，政府因为专业水平有限往往监管乏力；
另一方面，当供给方提供服务出现了与预期不符的情况时，政府作为决策者，也很有可能对问题进行掩饰以逃避责任。而在服务结束后，评估指标体系制定的不全面、不合理，以及政府作为单一评估主体的不客观，都会极大地降低评估结果的信度与效度，对后期项目是否继续开展、合同是否续签、公众需求是否得到满足都有重大的影响。
（二）供给方缺陷
购买公共服务的供给方包括社会组织、机构和企业三方面主体，尤以社会组织为主。但目前我国社会组织的数量少、实力弱、分布领域不均、盈利性与公共性的协调难等问题成钳制公共服务竞争性购买的源头弊端。
（三）使用方缺陷
竞争购买的最终目标是为使用方，即为公众提供质量更好的公共服务，也就是说，所有购买环节都应当将公众取向作为重要的衡量指标。但现实中由于公众的组织化程度不高和沟通渠道障碍， 使得公众难以实现理想的角色扮演。一方面，由于搭便车想法的存在，公民个体很少会为了共同利益采取行动，导致作为零散个体的集合的公众在表达利益或与政府、社会组织抗衡时，容易遭遇集体行动困境，长此以往必定造成公众参与冷漠与参与能力提升的停滞；
另一方面，当政府提供的公共服务无法令公众满意而参与渠道又遇梗阻时，公众的诉求无门便容易产生聚众闹事、警民冲突等极端后果，政府出于好意提供的公共服务反而沦为公众“不称心的礼物”。使用方层面的参与空白也难以为政府购买公共服务的决策、监管、考评等提供公共利益的价值标尺。
很多学者认为，政府主导程度过高、竞争机制的严重不足是造成当前政府购买公共服务各种问题的重要乃至主要成因，但如前文所言，当前政府购买公共服务面临着多方挑战，并且，市场仅在存在真正竞争的情况下才会有效率，但“政府所运行的市场会受到各种缺陷的困扰，市场中积累的缺陷越多，就越难以实现效率的承诺”。
（一）人才地图引入政府购买公共服务的可行性
人才地图是指能够帮助企业明确关键人才发展的现状，了解关键人才的整体优势、弱势的战略地图。首先，预测关键的岗位和人才在未来发展阶段的数量需求，对企业内部现有关键人才进行数量和质量上的盘点。其次，通过对比企业关键人才的供求分析，明确关键人才的缺口，结合岗位分析和素质测评的成果，将关键人才定位在不同的关键岗位类型和关键岗位层次上，形成直观的关键人才地图。最后，根据所体现出的人才缺口，通过外部获取与内部培养的方式进行填补，此外还可以据此开展针对关键人才的培养形成内部人才规划的体系。
人才地图与政府购买公共服务中竞争机制的培育具有内在契合性。首先，人才地图是集评估与发展培育于一体的工具，与有序建立竞争机制的要求不谋而合。其次，人才地图能够通过对当前整体人才水平的评估，发掘需要进行填补的缺口，而在政府购买公共服务的不同类型领域中，及时发现参与竞争组织缺乏的序列，通过各类帮扶机制助力该类型中通过培育可能参与竞争的组织。最后，通过对社会组织进行引导与甄选，能够规范化政府购买中承购方市场发展，对政社之间公共性与盈利性的价值融合、社会组织协调发展、实现公共服务高质量供给具有促进作用。
但需要注意的是，企业追求的终点是企业利益的实现，而公共部门行为的准绳是为公民提供了多大的价值与服务。因此，应当把它当作一种思路而不是固定模式，对其应用进行重新定位与修正。
（二）基于组织地图的竞争购买机制建设模式
1.全面评估
如前文所述，在不具备完全竞争购买的公共服务提供领域，项目的购买应当对承接服务外包的社会组织或企业进行全方位了解，确保承包商提供信息的真实性后，筛选出最佳社会组织或企业并签订购买合同。要达到这一目的，首先需要对市场中现有可提供服务的组织进行服务提供效果的考察，判断其是否具有承购资质。第二则是对组织提供服务过程中的道德行为表现作出衡量，由于许多公共服务的提供面向社会弱势群体，也要重点关注其行事中体现出“德”的水平。第三是对潜力/可提升性的评估，在现存承购市场中，部分社会组织资质可能还未达到本次项目所要求的准入门槛，但其在以往的公共服务提供中展现出了较强的发展前景，拥有参与竞争的潜力，是有序建成竞争机制的重要权衡维度。组织盘点的模型如图1所示：
图1 组织盘点模型
通过三个基本维度的选取与评估，对现有组织做到全面、准确的了解，以供下一阶段组织盘点地图的绘制。
2.积极培育
前一阶段组织盘点的作用是为了政府本阶段对市场的全局性洞察，捕捉领域内社会组织的最新动态，以做到在之后的购买中快速定位目标组织，辅助购买决策。此外，从竞争组织中快速找出可以进行替代与填补的关键候选人，考虑整个领域市场未来2-3年各组织的发展走势。如图2所示：
图2 政府购买公共服务组织盘点地图
可以看出，通过组织地图的绘制，能够对政府购买公共服务项目的当前承包组织及后备组织做到充分掌握。并且，将第一阶段的组织盘点与本阶段结合，从实际情况出发有针对性地关注具有竞争能力和需要培养的组织薄弱之处，以期尽快充实某个项目乃至全领域的合乎要求社会组织数量，实现由定向承购向有序竞争承购的转化。
（三）优化与保障
在政府购买公共服务竞争机制的有序建立中引入组织地图作为工具或许是一种可行的路径创新，但其使用依然需要一系列的优化与保障。
首先是政府应当加强顶层化设计，提高竞争购买的制度化水平。由于我国政府购买起步较晚，应在国际接轨的指导下完善、针对性的制定购买服务的指导政策，从鼓励、扶持社会力量，到健全评估等各方面对于政府购买完善责任分担机制的框架，协调政府内部部门，明确权责范围。其次则是在进行组织盘点时，由于作为委托人的政府可能无法实现对服务质量的专业性评判，因此组织评估必须由独立于政府与承接公共服务无关的专业的第三方评估机构承担，及时有效的对评估结果进行分析总结以发挥组织地图的最大效用。再次，对有潜力进入竞争的组织进行扶持培育不能忽略坚持适度的原则，应尽可能的避免依赖关系非竞争购买的扩大。对于某些供应商极度缺乏或情况特殊的公共服务领域，若政府只能通过直接设立组织来提供公共服务，应在之后着力推动此类组织的市场化转型，同时完善激励制度吸引吸纳原本在其他领域已具有充足资本的社会组织进入本领域以防止一家独大局面的长期存在。
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