蔡娟
（北京体育大学教育学院，北京 100084）
经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development, 下文简称“经合组织”）通过定期发布《教育政策分析》（Education Policy Perspectives）和出版《教育概览》（Education at a Glance），以及组织强大的专家队伍不定期地对其成员国的教育系统进行政策分析或者专题研究提供针对性的研究报告等方式，不断参与全球教育治理。尤其是自2000年来，经合组织实施的国际学生评估项目（Program for International Student Assessment）作为一种新的工具进一步强化了经合组织在全球治理体系中的地位和角色。国际学生评估项目在全球日益增大的影响，甚至直接影响了许多参与国家或地区的教育改革及教育政策的制定。[1]从事实逻辑来说，经合组织的全球教育治理呈现出福柯所言的规训特征。
不少学者的研究也指出，以国际学生评估项目为代表的经合组织的全球治理蕴含着“规训”的意蕴。有学者从学科知识（disciplinary knowledge①disciplinary knowledge译为“学科知识”，但其中的disciplinary单独翻译时通常译成“规训的”，意味着学科本身具有规训的意涵。） 的角度来分析经合组织的知识生产，指出经合组织借助学科知识和话语来生产、合法化和运用对经济增长有益的社会科学知识。[2]换言之，学科知识是经合组织进行知识生产的重要工具，其中包含了“规训”的隐含意蕴。托马斯·波普科韦茨（Thomas S.Popkewitz）教授认为，将学科知识转化到学科教学之中就是通过引入特定的规则和标准，甚至特定的、关于生活方式的道德品质来约束行为举止。此外，国际学生评估项目对于学生知识和技能的评估不仅可以看作是对学生“实用知识”掌握程度的测评，而且它也具有很强的规范功能，因为它定义了“学生是谁，将来应该成为什么样的人”。而对此，经合组织也有着特定的构想，认为，学生将来长大之后应该是在“知识社会”中“自我激励的终身学习者”[3]。另外，还有一些学者在直接将国际学生评估项目看作是一种国际性和跨国家性治理工具和方式的同时，也将其视为经合组织对21世纪教育进行治理的一种“规训”工具。比如，学者克拉拉·摩根（Clara Morgan）借鉴了米歇尔·福柯（Michel Foucault）的权力理论来阐释国际学生评估项目是如何运作的，是如何被用来实施权力的。摩根认为，国际学生评估项目之所以能够发挥作用，是因为它服务于政治家、政策制定者以及国际和区域组织的需要，也是21世纪进行教育治理的一种重要方式。[4]
因此，如果将经合组织在全球教育治理中的规训视为其通过国际学生评估项目的各种技术和手段，把各参与国和地区的学生塑造为符合其价值理念、知识结构的“全球公民”，甚至全面影响世界各国教育改革的发展和走向[5]，那么经合组织对全球教育进行规训的前提和基础是什么呢？在福柯看来：“作为规训方案的基础，瘟疫代表了一切混乱无序状态，正如被切断一切与人接触的麻风病人，构成各种排斥方案的基础。”[6]福柯认为，是统治者设想了“瘟疫”状态，随着对其不断的解析和分配，逐渐形成一个被规训的社会。[7]那么，在如今这个现实情境中，经合组织是通过何种方式和途径来营造了“教育危象”这样的规训前提和基础？其渲染的“瘟疫”意象般的教育危机其本质又是什么？又反映了谁的意志？
“国际学生评估项目之父”安德烈亚斯·施莱歇尔（Andreas Schleicher）认为，21世纪教育的背景是我们濒危的环境，人口增长、资源枯竭和气候变化迫使所有人都不得不思考可持续发展和后代生生不息的需求。与此同时，技术和全球化的相互影响带来了新的挑战和机遇，而这对教育影响巨大。正如经合组织原教育部副主任所言，“目前全世界普遍对教育有一种不断增长的兴趣，教育被认为是未来经济繁荣昌盛的关键，是解决失业的重要工具，是科技进步的不竭动力，是社会进步与平等的锐利武器，是维护民主价值观的保证，或是个人成功的通行证”[8]。在经合组织的话语体系中，教育不仅影响着社会、经济、政治和文化等方面，而且教育面临的挑战也会成为上述各方面发展的指示器。施莱歇尔认为，“应对明天教育挑战的答案，很难从今天的学校体系中找到，并且未来的教育挑战之巨大，没有任何一个国家靠孤军奋战就能够应对，而是全球教育工作者、教育研究者、政策制定者必须形成合力才能探索更好的答案”[9]。可见，在施莱歇尔看来，各个国家的公民都需要应对来自全球教育的挑战。然而，各个国家难以独立完成这个任务。早在1999年，经合组织在发布国际学生评估项目2000的评估框架时，便以3个问题开始了整个国际学生评估项目的描述[10]：
我们的年轻一代为迎接未来的挑战做好准备了吗？
他们能够有效地分析、推理和表达自己的观点吗？
他们有能力在整个生命长河中进行终身持续性的学习吗？
父母、学生、公众以及那些教育行政人员需要知晓这些重要内容。
而面对上述3个问题，无论是家长、学生还是教师、校长，甚至是政府的决策者，谁也不敢说在新世纪到来之际，年轻人已为迎接难以定义、捉摸不透的“未来挑战”做好了准备。那么，这个学生、家长、教师以及全球教育所面临的“未来挑战”到底是什么？共同的“未来挑战”是否真实存在？抑或只是经合组织为了渲染国际学生评估项目的重要性，制造了一个能够引起人们重视的“噱头”？可以说，经合组织一遍遍不断地述说和宣传“未来挑战”，成功地营造了全球教育的“恐慌”，以至于人们慢慢地接受了这样的“既定事实”。
从传播学的角度来说，媒介构造并呈现一个拟态环境给所有的公众，而公众看待世界的方式也由此得以塑造。[11]沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）很早便提出，新闻媒介是“外部世界与我们头脑中的图像”之间的桥梁，拟态环境是指在我们头脑中形成的关于世界的图景。与现实相比，这种图景总是不完整的，并且通常是不准确的。[12]而新闻媒介作为认识世界的窗户决定了我们对这个世界的认知地图，相应地公众的反应也针对的是新闻媒介所创造的拟态环境。在此过程中，新闻媒介不仅塑造了拟态环境，而且还在一定程度上决定了公众的认知地图。后来，学者将此定义为“议程设置”[13]。通常而言，议程设置包括两个层面：第一个层面是传统议程设置，即获得注意，强调特定议题的显著性；
第二个层面是属性议程设置，即获得理解，强调议题属性的显著性。换言之，议程设置不仅告诉我们想什么，而且告诉我们怎么想。[14]经合组织恰恰是掌握了议程设置的精髓，通过多渠道反复地言说全球教育所面临的“未来挑战”，让公众注意到其所谓的“教育危象”，并理解这种“教育危象”，且认为在这样的“教育危象”之下所有国家都难以独善其身，需要像经合组织这样的国际组织给予解决的“良方”。
（一）议题显著性：多渠道反复地言说全球教育的“未来挑战”
议题，即是我们注意力指向的事物，或者我们对之持有态度或意见的对象。[15]制定议题是传播和扩散的起点，大众对外部世界的感知受媒介的影响，因此制定议题的能力显得尤为重要，通过制定议题能够让大众“看见媒介所反映的现实，而这些现实便在头脑中构成了现实图像的基础”[16]。经合组织正是通过多渠道反复言说，制造了全球教育面临“未来挑战”这一议题。
首先，经合组织在国际学生评估项目的框架、报告中以同样的话语反复言说全球教育面临的“未来挑战”。如前文所述，经合组织在国际学生评估项目2000的评估框架中以设问的方式提出了3个让世界各国的政策制定者、学校教育者以及家长难以回答的问题。在多次这样的连续设问之后，经合组织在国际学生评估项目2009的测试框架中直接以陈述句的方式，指出：“家长、学生、教师、政府和公众等所有利益相关者都需要知道他们的教育系统如何让学生为现实生活做好准备”[17]。这个“现实生活”在经合组织看来，是没有本土情境、地方性，应放置在全球化、数字化的全球情境之中，与此前所提及的“未来挑战”实则一脉相承。到了2015年的国际学生评估项目，经合组织又提出了一个新的问题“对于一个公民来说，重要的是需要知道什么，能够做什么？”[18]并声称，正是基于对这个问题的考虑，经合组织才从1997年开始谋划国际学生评估项目。然而，早期的文本中并未如此设问。从本质上来说，这个“公民”背后，不是各国的公民，而是经合组织话语体系中的“全球公民”。除此之外，经合组织在国际学生评估项目2000的技术报告等诸多的文本报告中皆强调，国际学生评估项目可以帮助各国寻求改善学校教育的“良方”，并在年轻人进入快速变化和全球相互依存的成年生活时为他们做好更好的准备。[19]换言之，经合组织无视各国的政治、经济、文化差异，给出了一个自己心目中的理想“答案”。
其次，以施莱歇尔为核心的国际学生评估项目官员在国际多个场合演绎全球教育面临的“未来挑战”。比如，施莱歇尔在2019年迪拜举办的全球教育和技能论坛上说道：“世界在变革，国际学生评估项目也在不断地优化，我们关心的是什么类型的认知、社会情感能力能帮助年轻一代在未来取得成功。”[20]言下之意，即学生要在未来取得成功，其前提是必须掌握国际学生评估项目中所强调的相关知识、素养和技能。正是由于施莱歇尔一直负责国际学生评估项目，并且在全球范围内广泛宣传国际学生评估项目，让其成了全球教育挑战的“代言人”。多个国家的教育政策制定者也都对其称赞有加。比如，美国教育部前部长阿恩·邓肯（Arne Duncan）就曾公开表示：“施莱歇尔是最懂全球教育议题以及全球挑战的人，并且能够说出真相和事实教育。”[21]其他国家的背书，使经合组织关于全球教育未来挑战的言论成功地成为了“全球议题”。
（二）属性显著性：夸大其词地述说“教育危象”的程度
每个议题有诸多的属性，即充实每个客体的特点与性质。正如每个议题的显著性不同，每个议题的不同属性其显著性也存在差异。[22]在“未来挑战”逐渐进入人们的视线范围后，在此基础之上，经合组织又进一步凸显了“未来挑战”的复杂性和严峻性。
首先，经合组织对于“未来挑战”的渲染建立在世界发展趋势的分析基础之上。经合组织指出：其一，我们当前身处一个全球化的时代。全球化是一场基于经济全球化而形成的对人类各个方面造成巨大影响的全球性历史活动。[23]同样，全球化作为一种“全球市场、法律、政治的去国家化（denationalization）进程，它为了共同的利益而将各民族和个人联结在一起”[24]。全球化浪潮始于20世纪70年代，首先表现为经济全球化和一体化，而从20世纪90年代开始又从经济领域拓展到其他领域，甚至推动了一国的经济、政治、文化及意识形态向他国渗透。[25]作为全球化的重要特征之一，主权国家的主权及政府的权力日益让渡给跨国组织（transnational organizations）以及跨国家组织（supranational organizations）。[26]其二，20世纪70年代知识经济的崛起使得人类社会在70年代至90年代由工业社会向知识社会①知识社会是一个以知识为核心的社会，是一个知识产业占主导地位、知识劳动者占人力资源的主体、以知识与知识资本为经济增长和社会进步的主要动力及源泉的社会。参见：何传启. 第二次现代化——人类文明进程的启示[M]. 北京：高等教育出版社, 1999:71.转变，而随着信息网络技术的发展和大数据时代的来临，数字经济又逐渐开始兴起。彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）曾经分析了知识社会的特征，其中之一便是：在知识社会，个体和社会的生活空间从物理空间拓展为物理空间和赛博空间，打破了生活时空的限制。同时，智能手机的普及、数据流量和网络的接入，使得世界上大部分人进入了赛博空间（Cyberspace）。施莱歇尔在《国际教师杂志》（International Teacher Magazine）发文指出：“全球化和数字化极大地提升了个人和集体的潜力，进而使人们、城市、国家以及大洲之间联系得更加紧密。但同样的力量也让世界变得更加动荡，更加复杂，更加不确定和更加模糊。比如，世界的无限增长和地球资源之间的脱节、金融经济与实体经济之间的脱节、富人与穷人之间的差距、国内生产总值与幸福感之间的差异，以及技术与社会需求之间的差别等。”[27]
其次，经合组织对于“未来挑战”的渲染忽略了学生所处的本土情境。经合组织除了借助上述全球发展的趋势等因素渲染“未来挑战”的复杂性外，还在国际学生评估项目中有着全球情境的设定。比如，全球情境中涉及的科学素养指向的是整个世界，具体包括：流行病、传染病的传播；
可再生和不可再生的自然系统、人口增长、物种的可持续发展；
生物多样性、生态可持续性、控制污染、土壤/生物的生产和损失；
气候变化、现代通讯的影响；
物种的灭绝、太空探索、宇宙的起源和结构。[28]国际学生评估项目测试情境无疑是一个忽略了不同国家和地方政治、经济、文化等差异性背景因素的“通用”和“共同”的情境。而且，国际学生评估项目框架设计主要由国际合作商在国际学生评估项目理事会的指导下完成，其主要反映的仍然是“西方”认定的情境。但如果从个人所处环境来看，与个人学习最为紧密的是社区和国家，然后才是全球和整个宇宙。然而，经合组织却通过强调科技因素、环境因素和经济因素，“跨越”了国家和社区情境，让世界各地的学生直接进入其所设定的西方观念下的全球情境之中。
正如前文所述，经合组织通过议程设置制造了福柯所说“瘟疫”意象般的“未来挑战”，使得全球为之“疯狂”，并且让其对全球教育的规训得以“名正言顺”。既然如此，经合组织渲染的“教育危象”其本质到底是什么呢？真的如其所言，是全球教育面临的“未来挑战”吗？这个“未来挑战”真的是各个国家及其公民所面临的挑战吗？
（一）难以满足经合组织对“全球公民”的构想
经济全球化促进了人们的广泛流动，使得具有不同文化背景的人在同一个场域中共同生活。互联网的迅速发展、现实的赛博空间逐渐形成和不断拓展，打破了时空限制。来自世界各国的人史无前例地联系在一起，形成了一个个真实的、虚拟的融合社区。在此社会变革之下，以经合组织为代表的国际组织日益推广和强调培养“全球公民”的教育。换言之，当前各国培养的人才恐怕难以满足经合组织对“全球公民”的构想。
正是出于对“全球公民”概念的突出和强调，经合组织提出了“全球胜任力”，并在国际学生评估项目2018中正式将其纳入评估范围。经合组织在国际学生评估项目2018的全球胜任力的评估框架中指出，21世纪的学生生活在一个相互联系、多样和迅速变化的世界。新兴的经济、数字、文化、人口和环境力量正在塑造地球上年轻人的生活，并日益促进了不同文化群体的“相遇”和“碰撞”。这种复杂的环境既带来了变化，又带来了挑战。今天的年轻人不仅需要学会参与一个联系日益密切的世界，而且必须学会欣赏不同文化的差异，并从中有所受益。而教育可以帮助学生塑造与发展全球和跨文化的观点。[29]经合组织认为，学校在帮助年轻人发展全球胜任力的过程中发挥着至关重要的作用。学校不仅可以为年轻人提供一个批判性地研究对整个世界和自己生活都具有重要意义的全球发展机会，也可以教会学生如何批判地、有效地和负责任地使用数字信息和社交媒体平台，还可以通过鼓励学生获得对不同民族、语言和文化的欣赏经验来提高其跨文化的敏感性。[30]此外，学校还具有独特的地位，可以提高年轻人了解他们在社区和世界中的地位，并提高他们做出判断和采取行动的能力。经合组织所主张的全球意识、所宣扬的全球思维包含着人类依存论、经济一体化、人类价值趋同论和主权时代过时论。如果从全球主义的文化意识主流来看，经合组织倡导和宣扬的全球主义背后潜藏着“西方中心主义”“全球西方化”的主张，是打着为了全人类福祉的旗号，实则为维护西方发达国家的利益，按照其“自己”的理解和想法创造出一个世界。[31]
（二）尚未具备“数字公民”的技能
经合组织在发布的《走向数字化：制定政策和改善生活》（Going Digital: Shaping Policies,Improving Lives）中指出，全球经济体、政府和社会正在走向数字化。而且，随着数字技术的迅速发展并不断创新，变革的步伐进一步加快，从而将数字化转型推向了新的但却不可预测的方向。当前，个人、政府和所有利益相关者都有一个塑造数字化未来的机会之窗，它可以最大程度地利用数字转型所带来的巨大机会来改善人们的生活，同时也确保不让任何人落后。[32]此外，数字经济时代的来临使得大部分人主动或者被动地成为“数字公民”。在施莱歇尔看来，数字化也是一种民主化的力量，可以借此与任何人联系和协作。数字化可以让最小的声音传遍各处，可以消除个性和文化的独特性。尽管数字技术和全球化对我们的经济和社会结构会产生破坏性影响，但这些影响并非是事先确定好的。实质上，正是我们对这些破坏的反应，决定了其产生的结果——前沿技术、文化、社会、制度和经济因素与我们的应对持续相互作用。[33]因此，虽然更好地与世界经济融合带来了整体生活水平的显著提高，但这也加大了人们因知识和技能差距而带来的工作质量差距。
经合组织发现，虽然信息通信技术的使用已经普及，但是欧盟成员国中超过60%的成年人认为自己的信息通信技术水平达不到工作要求。在所有国家中，具有大专学历的受访人士比例在40%以下，低学历的受访人士比例在80%以上。[34]此外，国际成人能力评估调查（Investigation and Evaluation of the International Adult Literacy）显示，经合组织成员国有超过两亿工人不具备最基本的基础技能——“他们的阅读能力其实不如我们对十岁孩子的期待值”[35]。经合组织指出，数字经济及其应用的发展、云计算和移动应用程序，可能会增加对新技能的需求，这会在短期内导致技术短缺。[36]但目前的教育，似乎并没有让人充分掌握“数字公民”的技能。
（三）未能达到跨国公司“人才储备”标准
经济逐渐全球化，大型跨国公司的地位日益重要，随之要求劳动力必须是灵活的和流动的。各个国家和大型公司都在公共市场中竞争着，因此对于教育领域的共同标准、共同的考试体系、学位以及资格认证方式提出了新的要求。2015年，全球100强跨国公司的海外员工为16,122,181人。[37]而在全球100强的跨国公司中，大部分为欧美跨国公司，其中有21家美国公司、17家英国公司、13家德国公司、9家法国公司、5家瑞士公司，以及11家日本公司。可以发现，全球100强的跨国公司大部分来自经合组织成员国。2013年，位于苏黎世的瑞士联邦理工学院分析了世界上43060个跨国公司及其相互持股关系网络，发现持股关系网络中40%的份额最终可追溯到由147家大公司构成的“超级实体”。并且，各大公司交叉持股，且大多是来自美国、英国和法国的金融机构。[38]
由此，我们可以进一步推测经合组织服务的不仅是其成员国，而且还有活跃在国际资本市场的经合组织成员国的大型跨国公司和企业。跨国公司的扩张推动了全球化的进程。反之，全球化的发展又进一步促进了跨国公司在全球的大肆拓展。有学者认为，全球化是资本的狂欢，进一步打破了国家的约束，不断获得资本的自由，俨然是一个资本狂欢的时代，是一个道德堕落的时代，是一个疯狂的时代。①这是在笔者博士论文预答辩时，一位专家提出的观点。而为跨国公司服务的经合组织为了保证其资本的充分流动，并在流动过程中获得最大的利益，在教育领域对各国的政策制定和教育改革施加影响，以保证各个国家或地区能够培养出符合其价值观的跨国公司储备人才。
国际学生评估项目的测试框架从阅读素养、数学素养和科学素养等方面量化了知识工作者所需的素养，衡量了学生所具有的参与社会和劳动力市场的能力和素质。具体而言，国际学生评估项目将推广一种“基于能力”而不是“基于课程”本身的新课程模版。在此背景之下，学校不再仅仅为当地劳动力市场提供生产力，而且也为国际劳动力市场提供生产力。[39]也就是说，国际学生评估项目的测试框架和内容在一定程度上引导了参与国家或地区的基础教育改革以及课程改革，而有的国家或地区甚至将国际学生评估项目的相关素养奉为圭臬而趋之若鹜。由此，这形成了一条完整的链条：经合组织开展国际学生评估项目，用以评估各参与国或地区的学生在各项素养中的表现，并结合学生的表现对参与国家或地区提出政策改革建议，进而推动各参与国或地区的课程改革，最终培养出符合跨国公司需求的人才。
综上所述，经合组织关注的是当今时代的学生是否可以更好地扮演全球化时代的“全球公民”、数字经济下的“数字公民”以及成为跨国公司潜在的“人才储备”。经合组织也曾明确指出，在全球经济的发展中，各国的教育政策亦不再是由各国单独推动。经合组织通过“发明”国际学生评估项目来应对所谓全球教育的“未来挑战”，用以衡量全球70个国家或地区教育系统的质量、公平和效率，而这70个国家或地区贡献了全球90%的经济份额。[40]在此过程中，经合组织通过议程设置制定了全球教育的“未来挑战”这一重大议题，并通过多渠道反复地言说，成功地让公众注意到其所渲染的“教育危象”；
通过夸大其词地述说“教育危象”的复杂性和严峻性，让公众理解这种“教育危象”，并认同在这样的“教育危象”之下所有的国家都难以独善其身，需要以经合组织为代表的国际组织扮演教育政策的国际领导者才能得到“良方”。这一切言说都体现出西方视角下的价值取向，但事实上，这并非适用于世界所有的国家和地区。