顾 璟
(南通大学 党委组织部，江苏 南通 226019)
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把创新摆在国家发展全局的关键位置，深入实施创新驱动发展战略。习近平总书记指出：“通过创新引领和驱动发展已经成为我国发展的迫切要求。”[1]实施创新驱动发展战略，是应对发展环境变化、把握发展自主权、提高核心竞争力的必然选择，是加快转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题的必然选择，是更好引领我国经济发展新常态、保持我国经济持续健康发展的必然选择[2]。实施创新驱动发展战略，人才尤其是高层次创新型人才是核心要素和动力引擎。人才高地作为高层次创新型人才发展的极核区，是形成人才“马太效应”的重要载体，能有效促进经济发展与人才集聚的协同互动。习近平总书记在中央人才工作会议上也强调要“加快建设世界重要人才中心和创新高地”[3]。
在新时代建设科技强国的战略布局中，我国始终遵循通过高水平人才高地支撑综合性国家科学中心建设，通过综合性国家科学中心支撑国际科学创新中心建设的战略逻辑。因此，打造人才高地逐步成为各界理论构建和实践探索的热点。作为一个新的政策话语，国内有学者从宏观层面对新时代人才工作新战略进行了解读，并强调作为国家意志，人才高地需要为国家重大战略需求服务[3]。也有学者分析了高水平人才高地的内涵与特征，认为人才高地是指在某一人口群体当中，优秀人才所占的比例以及他们的创新效能与价值远高于周边地区的地方，具体表现为人才数量的高密度、人才级别的高水平、人才工作的高活力、人才产出的高效益、人才发展环境的高品位,其结果往往呈现创新效能强、创新成果多、创新价值高、创新贡献大等特征[4]。还有学者就北京、粤港澳大湾区等打造世界高水平人才高地的探索实践进行了研究[5-6]。整体而言，学术界现有关于人才高地建设的研究相对偏少，更鲜有对各地基于自身区域特征和人才队伍建设实际的理论与实践探究。近年来，江苏省紧抓新一轮科技革命和产业变革机遇，实施人才高地建设策略，以期真正落实创新驱动发展战略，助力实现人才强国目标。基于此，本研究在深入分析创新驱动发展战略背景下江苏省人才高地建设的成效与困境的基础上，提出人才高地建设策略，以期为江苏省乃至我国人才高地的建设工作提供参考。
创新驱动发展理论主要来自熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的创新理论和波特(Michael Porter)的国家竞争优势理论。在中国政策话语和学术研究视野下，创新驱动发展必须紧密联系中国经济社会发展的现实国情，必然带有浓厚的中国特色和本土气息。在创新驱动发展理论的指引下，打造人才高地要以创新驱动发展战略为导向，如此才能更好地发挥多元创新要素的协同作用。
(一) 创新驱动是以人为核心的知识技术协同创新
熊彼特在《经济发展理论》一书中首次提出了创新的概念，并将创新看作是“生产要素的新组合”，是一种破坏性的变革方式[7]。具体而言，创新包括新产品、新生产方式、新市场、新供给来源﹑新组织形式[8]。在此基础上，波特在国家竞争优势理论中首次提出了创新驱动的概念，并将国家经济优势的发展分为要素驱动、投资驱动、创新驱动、财富驱动四个阶段[9]。国内学者在借鉴上述理论的基础上，基于我国的现实国情分析了创新驱动的基本内涵和机制要素。洪银兴认为，创新驱动发展是依靠知识资本、人力资本和激励创新的制度等无形要素实现要素新组合以及内生增长的新型经济发展方式[10]。陈曦认为，创新驱动平台是创新驱动发展的重要载体，创新驱动机制是创新驱动发展最重要的驱动力[11]。2016年，中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》对创新驱动的内涵做出了全面的诠释，并强调“科技创新与制度创新、管理创新、商业模式创新、业态创新和文化创新相结合，推动发展方式向依靠持续的知识积累、技术进步和劳动力素质提升转变，促进经济向形态更高级、分工更精细、结构更合理的阶段演进”[12]。综上可见，创新驱动发展是一种将创新作为经济发展的主动力和主引擎，强调把生产要素和生产条件的新组合引入生产体系的发展策略，本质是不断进行探索与创新，创造竞争对手所没有的产品或技术，通过多元创新要素的协同并进，构建内生性、可持续的新型经济发展模式。
(二) 人才高地建设是创新驱动发展的重要支撑
当前，我国已进入“全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军”[13]的新发展阶段，必须扎实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，努力构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局。新发展阶段、新发展理念、新发展格局都需要新的人才战略和创新格局。人才高地是人才发展的极核区和高势能区，其内涵包括人才资源数量分布的高密度、人才资源素质的高标准、人才资源结构的高对应、人才资源流动的高活力、人才资源产出的高效益[14]。从内部视角看，“人才”“创新”“发展”三个要素是联动的，也是互相影响的；
但是相比“创新”与“发展”的动态结果性特征，“人才”聚集是基础条件，也是推进科技创新与战略发展的重要切入点。人才是创新的第一资源，人才高地建设是创新驱动发展的重要支撑。一方面，创新驱动发展是打造人才高地的目标导向与战略追求。微观层面，人才高地建设要坚持系统思维和创新驱动，以此实现创新驱动发展。宏观层面，打造人才高地不仅要实现区域内的人才聚集，还要在此基础上充分发挥集聚效应，释放创新潜能，服务于国家创新驱动发展战略。另一方面，打造人才高地是实现创新驱动发展的关键抓手与有效路径。人才高地拥有丰富且优质的人力资本，能够通过人才驱动的方式为实现创新驱动发展提供强大支持。
近年来，全国各地对创新尤其对人才的关注力度逐步提升，以实体经济见长的江苏省紧抓新一轮科技革命和产业变革带来的机遇，采取相应措施建设人才高地并取得了一定成效。
(一) 创新驱动发展战略背景下江苏省人才高地建设的切实举措
1.以高端创新平台为引领。在创新驱动发展理论中，创新平台是实现创新驱动发展的重要载体与硬件支撑，其能够通过汇聚创新资源、激活创新要素、促进创新转化集聚高层次人才，为高层次人才开展技术创新和知识创新提供有力支撑。因此，创新平台是打造人才高地的重要载体。在高端创新平台打造方面，江苏省的具体做法包括以下几个方面。一是注重做大做强各类科技创新产业园和创业园，探索人才、智力、项目等相结合的制度。二是深化与国内外一流院所的战略合作，争取国际大科学计划、大科学工程和大科学装置在江苏省布局，培育建设国家级技术创新中心、产业创新中心、制造业创新中心、工程研究中心和医学中心等。三是建设产业孵化园。江苏省依托各类开发区、工业园区和企业，重点建设了一批支撑自主创新和高端产业发展的产业孵化器、技术研发中心等创新平台，推动产学研用深度融合，推进人才产业园建设。四是大力实施科技基础设施建设行动计划，推动国家超级计算机无锡中心、未来网络实验室、纳米真空实验站等项目建设，打造了一批省级以上重点实验室，为高端人才发挥才能提供了舞台。
2.以先进的产业体系为支撑。根据熊彼特的创新理论，将生产要素的新组合引入生产体系是创新的关键。创新驱动发展理论强调通过产业创新革新业态，增强内生动力，促进经济转型升级。产业作为生产体系的重要基础，其在结构、层次、布局等方面的创新能够有效吸附、承载各类人才。完善的产业链群能与人才发展协同互动，助力构建更有竞争活力的创新体系[15]。因此，先进的产业体系是打造人才高地的重要支撑。新时代，传统产业正面临转型升级，战略性新兴产业和高技术产业呈蓬勃发展态势，特别是以数字经济、人工智能、虚拟现实等为代表的新经济迎来风口，其既是支撑经济高质量发展的全新动能，也是未来经济社会发展的战略方向，成为各个国家和地区积极抢抓的重点。江苏省主要通过以下举措完善自身的生产体系。一是着力促进互联网和制造业深度融合，扎实推进“机器换人”“设备换芯”“生产换线”，建设一批数字化车间和智能工厂，积极培育共享制造新模式，推动装备制造、钢铁、石化等传统优势产业向精细化、高端化、智能化、绿色化方向发展。二是着力推动新能源、新材料、医药及生物技术等新兴产业的发展，实施龙头企业牵头组建创新联合体、以实体平台和研发项目为纽带开展产学研合作等举措，壮大以高新技术企业为主体的创新型企业集群。此外，江苏省还通过大力培育独角兽企业、瞪羚企业、单打冠军企业，鼓励产业链“链主企业”整合高端创新要素，建立科技服务、创业孵化、产业集聚、风险投资等平台型公司，带动产业链人才创新创业。
3.以完备的政策制度为前提。基于创新驱动发展理论，立足国家发展战略，以技术创新和制度创新为内核的“双轮驱动”是经济高质量发展的必然要求。其中，制度创新是实现创新驱动的重要前提[16]。通过完善创新体制机制形成科学完备的政策制度对引进和培育高层次人才具有引导作用，是打造人才高地的前提。由于人才工作系统性强，我们只有坚持以深化体制机制改革为动力，把握好人才引进、培养、使用等各个环节，才能充分释放人才创新活力，构建人才“生态圈”。江苏省具体通过以下几点举措完善创新体制机制。一是制定科学的评价机制。江苏省政府积极引导地方政府按照德才兼备的要求，从规范职位分类和职业标准入手，制定和完善不同层次、不同类型人才的岗位职责规范，通过采用聘期评价、长周期考核、契约化管理等措施，构建以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系。二是采用公平的分配机制。江苏省政府引导地方政府坚持市场配置人才资源的改革取向，遵循人才成长规律和人才资源开发规律，进一步完善以业绩为核心、以贡献为标尺、以体现人才价值为根本、以维护人才权益为基础的分配激励机制，形成了人人争当人才、人人争做贡献的氛围。三是实施合理的流动机制。江苏省政府引导地方政府按照“不求所有、但求所用”的原则，畅通各类人才之间的流动渠道，引导人才向重点产业集聚、向经济建设一线集聚、向基层和困难企业集聚，让优秀人才各展其能、实现价值，同时加大对人才市场的调控和监管力度，保障人才、用人单位和人才服务机构的合法权益。
4.以优良的营商环境为保障。根据创新驱动发展理论，创新环境是创新活动开展的关键支撑，是创新驱动发展的外部保障。具体而言，创新环境包括科技政策、法律法规、创新文化等软环境和基础设施、创新载体、信息网络等硬环境[17]。实现创新驱动发展离不开鼓励创新的环境，良好的创新环境是加快构筑新世纪人才高地的内在要求[18]。融合市场、政府和法治等要素的营商环境是吸引人才和留住人才的关键，是打造人才高地的外部保障。在优化营商环境方面，江苏省的主要做法是制定并实施了《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)。该《条例》设置了总则、市场环境、政务服务等6章82条内容，对优化营商环境工作进行了系统规范：鼓励市场主体引进各类专业技术人才，特别对引进外籍高层次人才进行了规定；
主动对标国际高标准经贸规则，加快推进以贸易、投资和金融便利化为重点的国际化、法治化投资环境建设；
强化问题导向和需求导向，持续推出更多首家原创的制度供给；
围绕信息咨询、创业辅导、法律服务、人才招引、市场交易等企业创新发展所必需的领域，着力打造低成本、便利化、全要素、开放式的空间平台，打造集聚高端创新项目和吸引国际一流人才的“最强磁场”；
鼓励各地结合本地产业禀赋和人才工作实际出台系列优化营商环境的政策；
等等。
(二) 创新驱动发展战略背景下江苏省人才高地建设的现实成效
江苏省通过打造高端创新平台、完善生产体系、创新体制机制和优化创新环境，以建设人才高地为战略支撑，形成了以高层次人才为牵引、以高科技企业为依托、发展高技术产业的全链条集聚效应，人才高地建设取得初步成效。第一，人才集聚效应凸显。截至2021年底，无论是在苏院士数量还是自主申报并入选国家相关人才计划的人才数量均位于全国各省前列。各领域领军型人才、国家级人才数量占全国10%以上，居全国前列；
创业类国家重大人才工程入选数量连续13年居全国第一；
全国65%的院士、40%的国家重大人才工程入选者在江苏创新创业或开展项目合作。第二，创业载体持续强化。目前江苏省已建成各类科技企业孵化器近千家，孵化器及在孵企业数连续多年保持全国第一，为服务科技人才、打造经济新动能提供了重要平台。江苏省现有158家省级以上开发园区，其中较具代表性的是苏州工业园区。该工业园区被公认为是国内最具创新活力的生物医药产业集聚区。苏州工业园区现集聚了1 700多家生物医药创新企业和万余名高层次科技人才，生物医药人才、领军人才在全国占比均超过20%。江苏省推动高校到地方建立新型研发机构750多家，如南京信息工程大学气象科学技术研究院是依托学校优势学科，由中科院院士王会军领衔组建的新型研发机构，两年间订单从10万元飙升至6 000万元，实现了“从知识到价值的跨越”。第三，产才融合力度增加。截至2022年8月，江苏省高新技术企业超过10 000家，国家级高新技术特色产业基地近170个。截至2020年底，江苏省“双创计划”累计引进海内外高层次人才1.2万人，带动全省各地资助引进高层次人才3万多人，实现了一批“卡脖子”技术的突破，获国家科技奖数量连续多年居全国省份第一。
江苏省坚持立足全国、放眼全球，在更高层次、更广视野、更大格局中引育优秀人才，推进科技创新，在打造人才高地上取得了初步成效。然而，创新驱动发展战略背景下江苏省的经济发展和人才高地建设也面临一些现实困境。
(一) 经济发展面临结构失衡矛盾
第一，从内部结构来看，区域间的差距正逐步拉大，苏南地区日益强势，辐射力、带动力持续增强，产生了巨大的“虹吸效应”；
苏北地区相对疲软，人口、技术、资金等资源要素逐渐流向苏南。第二，从产业结构来看，2020年江苏省三次产业增加值比例为4.4∶43.1∶52.5[19]，而全国2020年第三产业增加值占国内生产总值的比重为54.5%[20]。相对而言，江苏省第三产业占比依然偏低，服务业发展质量还有待提高。第三，从外贸出口来看，尽管江苏省利用外资规模连续10多年稳居全国第一，但大部分商品依然处于产业链低端，属于劳动密集型的“代工”“贴牌”生产，主要采取“价格竞争”方式，科技含量不高，抗风险能力较弱。随着国内外经济格局的变化，尤其是受外方挑起的贸易摩擦以及新冠肺炎疫情等的冲击，江苏省的国际供应链有断供风险。
(二) 高精尖缺人才供给不足，人才高地建设短板凸显
产业是人才的“镜子”，产业的强弱很大程度上取决于人才队伍质量的高低。江苏省是制造业大省，人才总量1 400万，队伍体量虽大，但高精尖缺人才供给不足，这正日益成为制约其高质量发展的突出问题。首先是国际顶尖人才和创新团队不足。从相关调研情况来看，江苏省“十四五”期间重点发展的数字经济、人工智能、集成电路等产业既缺乏领军人才团队，也尚未形成人才集群，江苏省16个先进制造集群中存在近400项技术短板[21]。攻克“卡脖子”难关离不开“头雁”引领，江苏省迫切需要培养造就一批具有科技前沿引领力、科研资源集聚力、国际话语影响力的科技领军人才和创新团队。其次是缺少善于解决复杂工程问题的卓越工程师。无论是作为科教大省，还是制造业强省，江苏省推进科技创新和产业转型升级需要“顶天立地”的高层次人才。目前，江苏省工程师总量已达13.5万人，但具有突出创新能力、善于解决复杂工程问题、堪称卓越的工程师还不够多，与现代化建设的需求相比，显然还有不少差距。最后是人才发展环境有待进一步优化。自2018年起，全国已有超过100个城市发布了人才政策，积极拓展人才引进渠道，江苏省的人才吸引力受到了北上广深的强烈冲击。如在引进境外人才方面，江苏省聘用境外专家数仅为广东省的78.6%，其中长期专家数更是远低于广东省和上海市[22]。在人才培养和发展过程中，由于地域、户籍、部门和身份等限制，相关人才实现跨单位、跨部门流动难度较大，促进区域、行业、不同所有制之间人才有序流动的政策法规和长效机制有待强化，人才政策落实还存在“最后一公里”不畅通的问题。
基于创新驱动发展相关理论的指引，江苏省应结合自身条件，充分考虑人才高地建设的各种因素，进一步完善人才高地建设的具体路径与优化策略。
第一，江苏省要做好人才发展规划。创新驱动发展理论强调通过制度创新来增加创新收益，优化创新环境。打造人才高地必须聚焦人力资本的制度优化，通过创新人才发展的顶层设计来激发创新活力、获得递增收益。因此，江苏省要制定高端科技人才队伍建设的专项发展规划，强化规划的引导作用，在此过程中要重点把握以下几项原则。一是科学性原则。江苏省要立足本省产业发展实际，且要注重与主导产业尤其是战略新兴产业的发展相结合，由产业主管部门根据产业特点和未来发展走向制定并实施主导产业专项人才规划，特别要围绕国家和全省战略需求，加强对集成电路、生物医药、人工智能、高端装备、节能环保、物联网等重点领域的原创性高级人才的精准引进。二是前瞻性原则。江苏省要聚力抓好青年人才队伍建设，树立长远眼光，提高资助待遇，扩大集聚规模，在引进培养、学术交流、载体建设等方面给予充足保障，支持博士和博士后挑大梁、当主角。江苏省要深入实施科技企业家支持计划，重点面向前沿科技和未来产业领域，加快培养一批既懂科技又通市场的复合型青年创新创业人才，推动更多独角兽企业、瞪羚企业不断涌现。三是系统性原则。江苏省要与本省国民经济和社会发展“十四五”规划紧密衔接，同时统筹考虑本省中长期人才发展纲要，以及各地的新兴人才发展目标等。
第二，江苏应加大自主培养力度。根据创新驱动发展理论，经济发展要更多依靠知识积累、技术进步和劳动者素质提高等，其中的关键和纽带便是依靠人才培养来释放创新活力。当前，高端人才尤其是行业领袖和创业型领军人才总量不足成为各地发展普遍面临的问题。因此，江苏省要对人才培养的体制机制进行变革创新，加大自主培养力度，提高人才素质的标准与质量，回应人才高地的建设要求。首先，政府要引导高校在推进学科融合中培养研究型人才，瞄准基础学科和前沿交叉领域，创新人才培养模式，布局一批省级基础学科人才培养基地，探索拔尖人才培养新机制，鼓励实施基础学科高层次急需人才专项计划、基础研究人才专项试点，并给予长期、稳定、集中支持，为实现更多“从0到1”的突破提供人才支撑。其次，政府要引导高校在强化产教融合中培养应用型人才，积极推进新工科、新医科、新农科、新文科建设，健全完善人才需求预测反馈和专业动态调整机制，深化供给侧改革，鼓励委托订单式培养。最后，政府要引导应用型高校和职业院校进一步健全校企、校地合作交流机制，紧扣产业发展需求和企业岗位需要，加快布局建设未来技术学院、现代产业学院、行业特色学院，为江苏省产业转型发展源源不断输送大批高素质的应用型人才。
第三，江苏省要升级科技创新平台。创新平台是落实创新驱动发展战略的重要载体、物质支撑与有力保障。因此，政府要鼓励地方不断升级科技创新平台，聚焦打造人才高地所需的资源和设施等。首先，政府应引导地方围绕产业链部署创新链、围绕创新链培育产业链，发挥高校院所科研资源聚集优势，加强与中科院、北京大学等高校院所深度合作，重点扶持紫金山实验室、姑苏实验室、太湖实验室等平台发展，积极争取国家大科学计划、大科学工程和大科学装置在苏布局，梯次建设一批具有江苏特色的高水平人才创新载体，切实以大平台集聚大团队、承载大项目、结出大成果。其次，政府要引导区域中心城市引进诺贝尔奖实验室、重大研发机构、多学科交叉创新平台等，进一步提升对优质要素、创新成果的集聚力和承载力，为人才成长提供更加丰厚的土壤。最后，政府要进一步引导政产学研深化合作，探索建立符合科技成果转化规律的市场定价机制，搭建科技成果转移转化平台，深入开展新产业、新产品、新应用推介对接活动，构建政产学研用资等多主体协同耦合的螺旋式高水平创新体系等[23]，着力推动科技成果就地转化、孵化、产业化，实现技术突破、产品制造、市场模式、产业发展“一条龙”。
第四，江苏省要强化服务保障。科技投入是实现创新驱动的重要影响因素，服务效能是优化人才发展环境的重要抓手。着眼于人才高地建设，江苏省域层面要强化顶层设计，鼓励各地出台人才培养、引进、激励和保障政策，引导地方各职能部门在贯彻落实时强化协同、形成合力。一是政府要健全人才多元投入机制，探索设立各级人才创业投资基金，发挥人才专项资金、政府投资基金的撬动作用，强化人才创投联盟等的载体功能。政府要引导金融机构贯彻国家“发展中小银行和民营金融机构”的基本精神，探索建立与地方产业发展深度融合、具有直接融资功能的地方化、专业化、现代化的股份制中小商业银行体系，不断加大人才创新创业的多元投入力度。二是政府要制定金融服务方案，综合运用信贷、保险、贴息、创投等多种途径，充分发挥政府引导基金“四两拨千斤”的功能，运营好科技发展引导基金，重点保障高新技术企业的研发和人才引进资金需求。金融机构要优化升级“人才贷”“人才投”“人才保”等金融产品，完善拓展人才金融线上综合服务平台，为人才创新创业提供全方位、全周期的金融服务。三是政府要以环境创新为保障，以全面优化营商环境为突破口，重塑人才发展环境，推动政策制度、市场运转、政府服务与管理等的一体化发展，为人才高地建设提供外部支持。四是政府要引导人才管理机构科学编制工作流程，建立健全跟踪服务机制，优化生活服务配套政策，突出亲情服务和人文关怀，妥善解决人才安居、医疗、社保、税收、子女入学、配偶安置、出入境服务等生活问题，着力解决人才的“后顾之忧”，努力实现一流人才一流待遇、一流贡献一流地位，让广大人才有更多的归属感、获得感和幸福感。
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