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摘 要：公务员是公共管理的主体、社会公共利益的代表者，塑造与服务型政府相适应的行政人格，不仅是政府改革的价值诉求，而且是提高政府公共治理能力的现实选择。本文立足于我国服务型政府构建的背景，从公共伦理的视角出发，探讨公务员行政人格的内涵，梳理不同社会治理模式下行政人格的主要特征及我国公务员行政人格的现状与成因，进而提出和阐述了公务员行政人格塑造的途径。
关键词：公共伦理；公务员；行政人格；道德经济人
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）07-0004-05
一、引言
中国社会正处于转型期，公务员录用人员不断增加（见表1），公务员行政伦理失范、行政人格异化现象比较严重，政府职能面临巨大挑战。深化行政管理体制改革，提高公共服务和社会管理的能力，建设人民满意的服务型政府，需要塑造和完善作为行政主体的公务员的行政人格。行政人格的研究实质上是公共行政中人的行为研究。威尔逊（Woodrow Wilson）[1]、古德诺（Goodnow）[2]的“政治与行政二分”理论将行政人定位为行政意志的纯粹执行者。随后，一些学者加入了行政组织中人或人格的讨论。如韦伯（Max Weber）认为行政人员具有工具理性和非人格化；[3]达尔（Robert A. Dahl）指出公共行政学的创立须对人的行为进行科学研究；[4]库珀（Terry L. Cooper）认为公务员的道德品质是行政机构有效运转的必备条件；[5]弗雷德里克森（H. G. Frederickson）指出公共行政需构建公务员遵循的价值规范与伦理准则，保证政府治理的有效性。[6]国外的研究取得了丰富的成果，对行政人格的进一步研究具有借鉴作用。
在国内，学者们从心理学[7]、法学[8]、伦理学[9]、公共行政学[10]等视角对行政人格进行了探讨，主要包括公务员行政人格的内涵与特征、行政人格的类型与要素、行政人格的影响因素与现状、行政人格的完善途径等，但其研究有待进一步深入。公共行政学发展和逻辑演进到公共管理阶段，越来越涉及到行政价值问题，提出了对政府进行伦理思考与道德定位。公共伦理学的产生和形成，是公共行政学发展的逻辑必然，是与公共管理范式相适应、相匹配的学科拓展。本文拟立足于正在形成的公共管理范式，从公共伦理的角度探讨公务员行政人格的内涵及其塑造途径。
二、公务员行政人格的内涵与特征
1.行政人格的内涵。行政人格在学术界是一个比较新鲜的学术概念，学者们从不同的角度对其进行了解释，目前尚无统一的定论。心理学角度的行政人格强调公务员“统一的结构性自我”，法学角度的行政人格强调公务员“有存在价值的自我”，伦理学角度的行政人格强调公务员“崇高的自我”，哲学角度的行政人格强调公务员“有自由价值的自我”，社会学角度的行政人格强调公务员“持久的自我”，公共行政学角度的行政人格强调公务员“公共服务的自我”。[9]
公共伦理的价值目标，是培养和完善公共伦理人格。本文认为公共伦理视角下的行政人格是公务员区别于其他社会群体的内在规定性，是指公务员的伦理尊严、伦理规范、伦理品质、伦理境界依据职业要求和角色规范在公共行政领域中行使公共权力、维护公共利益、实现公共行政伦理价值而形成的道德意识、职业责任、智能结构的统一。行政人格是公务员作为群体之格在公共领域与作为个体之格在私人领域的有机统一。
2.行政人格的特征。公共管理作为一种新型的范式，是人类历史上第一个在伦理精神、原则和理念的基础上建立起来的新的社会治理模式。[11]公共行政学发展和演进到公共管理阶段，提出了对政府进行伦理思考与道德定位，并将更加关注公务员的行政价值、道德准则与伦理规范。因此，本文认为立足于与公共管理范式相适应的服务行政的背景下的公务员行政人格具有如下特征：
第一，行政人格是公务员行政道德意识、行政职业责任、行政智能结构的内在统一。行政道德意识是公务员作为伦理主体资格的拥有者和道德规范的践行者在公共行政领域实现的道德意识品格。行政职业责任是公务员在公共管理活动中，履行行政义务、承担行政责任、维护公共利益而形成的职业角色意识。行政智能结构是公务员在公共管理活动中遵循行为规范和伦理要求而凝聚成的行政智慧与能力。第二，行政人格是公务员在公共管理过程中的伦理道德问题，是公共伦理观和行政价值观在公共行政主体中的体现，即行政人格具有伦理内涵。公共伦理视角下的公务员行政人格，是公务员作为公共事务管理主体在公共管理活动中公共伦理观与行政价值观的共同实现，是公务员的观念、意识、心理、理想等与公共行为相统一的总体性存在，是公务员行政价值、行政尊严、行政规范、行政品格、行政境界的伦理存在。第三，公共伦理下的行政人格是“公共人格”、“责任人格”、“服务人格”、“廉政人格”、“公仆人格”的统一，是公务员追求的目标。公共伦理是与服务型政府模式、公共管理范式相适应的范畴，其视角下的公务员行政人格是摒弃了“官僚制”体制的高层次行政人格，是与服务型政府相匹配的行政人格，理应成为公务员追求的目标。
三、公务员行政人格的历史审视
20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起的新公共管理运动在部分纠正传统行政模式弊端的同时忽视了民主价值，遭到质疑，引起了学界对政府未来治理模式的反思。政府治理模式决定了公务员行政人格塑造的类型，同时公务员行政人格塑造体现了政府治理模式的价值诉求。本文主要探讨统治型政府治理模式、管理型政府治理模式、服务型政府治理模式下的行政人格。
1.统治型政府治理模式——依附型行政人格。里格斯将奴隶社会和封建社会中的行政模式统称农业社会的行政模式，农业社会的行政模式属于统治行政。与农业文明相对应，行政是适应“控制”的需要。[12]统治型政府最典型的是中国的奴隶国家政府与封建国家政府、欧洲的罗马帝国、英国的斯图亚特王朝、法国的波旁王朝等王权政治政府。统治型政府治理模式下的行政人格表现为依附型行政人格，其特征表现为：第一，依附人格是与农业社会、统治行政相适应的人格类型。第二，行政官吏依附于皇权、王权、教权而最终形成依附型行政人格。第三，依附型行政人格表现为“奴性人格”、“私人人格”、“权力人格”。
2.管理型政府治理模式——工具型行政人格。近代社会行政发展告别统治行政而进入管理行政，管理行政对统治行政的超越使公共领域的伦理关系与私人领域的伦理关系区分开来，使公共伦理的存在获得了合法性基础，然而其无法最终实现公共利益。19世纪末20世纪初，泰勒发起的科学管理运动迅速影响到公共行政领域，[13]韦伯构建了“官僚制组织体系”。“官僚制”中的行政人员成了管理的工具，因此形成的人格是一种工具型的行政人格。管理行政开始于泰勒科学管理理论的问世，止于以撒切尔夫人倡导发起的新公共管理运动。管理型政府治理模式下的行政人格表现为工具型行政人格，其特征表现为：第一，工具人格是与工业社会、管理行政相适应的人格类型。第二，工具人格是“官僚化”的行政人格，强调“价值中立”与“非人格化”。第三，管理型政府治理模式下的工具人格以法律作为主体行为的约束机制。
3.服务型政府治理模式——独立型行政人格。20世纪70年代以来，公共行政面临严重的“身份危机”（identity crisis）。[14]管理行政的合理性原则与公共伦理的公共价值、公共精神相背离。一些学者对韦伯“官僚制”与传统行政管理（TPA：Traditional Public Administration）提出了质疑与挑战，提出了新公共管理理论和新公共服务理论（NPS：New Public Service），超越官僚制成为政府的新愿景。[15]奥斯本（David Osborne）等人对新公共管理理念进行总结，提出了企业家政府理论的十项原则。[16]此后，新公共管理运动的弊端引起了学界质疑与反思，登哈特夫妇（Janet V. Denhardt、Robert B. Denhardt）提出了新公共服务理念。[17]适应后现代社会需要的服务行政需要公务员具有独立的行政人格，其特征表现为：第一，独立型行政人格是后现代社会、服务型政府治理模式下的诉求。第二，服务型政府治理模式下的独立人格具有公共性、服务性、合作性、责任性。第三，独立人格以民主合作为塑造途径、以法制与德制的统一作为约束机制。
4.道德经济人是服务行政模式下的理想人性选择，是独立人格的外在表现。人类社会治理模式，经由统治行政到管理行政，再走向服务行政，其行政人格依次表现为依附人格、工具人格、独立人格（见表2）。随着服务型政府建设与行政体制改革的深入进行，公务员行政人格必须重新塑造。那么，塑造怎样的、什么类型的独立型行政人格，是公共伦理规范的主要任务之一，也是公共行政学探讨的主要问题之一。“经济人”具有经济理性，在公共领域是指公务员以效用最大化为指导，在开展公共活动的过程中往往以追求部门利益、组织利益最大化为目标。“道德人”具有道德理性，其既是对“经济人”的伦理提升，又是对“道德人”的现实考量，在公共领域是指公务员在伦理道德的约束下以追求公共利益最大化为目标。笔者认为，“道德经济人”型行政人格，既是契合公共行政学发展到公共管理阶段的理想人格，又是符合公共伦理学对服务型政府构建中公务员伦理价值考量的现实人格。“道德经济人”具有如下特征：第一，“道德经济人”是“经济人”与“道德人”的统一与融合，是经济理性与道德理性并存的双重理性，[18]是社会可持续发展的必然要求。第二，“道德经济人”以追求公共利益为理性价值选择、以服务社会公共事务为责任，明确表达了公共领域区别于私人领域的公共伦理特征。第三，“道德经济人”要求公务员在面对价值选择时，以维护社会公平、正义的公共伦理价值观为导向，加强伦理规范，有效实现个人利益与社会利益统一，完善服务型政府的公共精神。
四、我国公务员行政人格的现状与成因
随着我国综合国力的不断提高，社会公共事务的不断增加，公务员行政人格的建设也得到了快速发展。但目前我国正处于社会转型期，社会公众对公务员行政人格的整体水平满意度不高。政府工作与人民群众的期望还有较大差距，职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；一些工作人员依法行政意识不强；一些领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发（见表3）。[19]
1.公共权力与公民权利的冲突滋生“腐败人格”。公共领域是权力的领域，而私人领域则是权利的领域。权力是利益实现的手段，是以权谋公还是以权谋私，是区分公共权力运用好坏的根本标准。一方面，公务员作为公共管理者，代表人民行使各种合法权利，实行宏观调控；另一方面，公务员本身又是一个理性经济人。如果缺乏有效监督和科学管理，公共权力与公民权利冲突则表现为公务员行政伦理意识与行政伦理践行分离，引发“贪污型”腐败行为或“寻租型”腐败行为，滋生一种异化了的行政人格——腐败人格，影响整个公务员队伍的清廉程度。
2.行政权力与行政义务的冲突滋生“官僚人格”。公共行政中的权利义务关系是公共伦理学研究最为核心的伦理关系。[9]权利与义务相互联系、相互统一，权利与义务直接相接，因此公共领域的权力和私人领域的权利的冲突体现为权利与义务的冲突。公务员在拥有人民群众授予的权力的同时也被赋予相应的政治的、行政的、法律的义务和责任[20]。如果公务员行政权力与义务发生冲突，掌握的权力大、承担的义务少，公务员则会丧失公仆意识、群众意识、奉献意识，滋生权力与责任分离、注“显绩”轻“潜绩”、重局部利益，轻整体利益的“官僚人格”。因此，必须突破官僚制，凸显服务精神主导下的伦理关系，实现权力、义务、伦理关系的有机统一。
3.公共人格与经济人格的冲突滋生“庸俗人格”。公共人格是指公务员作为国家公共事务管理的主体，不断提高自身的知识水平、组织能力、决策能力、领导能力和创新能力，追求自我实现的需要，实现人格由“本我—自我—超我”的过程，更好地维护社会公平正义，实现社会公共利益，全心全意为人民服务。经济人格是指以追求经济利益最大为主要价值取向的人格。公共人格和经济人格可能有机地统一在一起，但多数情况下，二者会发生明显的冲突与矛盾。由于条件的制约，当前公务员的工资处于低水平，在高消费与低收入的现实面前，当部分公务员的经济人格占主导地位时，其心态会失去平衡，产生补偿利益的心理需求，[21]进而会运用公共权力为其谋私利，极个别公务员甚至堕落腐化、道德沦丧，形成“庸俗人格”。
五、公务员行政人格塑造的路径选择
公共伦理的主要内容是调节公共管理主体、公共权力、公共利益之间关系。如何规范公共权力运行，保证公务员按社会公共意志，提供公共服务、实现公共利益，成了公共伦理规范的主要内容。笔者认为，“道德经济人”是服务型政府治理模式下公务员的理想人性假设，“道德经济人”型行政人格是独立型行政人格的外在表现，是公务员行政人格塑造的伦理角色定位。本文立足于正在建设中的服务型政府治理形态，以“道德经济人”型行政人格为蓝本，从公共伦理的视角探索其实现途径。
1.公务员行政人格塑造的伦理原则。廉政是公共伦理建设的价值基础，勤政是公共伦理建设的价值核心，民主是公共伦理建设的价值原则，公正是公共伦理建设的价值追求，行政人格是公共伦理建设的价值目标。服务型政府治理模式下，“道德经济人”型行政人格塑造需要遵循如下公共伦理的原则：[22]
第一，社会利益：行政人格塑造的伦理价值基础。追求以公共利益为核心的社会利益最大化是公共管理的目标，其中社会利益包括具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益、具有私人独享性的个人利益。[23]维护社会利益是公共伦理主要的内容，实现社会利益是公共伦理的最终目的。社会利益至上是服务行政模式下的行政人格塑造的伦理价值基础，要求公务员实现公共利益、共同利益、个人利益的统一。第二，公共责任：行政人格塑造的伦理核心。责任是构建公共伦理学的关键概念，是公务员必须承担的义务，是任何治理过程的基础。公共责任作为公共伦理的具体化，是公务员行政人格塑造的伦理核心。公共责任的合理性与有效实施，不仅仅取决于组织制度的完备与否，同时取决于公务员是否具有良好的行政道德。因此，公务员必须树立正确的公共责任伦理观和公共责任伦理意识，铭记公务员的责任是向人民和社会利益负责。第三，公共服务：行政人格塑造的伦理方向。公共服务是指具有合法性的政府、非政府公共组织（或NGO等）及有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责与履行的职能。[24]政府职能是实现政府与社会之间公共伦理关系的平台与中介，公共管理伦理以顾客导向的服务精神为灵魂。服务型政府治理模式下的公务员要以公民为中心，合理、合法地运用公共权力，履行其职能，为社会提供更多的公共服务。第四，他律、自律、自由：行政人格塑造的伦理路径。公务员行政人格是公共管理的伦理观和行政价值观通过公务员来加以体现的伦理特征，其形成是“公务员道德意识的升华，是他律的自律化，是公务员将法律、行政道德规范与监督机制内在化而生成的一种优良素质”。[25]因此，以公共伦理来规范公务员行政人格的塑造是一个层次性的过程，一般需经过他律、自律、自由三个阶段。
2.公务员行政人格塑造的主要途径。第一，加强公务员行政人格塑造的外部控制机制建设，以实现他律。首先，加强公务员制度建设，推进民主化进程。制度形式对行政人格的培育和养成具有深远的导向作用。要加强与服务行政相适应的公务员的制度体系建设，尤其是公务员的伦理道德制度建设，以此推动民主化建设的进程，进而构建塑造“道德经济人”型行政人格的路径。道德因素在服务型政府治理模式中处于中心价值地位，因此要在公务员考评制度、廉政制度、责任制度等制度体系的建设中引入公共服务精神、人本价值理念等伦理准则。其次，加快立法工作建设，推进法制化进程。加强法制化建设，为公务员行政人格的有效塑造构建了尺度和标准，有助于公务员的认知与遵行。服务行政模式下尤其需要加强行政伦理立法，将公务员的行政伦理行为和伦理规范通过法定程序上升为法律，并以法律或法律条文等形式固定下来，使其具有与法律同等的地位与权威。伦理立法不一定能完全阻止腐败，但对规范公务员行为、纯洁公务员队伍、提高公共服务效率具有重要的意义。再次，强化公务员的教育，提高理论水平与道德修养。公务员行政人格的塑造不仅需要自身不断提高道德伦理素质，而且还需要伦理道德的教育。坚持道德教育、思想教育、伦理教育等多元方式的结合，加强公务员的廉洁教育、勤政教育、责任意识教育、求实创新教育、服务意识教育等，激发公务员的道德需求，提高公务员的道德认识，促进公务员树立正确的道德伦理价值取向和价值定位，并在行政人格塑造的各个阶段予以实践。最后，完善监督与评价体系，提高公务员的积极性。服务行政模式下，加强公务员队伍建设，需要完善监督与考评体系尤其需要加强行政伦理监督与行政伦理考评，建立健全公务员行政人格的行政道德监督机制，使行政伦理立法成为具有制度化并持续发挥作用的行政行为规范。同时，建立多元化的行政道德激励机制，将公务员的晋升与道德考核结果挂钩、精神奖励与物质奖励相结合，增强公务员的危机感、使命感、责任感，提高公务员的积极性。
第二，加强公务员行政人格塑造的内部控制机制建设，以实现自律。首先，培育公务员的行政伦理价值观。行政精神与行政价值观是行政人格的灵魂和精髓，其决定着公务员行政人格的形成与发展。新公共服务理论强调公务员要时刻保持服务行政伦理意识。[5]要塑造公务员独立型行政人格，必须培育正确的行政伦理价值观和科学的行政精神。公务员必须树立全心全意为人民服务的公共精神，坚持民主、自由、平等、公共利益至上、负责任的行政伦理价值取向，增强公务员对共同价值观和公共行政精神的认同感，做人民的公仆。其次，提高公务员的道德修养。公务员的道德修养是自我修养，是指公务员自觉地对其行为意识按照一定要求进行的自我改造、自我陶冶、自我升华以达到的人格境界。[26]道德修养是完善公务员行政人格的纽带和桥梁。公务员要不断加强行政伦理道德的学习，治学明道、格物致知；自省自新、自我监督、自我批评；自我完善，承担道德责任，抵制腐败，加强作风修养；加强实践锤炼，树立崇高的道德信念，培养良好的道德习惯，进而塑造“道德经济人”型行政人格。最后，加强公务员的道德自主性。道德自主性要求公务员具有全心全意为人民服务的价值取向，并在内心深处具有道德感与敢于做出合理选择的勇气。然而在现实中，公务员承担着不同的角色，容易产生角色冲突。[5]积极有益的公共伦理学要求发扬公务员的公共伦理责任精神，激发公务员“善”的信念，发挥公务员的主体创造性，以促进公务员“道德经济人”的特性、公共行政与公共领域的公共性以及社会利益的统一，进而最终实现公共伦理的价值目标，即行政人格的完善。
第三，加强德治与法治的统一，促进公务员行政人格进入自由与升华阶段。人类发展到后现代社会，将是一个多元混合的模式，是权力、法律与伦理同构的体系，是德治与法治相统一的模式，是一种可在全社会实现道德规范与伦理机制统一的社会治理模式，其通过公务员服务理念的确立，以服务行为引导社会，进而促进整个社会范围内张扬公共伦理精神，实现整个社会充分的道德化。[27]服务行政所要实现的法治与德治的统一意味着他律与自律的统一。因此，要加强法治与德治目标一致性整合，促进整个社会的治理处于治理者与被治理者的互动统一中，即治理者就是被治理者、被治理者就是治理者。治理者要不断增强道德意识，提高道德修养，形成自觉遵守法律与伦理规范的强大动力。被治理者要在认同与接收社会治理的同时，不断地提高道德心性的修养，以强烈的社会道德责任意识，监督治理者遵法守德的行政行为，促进治理者（公务员）完善其行政人格。
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[责任编辑：黎 峰]