摘要:政府绩效管理是将过程管理和结果管理相结合的一种科学评估方式。实施绩效管理可提高政府行政效率,增强行政效果,规范政府行为;以绩效评价制度法制化、绩效评价目标持久化、绩效测评方式科学化等为特点的战略管理对于政府绩效管理科学的推行具有指导与实践意义。要实现政府绩效管理,应设置专业性机构推进政府绩效管理,降低行政成本,科学进行绩效评估,构建政府信息公开平台,推进电子政务建设。
关键词:绩效管理;战略管理;绩效评价
中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)10-0092-05
一、引文
绩效是效率和效益的总和,绩效管理是将过程管理和结果管理相结合的一种管理方式。利用绩效信息设定统一的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以帮助管理者维持或改变既定目标计划,并且报告其结果与目标符合程度的管理系统[1]。19世纪末美国学者威尔逊在开辟行政学研究领域时就宣称,行政学的目标和任务之一,就是要弄清:“政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务[2]。”20世纪80年代以来,西方国家运用绩效管理系统评价政府行为,全面衡量政府投入与产出比,在“重塑政府”运动中,经过转变管理理念,把“顾客至上”、“效率、效果、效能”等企业追求的运营模式带入政府日常管理之中,取得一系列成就。我国政府绩效管理的应用在实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、行风评议、效能建设、效能监察等,提高了各级政府的管理能力和治理水平,我国政府正努力向民主、有效的“服务型”政府转变,在实践中不断探索政府绩效管理的途径和方法[3]。
战略管理原是指对企业长期战略制定的实施过程及其结果采取一定的方法进行考核评价,并辅以相应激励机制的一种管理制度。战略管理框架下的政府绩效管理实际上是在国家政策予以执行的基础上,对于政府行政过程和结果的效益﹑效率以及有效性进行系统评价为目标的长期运行机制,这种管理机制还包括对政府行政过程中的努力程度和公众对于行政行为满意程度的综合评价。战略性绩效管理是降低行政成本﹑提高行政效率以及防治腐败浪费有效的行政技术和管理路径。在传统行政模式下,政府等公共行政组织部门很少关注自身的战略问题,导致其经常处于墨守陈规和照章办事的短期行为状态中[4]。随着市场经济体制建设的逐步推进以及服务型政府构建的迫切需求,政府面临复杂多变的行政环境,客观上要求公共行政组织把战略管理的基本原则和基本实施做法纳入自己的框架之中。
二、政府绩效管理的功能与效用分析
(一)强化政府责任意识与效能行为,有助于打造责任政府与高效政府
一方面,政府每一项权利背后都连带着一份责任,政府是公共利益的代表者、维护者和促进者,也是公共服务的提供者。政府行为的科学性、合理性与公众的满意程度息息相关,通过政府绩效评价与管理可以改善政府与公众关系,增强公众对于政府的信任度,体现服务和顾客至上的管理理念。绩效评估有助于发现政府行为纰漏,促进公共权利的全程系统监督,提高政府责任意识。另一方面,绩效管理确定了“顾客至上,为顾客服务”的行为理念,强调打破政府公共服务的垄断,引入非政府组织、公民的嵌入式流程监控体系以及竞争性的公共选择机制。绩效管理系统(见图1)根据政府效率、质量、能力、公共满意程度等方面的状况,对政府投入、产出、中期成果、最终成果等进行全面衡量与系统评估,以效果与成果的产出模式评价政府行为和各项措施,加速提高政府行政效能。
(二)政府绩效管理是有效降低行政成本、促进管理方式创新的重要举措
我国行政成本居高不下,从1978-2008年的30年间,预算内行政管理支出从最初的52.9亿元上升到1万多亿元,增长达200倍;职务性消费支出相当于当年全民教育投入的5倍,投入产出比严重失调,行政投入利用率低下,用于部门利益和铺张浪费的行政预算外收入很难得以衡量和有效监控。政府绩效管理的关键环节——绩效评估对于行政管理支出和行政资金运营状况进行全面的审计和监督,从预算到经费使用、从支出项目表到传统暗箱操作的预算外资金进行全程审核与系统评估,绩效评估的目的就是提高行政效率、降低行政成本,倡导“节约政府、廉价政府”。同时,公共部门绩效评估的开展要求改变传统的管理观念和方式,是实现政府管理方式创新的催化剂[4]。政府绩效评估活动的开展改善了政府传统的工作思路与运行模式,从绩效评估指标和评估标准两个方面规范政府管理方式,促进公共部门管理人员以提升政府绩效为标杆,调动各方面的积极因素,推进目标高效、稳步实现,提高政府绩效水平,最终达到“效益、效率、有效性”的目的。
(三)政府绩效管理的应用是推进政府职能转变,实现公共部门服务流程再造的重要实践探索
深化行政管理体制改革的核心是转变政府职能,而政府绩效管理的开展无疑起到转变政府职能助推器的作用[5]。绩效管理讲究服务的有效性和行政工作的效益型,可以切实解决政府职能缺位、越位和错位的问题,把政府职能的重点转变到社会管理和公共服务上来,维护人民群众的合法权益,加速职能转变进程。另外,随着公民对于公共服务需求的多样化与个性化,不仅仅需要政府提供高效、便捷的公共服务,更需要公平、公正与公开的服务理念。美国哈默博士于1990年提出的流程再造(BPR)在本质上、功效上与绩效管理的意图不谋而合,深层次要求政府在行政行为上与管理模式上最大限度地满足人民群众的各项需求,改进公共管理质量,提高公共服务水平,扩大服务范围和区域,对公共服务部门传统的运作方式进行全面、彻底的改造。
三、政府绩效管理的困境和障碍分析
(一)传统行政价值取向和政府目标的多元化,绩效管理理念和制度保障亟待构建
一方面公共部门具有垄断性,目标多元且有弹性,因而其产区难以量化,目标确定缺乏准确性[6]。固守于“经济干预,市场管理”职能的传统行政价值取向以及“官本位,以公为尊”的执政理念在一定阶段内难以根除,服务与责任意识不强,经济、效益、效率的行为目标短期内难以顺利推行。行政价值取向多元化和政府目标的多重性导致政府部门绩效评估的价值取向定位、利益取向定位只有更多的主观性和争议性[7]。另一方面,目前绩效管理具有部门化与不稳定的特点,主要原因之一就是缺乏统一的法律、法规和相关政策作为制度化保障。传统执政思维模式和“高成本,低效率”行政行为在“无规范、无权威、无制度保障”为背景的绩效管理面前强势推进;高消耗、低效率的行政范式依然存在,依旧循环至起始点,改善环节与改变之处严重缩水。因此必须将绩效管理的内容、原则、运行模式以及应用范围以法律和政策的形式予以认定,制度保障,强势推行,以达到权威性与规范性的目的。
(二)绩效管理相关环节和技术方法上的缺陷受制于体制内束缚
政府绩效管理强调“顾客满意”以及“绩效评估的独立性”,评估目标重视公民参与和绩效评估的公民化,其宗旨和归宿点就是把权力回归到公民手中。但是在现实运营中,政府部门的绩效目标和计划往往是由上级部门和领导制定,缺乏公众利益表达的制度渠道,民意得不到体现[8]。特别是在绩效制定和绩效执行环节,其运行的掌控主体并不是科学、权威的绩效评估系统,而是以行政官员为主,主观性和随意性更强,忽视过程管理和流程管理,弱化绩效反馈与改进,这种明确的人为控制的评估模式促使绩效管理的效用与功能差强人意,事倍功半。保证评估的独立性才能体现评估的公正性,国外的评估研究和评估实践证明,评估的独立性越高,评估结果的可信度就越大[9]。
(三)个人绩效评价与组织绩效评价相脱节,绩效评价缺乏相应的规范约束
我国现阶段的绩效考核机制主要以干部政绩考核为主,把行政官员考核的反馈结果作为干部升迁的主要依据,这在一定程度上弱化了行政组织的关注度和重要性。个人绩效的提高并不意味着行政组织的整体效能,个人考评的结果不能全方位体现行政组织的服务水平和综合效益,只有提高行政组织的指标比重,才能更好地体现个人的绩效水平。政府绩效管理的内容必须依据公民需求、辖区发展战略、政府职责以及实际情况等确定,要体现正确的政绩观,切实反映公众的愿望和需求[10]。区域和部门绩效评价流于形式,不是从固有实情出发,而是以一种形式化、书面化的作风态度对待绩效评估;把绩效评估当成一种负担和对自身工作的挑战、威胁,这种缺乏规范性和缺乏约束力的行为导致绩效评价敷衍现象、不正之风以及腐败行为相继出现。科学定位与功效显著于一体的绩效评价在随意性和形式化的运作中收效甚微。
四、战略管理框架下政府绩效管理的特征分析
战略管理通常被组织管理者运用在各种宏观与微观、外部与内部的环境中,企业普遍运用战略管理理念来制定长期发展规划和目标,整合最优资源,以最佳状态迎接外部竞争与挑战,保持可持续发展。随着社会转型以及社会主义现代化建设向前推进,政府也将面临复杂、多元化的环境,政府日渐处于相似于企业的窘境之中,急需明晰目标、资源整合以及战略规划的切实应用。因此,战略管理框架可以为政府应对环境挑战、实施变革、实现政府目标、衡量责任以及取得最终绩效提供一条有效的整合途径[4]。以战略管理为指导的政府绩效管理是实现政府流程再造、提高行政效能以及深化行政管理体制改革的重要举措和长效路径。战略管理框架下的绩效管理有以下特征。
(一)政府绩效管理的规范性与法制化
现阶段,政府绩效管理贯穿于行政管理的各个环节,如果没有法制化与制度化予以保障与支持,绩效管理就会处于一种空洞状态。以政策为后盾的绩效管理可以彻底避免行政机关对于绩效管理应用的随意性和主观性,增强权威性,提高实用性。加强制度的检查监督力度,坚持执法必严,违法必究,提高执法水平,确保绩效管理落实到位[11]。战略管理强调制定权威性、执行合法性以及评估的规范性,从制度的角度出发,夯实绩效管理的推行度和约束力。
(二)政府绩效管理评价指标科学化、标准体系合理化
对绩效管理应用的对象而言,评价指标与标准无疑是考核成败的关键点和敏感部分,不同部门配置相关科学、合理的指标方案将起到事倍功半的效果。对于专业技术类、行政执法类以及综合管理类等专业差别较大的部门和单位进行具体的安排和定位,有的放矢地对相关公共部门过程和结果展开评估和估测。绩效评价指标既要考虑测算标准的有效性,又要考虑其规模性;既要考虑标本的分档区间,又要考虑标准测算模型的科学性[12]。总之,对于评价指标和标准进行全方位的系统制定和合理划分,可以真正起到评测科学、标准制定的目的。
(三)政府绩效管理树立和强化绩效意识,保持绩效理念的固定性
战略管理强调一种意识的树立和理念的强化,群体内部形成一种绩效价值体系和效益理念的塑造。绩效管理就是要把绩效意识的形成、树立以及巩固推进下去,要把一些诸如“官本为、权利为本”以及“以数字论英雄”等扭曲滞后的管理思想剔除出去,真正形成“以顾客为尊”、“效益第一,效率至上”等服务理念和绩效意识。公共部门提供公共服务,以公共利益为价值取向,无论是行政绩效评估的标准还是执行活动都必须体现社会公正性与合理性[13]。强化顾客意识和“成本—效益”观念,实现绩效管理工作的持续推进,健康发展,把绩效意识、绩效评估与绩效管理的注重三者有机联动起来。
(四)政府绩效管理运行的系统闭合性
战略管理是一种至始至终的连贯系统,由协作高效的串联环节构成。战略管理框架下的绩效管理有计划绩效、监控绩效、评价绩效以及反馈绩效四大环节组成,环环相连,协作一体。无论是对于行政管理支出的投入与产出的量化测量,还是对于行政行为的合理性评价,或者对于公务人员的绩效考核等都处于一种横向与纵向协调配置的运行模式。系统按照权威设计的理念,根据不同部门、个体的职责权限以及各自在价值创造流程中所处的节点位置来制订目标,既要做到分工明确、职责清晰,又要保持工作连贯、紧密配合[14]。各个环节都发挥重要的作用,数据以及指标反馈的结果进一步传递给计划与监控环节,以检测标准制定的可行性与科学性;绩效计划与评估根据系统的规划层层评测与估量,给出结果,这种反复循环,不断递进的步骤,是一种战略导向的系统工程(见图2)。各种环节的相互依托和链接性,从功能定位上极大地提高了工具的效用和结果的科学性、合理性。
五、战略管理框架下实现政府绩效管理的路径选择
(一)设置专业性组织机构推进政府绩效管理,建立健全社会组织、公民的监督和参与机制
1. 设立专业绩效管理机构。发达国家绩效管理的成功经验表明:绩效评估与管理的科学应用和成功运营是权威性绩效管理机构强势推进的结果。我国现阶段绩效管理应用虽然取得一系列成果,发挥一定的作用,但是运作区域化、部门化严重,没有形成集群效应和整体效能,分散不均,零星布置。一个权威、赋予权利的绩效管理组织的有效运转,可以高效、便捷地展开工作,顺利推进规划步伐,宏观管理。
2. 不断完善公民、社会组织的参与监督机制。绩效管理的应用与提高,公民与社会组织的参与必不可少,通过参与和监督,进一步发现评估中的漏洞和问题,及时反馈与补足。通过公民的参与,保证公共服务的提供满足公众的需求,保证政府绩效评估指标与标准更科学、客观、全面[15]。社会组织的专业性和独立性等特点可以弥补单一政府评估主体的不足,独立的第三方评估机构可以为公民参与提供组织依托和利益诉求途径,达到政府、社会组织、公民三方共赢的目的。
(二)政府绩效管理的重点在于降低行政成本,根本在于绩效评估的科学应用
1. 行政成本控制在政府绩效管理的重要地位。行政成本的高额支出以及行政经费的跨越式增长早已是政府各项改革的重点、难点,巨额的行政支出是行政管理体制改革中的“坚冰”区域。西方政府的绩效管理是以降低行政成本和提高政府效率为中心展开的,从历史的逻辑看,降低行政成本是政府绩效管理实施的理论与实践起点[16]。行政成本的降低是政府绩效管理顺利进行的助推器,控制行政支出是绩效管理重点监控范围。
2. 绩效评估的科学实施。绩效评估不仅是政府绩效管理过程中最重要一部分,同时也可以看作是动态绩效评价过程的一个组成部分[17]。在绩效评估阶段,无论是对于政府行政行为的效率与有效性的考核,还是对于行政成本效益与效果的审查都起到举足轻重的作用,特别是群众满意度以及行政机关服务水平的改进等主观指标,功效突出。绩效评估是绩效管理极其重要的环节,要加大对于绩效评估的重视,努力促使绩效评估科学化、合理化应用。
(三)构建政府信息公开化平台,推进电子政务建设
1. 推进电子政务建设,实现政府高效、透明运行。电子政务催生廉洁政府,促进政府健康发展,政府绩效管理的良好运行与维护,需要电子政务的支持和电子平台的依托。绩效管理指标的设置、评估的流程以及结果的反馈都需要电子政务后台的网络化与智能化的构建。要提升政府绩效,从重视服务价值的层面看,要求政府活动以提高服务质量为核心,以公众满意为标准,电子政务建设已经成为信息时代提升政府绩效的必然选择[18]。
2. 实现行政管理信息化运营,提高行政效率。绩效管理的目的是为了提高行政效率,实现“经济效益”,打造服务性政府,实现“顾客满意”。行政管理活动的电子化、信息化运作可以加速绩效管理目标的实现,可以落实行政行为各个环节的电子监控,网络审查;可以抑制行政首长单一决策而产生的一系列弊端,加大对于行政支出合理性与科学性的审核力度,促使效率、效益、有效性三优结合,保证最大限度地满足公众需求实现社会效益的最大化。
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责任校对:关 华