摘 要:政府执行力“整合力”的特性决定了行政体制在政府执行力形成过程中的重要作用。当前我国行政体制存在的种种弊端制约着政府执行力的提升。因而要提高政府执行力，就必须进一步推进政府行政体制改革，重塑政府，建立结构优化、权责一致、协调效能的政府行政体制。
关键词：行政体制；政府执行力；政府职能；政府监控机制；政府利益整合机制；政府文化
中图分类号：D035；D63 文献标识码：A 文章编号：1007-5194（2008）05-0068-05
收稿日期：2008－06－16
基金项目：国家社科基金项目《加强地方政府执行力建设的理论思路及现实路径研究》（08CZZX026）。
作者简介：
莫勇波（1969-），男，广西岑溪人，广东商学院公共管理学院副研究员，管理学博士。
一、内在机理：行政体制与政府执行力的逻辑
当前学界对于何为行政体制有着诸多不同的定义，最主要的观点有两种：其一是认为行政体制是由政府集合职能结构、权力结构、组织结构、人事制度和运行机制等多种要素构成的一个有机整体；其二是认为行政体制主要是行政权力的结构形式，即只是涉及政府系统内权力的配置［1］。无论哪一种观点，行政体制都是指“管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称，它是上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分。”［2］ 毋庸置疑，行政体制是国家行政机关、即政府的核心要素，对政府的方方面面都起着至关重要的作用。
众所周知，政府执行力是政府在执行公共事务过程中各种“力”，包括理解力、计划力、决断力、协调力、操作力、领导力等综合而成的“总体力”，然而政府执行力又不仅仅是这些“力”的简单相加，它是政府内部的各种“力”以及执行人员、资源、工具等种种要素经过行政体制的整合作用而产生的一种综合效应力，即“整合力”。同所有的机械力一样，一切整合力的产生及其大小，都与产生这种力的相关要素及运作机制相关。以汽车发动机为例，一个发动机产生的力的大小，固然与汽车及发动机的单个零件的性能优劣相关，更与发动机的运转机制乃至汽车的运转机制密切相关。与此同理，政府执行力的产生及其大小，除了与政府的人、财、物及工具的性能优劣密切相关外，还与政府组织的运作机制、即行政体制相关。换言之，政府人员、财物、工具及政府行政体制都是影响政府执行力的要素。
在影响政府执行力的诸要素中，政府行政体制无疑是最重要的要素。如上所述，政府执行力是一种“整合力”，这种“整合力”是由各种“力”整合相加而成的，用公式表示，即：政府执行力
C=∑i=2nci +M，其中，∑i=2nci 是各构成要素的力量、能力之和，“M”是政府行政体制、机制作用下的整合力。从理论上说，整合力有大于零、等于零和小于零这三种情况。如果政府行政体制科学合理，执行机制协调，执行力要件之间的整合和运作高效合理，不仅可以使得各种执行力量得以畅通无阻的传递，而且由于机制的整合、加速及惯性作用而倍增执行力的强度，从而出现体制整合力“M”大于零、甚至大于∑i=2nci的情况。反之，如果政府体制不合理，如政府部门的分权不科学、职责不清、政出多门，导致拖拉扯皮、相互掣肘，就会损耗政府组织的内在功能和整体执行效应，使得各种力量相互抵消，就有可能出现整合力“M”等于零甚至小于零的情况，造成对 的负相加，就会严重削弱整体的执行力。如此看来，行政体制与政府执行力之间存在着极强的逻辑联系，而行政体制对于政府执行力的形成和生长起着极其重要的影响作用。
二、现实难题：行政体制缺失对政府执行力的制约
当前我国的行政管理体制仍然不完善，严重制约着经济社会的发展。温家宝总理在2006年就特别指出：“中国经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题没有得到有效解决，主要原因在于体制机制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。”［3］ 当前我国行政体制的不完善，也形成了对政府执行力的制约。
1．政府纵向权力收放的难题：集权与分权的悖论。
关于集权与分权历来都是政治学家们争论的范畴。然而，无论如何，集权与分权都“各有自己存在的理由，亦有不易消除的缺陷。”［4]（P233）从社会秩序及管理效率的角度看，为了更好地实现对社会的控制和提高社会管理效率，应该考虑集权优先的原则；而从经济及民主的角度看，为了发挥各个社会主体的能量，则应优先考虑分权优先的原则。恩格斯在《集权和自由》一文中指出：“集权的活动必须应当是有普遍意义的事情……而涉及这个或那个人的事情则不在内。”［5］ 恩格斯在这里一方面指出了集权所具有的普遍性，另一方面也认为凡是涉及社会个体利益的事情不应当采取集权的形式，因而也间接指出了分权的必要性。一个政治制度衰弱、无力约束个体欲望泛滥的政治体制，必然会充满混乱和社会的无秩序化；而一个高度集权、中央主宰一切的政治体制，则会导致出现一个僵化的、缺乏灵活性创造性的社会。
我国长期以来形成了纵向上高度集权的行政管理体制，这种体制过分强调权力向中央和上级政府集中，上级决策下级执行，强调“有令必行，有禁必止”。这一方面导致了下级政府和人员缺乏灵活性和创造性，影响其执行工作的效果，另一方面还直接滋长了下级政府的依赖意识和惰性心理，其结果是“上级推一推，下级动一动”，而“上级不推，下级就不动”，甚至出现下级不作为的现象，政府执行力因而被大大削弱。为改革中央过分集权的弊端，我国自20世纪80年代以来推进了以简政放权为中心的行政改革，然而，中央的持续放权，又导致了“中央对宏观调控能力的下降，中央对地方政府的监控力削弱”［6］，其结果是地方保护主义及“上有政策、下有对策”现象时有发生，也使得地方政府对上级政策决策的执行力大打折扣。这就形成了政府纵向上集权与分权的悖论：集权过多，下级政府没有执行的主动性和积极性，执行力堪忧；而分权过多，上级政府又无力对下级政府的抗拒执行及执行偏差现象进行控制和纠正，也削弱了政府执行力。权力的上收下放始终是我国纠缠不清的政治命题，而如何在当前状态下实现所谓的集权与分权的“最佳均衡”状态，克服过分集权和过分分权所带来的负面效应，是我们目前迫切需要解决的问题。
2.政府横向职能设置的难题：“科层化溢出效应”日渐显现。
韦伯提出的科层化组织理论，强调组织体制的等级化、组织制度的规章化、工作分工的专业化、组织运作的非人格化等。在工业生产日益规模化和行政环境日益复杂化的情况下，韦伯的科层化理论具有极大的吸引力，这一理论对20世纪西方的行政组织改革产生了深远的影响，也使科层化组织成为20世纪以来西方国家的主要政府组织模式。然而，随着形势的发展，特别是在专业化分工日益分化的今天，科层化组织也日益显示出其负面效应来，特别是“科层化溢出效应”的日益显现，组织摩擦现象普遍，“组织成本（如协调成本、信息成本、摩擦成本、监督成本等）愈来愈高，创新受阻，使社会效益受到极大抑制［4]（P72）。
尽管我国的政府组织尚未达到完全的科层组织化，然而“科层化溢出效应”已日渐显露，并制约着政府执行力的提升。在横向的组织结构方面，目前我国各级党政二元管理体制依然存在，党的各级组织与各级政府组织机构之间存在着职能交叉重叠现象，一些地方则更直接出现党政不分、以党代政的情况，其结果是造成了地方行政功能紊乱以及公文旅行、手续繁琐、相互掣肘现象的增多，使得政府办事效率及政府执行力呈低水平状态。同时，当前各级政府普遍存在的部门划分过多过细的弊端，又进一步制约着政府各部门的沟通和协调，比如在一些县市，负责经济工作的政府部门就有经济贸易局、发展和改革局、财政局、地方税务局、农业局、林业局、扶贫开发办，等等。政府机构设置的繁多及交叉重叠，往往容易使政府在执行相关政策时缺乏协调，出现工作步调不一的情况，从而影响政府执行效率。更有甚者，则是出现各部门之间的相互扯皮和相互拆台现象，对那些“有利可图”、能谋取本部门利益的任务，各个部门就会以各种借口积极承担，甚至超越职权，强行执行，出现多头执行的情况；而对那些“无利可图”甚至被认为“有损于”本部门利益的任务，各部门则是能推就推、能拖就拖、能逃就逃，不愿承担任务，出现无人执行或执行中断的情况，严重制约着政府执行力。
3.政府监控机制的难题：“汉密尔顿命题”果真成立？
美国著名政治家汉密尔顿有句名言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”［7］ 汉密尔顿的论述纯粹属于理论上的命题。这里的问题是：“汉密尔顿命题”果真成立吗？答案如果是肯定的话，那么就意味着无需建立政府的监控机制；但如果答案是否定的话，那么政府监控机制就显得十分重要。从相反的角度看，如果认为无需建立政府监控机制，那么“汉密尔顿命题”就果真成立；但如果认为必须建立政府监控机制，那么“汉密尔顿命题”就不成立。
实际上，“汉密尔顿命题”从反论的角度论证了政府存在的必要性及对政府进行监控的重要性。孟德斯鸠就说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［8］ 如果没有任何的外来或内在的控制，那些拥有权力的政府官员必然会滥用权力，这就进一步说明了建立政府监控机制的重要性。当然，对政府实施监控存在着诸多理论上和现实上的难题，正如委托-代理理论所指出的那样，由于存在着信息不对称、管理事项复杂化和技术专业化日益深化的问题，公民及其代议机构对政府行政的监控实际上是非常困难的，这就容易形成所谓的“寡头铁律”现象，即被委托者（代理人）统治委托者，或者说是行政官“牵引”政务官和统治公民的现象，在这种情况下，政府执行力问题的出现就成为不可避免的了。
当前我国政府监控机制尚不太完善，其对政府执行力的制约十分明显。其一，缺乏强大的、能够有效实施监控政府的主体，特别是作为公民代议机构的人大的监督职能的弱化，以及作为“党的喉舌”的新闻媒体的监督能量的难以发挥，对政府的“虚监”、“失监”现象屡有出现。而作为委托人的公民，由于在获取政府政务信息方面存在障碍，所以对政府权力监控的程度和质量不高。监控主体的羸弱，使得政府的不作为、执行偏差、执行失误等情况得不到有力控制和纠正，直接降低了政府执行力。其二，当前政府的监控大多属于事后监督，缺乏对政府执行公务（比如执行政策决策）过程的监督，这使得政府在执行过程中产生的问题和偏差没有得到及时纠正，危及最终的执行效果。其三，当前我国在行政责任制上仍然不完善，特别是作为“刚性”制度的责任追究制度的缺失，使得对政府及其官员的过错及不作为现象的追究不足，未能对政府在执行活动中的不良倾向起到有效的阻止作用，使得一些政府官员在公务执行活动中我行我素、为所欲为，甚至采取“上有政策，下有对策”的行为无法得到有效纠正，对政府执行力产生了非常不利的影响。
4.政府利益整合机制的难题：“政府人”是“经济人”还是“公共人”？
我国传统的观点认为，“政府人”是“公共人”，即政府人员从事的是公共事务，其谋求的是公共利益而非个体利益，因而会一心为公，专心致志从事公共物品的生产和公共服务的提供。“公共人”的理论假设具有一定的合理性，因为作为公共部门的政府执行人员，当然首先必须具有为大众服务和促进公共利益的愿望，这也是他们不可推卸的责任和义务。然而，就此否认“政府人”所具有的考虑自身利益的“经济人”特性，显然是过于简单的想法。西方许多理论学家很早就提出了“经济人”假设的思想，如约翰•穆勒就指出，人都是追求自身利益最大化的人，而美国经济学家约翰•伊特韦尔等人也指出：“经济行为者具有完全的充分有序的偏好、完备的信息和无懈可击的计算能力。在经过深思熟虑之后，他会选择那些能够比其他行为能更好地满足自己的偏好（或至少不会比现在更坏）的行为。”［9］ “政府人”也是人，无可避免的也会存在着一种作为“经济人”的自利倾向，都会从自身条件和利益出发决定对政府公务执行的方式。对此，有论者指出，“政府也是‘经济人’，有其自己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质，要求政府利益与公共利益保持同一方向。承认政府合法权益，比追求法外权益，更符合实际，更利于社会主义初级阶段的社会政治、经济、文化等各项事业的发展。”［10］提倡“政府人”是“公共人”，并不能也不应该否认他们所具有的自利的“经济人”特性。把“政府人”看成是纯粹一心为公和从不追求个人利益的想法，显然是过于理想化和不现实的。
必须看到，一方面，承认甚至鼓励地方政府对本地区、本身的适度的、恰当的利益追求有时可成为提升其执行力的动力；另一方面，地方政府及人员对利益的不恰当的、过分的追求，却有可能导致地方主义和个人利益主义思想泛滥，造成政府执行行为扭曲和政策决策执行的偏差走样,直接降低政府执行力。然而，在这个问题上，就正如亚当•斯密所说的那样，只要有良好的法律和制度作保障，个人追求利益的行为就有可能增进、至少不损害社会的整体利益，这也就凸显建立健全由法律和制度所组成的政府利益整合机制的重要性。
当前我国政府利益整合机制远未得到建立和完善，难以有效引导和约束政府组织及其人员的利益追求行为，进而严重损害政府执行力。其一，政府利益的表达渠道和沟通机制不畅通。特别是来自下级政府及人员的利益诉求信息往往无法为上级政府及领导所重视和吸纳，不同政府组织之间及人员之间的对话、沟通、斡旋、谈判等利益调节机制也没有建立完善起来，难以达到政府利益需求和利益矛盾的共识和融合。其二，政府利益的补偿机制不完善。一些地方政府在付出了巨大牺牲的同时却得不到及时的补偿，比如河流上游地区因退耕还林和关闭工厂而导致财税收入下降，却并没有得到财政补偿和经济援助，影响了地区之间及政府之间利益的均衡和和谐。其三，政府利益约束机制特别是法律约束机制不完善。对于各地政府及其人员的过分利益追求行为，包括屡屡出现的地方保护主义式的地区封锁、经济壁垒和诸侯经济现象，缺乏有力的制裁和约束手段。政府利益整合机制的不完善，对政府执行力的提升造成了极大的障碍。一些地方政府执行主体为了追求地方利益和集团利益，往往会想方设法钻空子，或者恶意对政策进行歪曲、肢解，故意偏离政策决策的预定轨道，导致出现政策决策执行行为的偏差和扭曲；而一些政府人员在政府公务的执行过程中，往往会采取一些不恰当的、不合理的非理性利益追求行动，由此导致对政策决策及任务的抵制、敷衍、拖延执行等，极大地降低和削弱了政府执行力。
三、难题求解:旨在提高执行力的政府重塑
从上述分析出发，要提高政府执行力，其关键就是要推进政府行政体制改革。笔者认为，当前推进行政体制改革、提高政府执行力的路径选择如下：
1.组织架构重塑：建立无缝隙型政府。
美国哲学博士林登在其所著的《无缝隙政府》中指出，“无缝隙组织是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来形容的组织。”［11］ 无缝隙政府是一种理念，主要是基于对传统科层化政府组织的陈旧、分割、缓慢、高高在上等弊病所进行的批判而产生的，强调政府组织的整体性、协调性和连贯性，其目的在于提高政府的工作效率。笔者认为，参考无缝隙政府的理念，进行整体性综合性的政府行政架构重塑，是彻底改革当前我国各级政府中存在的部门交叉分割、协调不畅、相互掣肘问题的重要途径。首先是要改革政府层级建制，积极推进政府层级的缩减，特别需要减少省与基层政府之间的管理层级以及同级政府内部的管理层次。其次是要推进法制性分权模式的建立，建立健全从中央到地方各层政府之间权力、职能划分的法制性规定，依法界定中央与地方政府之间的权力边界，实现纵向上中央与地方政府职权关系制度化。再次，要理清和合理调整同级党政部门之间的职能关系。可采取党政合一的办法，将职能相同党政部门予以合并，“一套人马、两块牌子”，改变二元结构格局；也可将党组织建立在人大，“党主立宪”，党通过指导和行使人大的立法权、决策权、监督权来实现党的执政权。最后，不宜将部门的职能划分过细，要实行大部门制，整合政府部门，按照综合职能设置大部门，减少部门职能的交叉重叠和相互掣肘现象，提高工作效率。
2.监控体系重塑：完善行政问责制。
恩格斯指出，“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按一般法律向每一个民众负责。”［12］ 美国行政学者邓恩也说过，“监测有助于确定项目执行人员、官员以及其他利益相关者是否按照立法者、管理机构和专家组所制定的标准和程序开展行动”［13］，邓恩同时也提出了对政府官员进行监控的四种方式：社会系统核算、社会实验、社会审计及综合实例研究。当前我国在强化对政府执行活动的监控上，笔者认为首先要改革和完善人大制度，要起草和颁布《人大监督法》，通过立法的形式提高人大代表的监督意识和监督能力，改善人大的监督方式，切实落实人大的监督权力，防止出现“虚监”、“漏监”现象。当前特别需要建立和完善行政问责制，通过建立明确的法规制度，对各级政府组织及官员问责的标准、内容、程序、范围及问责主体作出明确的规定，增强问责制的可操作性和实效，同时要建立政府各个岗位的绩效评估制度，为行政问责提供可依据的科学标准。要切实抓好责任追究制度的落实，通过行政监察、行政审计等手段，强化对政府主体执行活动的监控，以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应，对决策失误、违法行政、执行不力、效能低下、疏于管理的机构和人员实施问责和责任追究，做到有责必问、有错必究，切实解决权责脱节问题，确保政府及其人员依法办事。3.利益机制重塑：建立政府利益整合机制。
必须建立兼顾全局利益与地方利益、短期利益与长远利益、集体利益与个人利益的政府利益整合机制，加强各政府利益主体之间的协调、整合，尽可能实现利益的双赢、多赢和正和博弈。一是要建立政府利益的引导机制，有效引导各级政府主体树立正确的利益观念，特别是要树立合法、合理、公平、公正的利益获取观，正确处理各种利益关系。二是要建立健全利益的共享机制，让中央和地方、上级和下级、政府机关和政府执行人员都能够共享因为正确执行政策决策所带来的利益，促进利益的双赢、多赢，提高上下级政府、政府机关及政府人员的执行意愿和执行积极性。三是要建立利益的调节机制，建立政府利益主体之间的对话机制，同时综合运用政治、经济、法律、行政手段和教育、协商、调节等方法，有效调和中央与地方、政府与执行主体之间的利益关系。四是要建立利益的补偿机制，通过中央与地方、地方与地方、政府与个人之间利益的转移和合理再分配，实现各方利益的补偿，达致利益的共享共赢。五是要建立利益的法制约束机制，特别是要建立、完善法制约束体系，确保政府的各个利益主体通过合法途径获取利益，同时依法加大打击力度，严格追究那些通过非法手段获得利益的政府机构及人员的责任，做到政府组织和人员的利益追求行为有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
4.政府文化重塑：营造“马上就办”的机关氛围。
当前，我国各级政府组织内普遍存在着不利于提高执行力的组织文化——官僚文化。在官僚文化背景下，政府人员习惯于顺从和遵守规章制度，对政府公务往往缺乏必要的敏感度和紧迫感，凡事都要“请示汇报”、“研究研究”，往往直接导致办事拖延、效率低下，扼杀了政府组织的执行力。这种现象需要得到大力革新和重塑。要注意在政府组织里倡导积极向上的执行力观念，当前特别要注意培育“马上就办”的机关氛围，提倡用最经济、最科学、最合理、最迅速、最有效的手段，执行落实各项方针、政策和任务，圆满解决人民群众的问题和要求。各级政府领导人必须身体力行，以自己的模范执行行动率先垂范，带动下属。凡涉及重要的、紧急的、涉及群众切身利益的问题，政府领导应及时安排人力、物力、财力，为解决问题创造必要条件，同时应要求、指导和督促具体承办部门和承办人按规定时间、规定程序、规定要求尽快办理、落实和解决问题。承办人对于领导安排，不得推诿扯皮讲条件，如在办理过程中确有困难的，领导应主动出面协调解决。可考虑根据“马上就办”的理念确立具体的行为准则和行为规范，正确引导和规范组织内的政策行为和公务执行行为。要注意树立典范，加强宣传，弘扬先进，促进先进的执行观念和价值观的传播，营造出一种积极向上的、“马上就办”的机关文化氛围。
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