摘 要 现代职业教育的快速发展及其治理能力现代化要求实行多元主体共同治理，这既是我国职业教育在治理实践探索中形成的经验总结，也是面向未来发展需要所提出的新要求和新方向。职业教育多元主体共同治理是集合了多元参与主体之间竞争与合作的一种新的职业教育治理范式。为有效推动职业教育治理从行政主导向多元共治转型，可以从治理主体适当多元、治理系统适度分权、治理机制适配模式、制度保障适应目标等维度探索多元共治的实践特征和发展路向。
关键词 职业教育；多元共治；治理机制；制度创新；发展路向
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）13-0049-06
一、引言
随着新的经济发展阶段的到来，在经济发展方式转变和产业结构优化升级的推动下，以培养满足职业岗位需求并适应产业发展需要的高素质技术技能型人才为目标的职业教育已经成为经济社会发展的强力助推器[1]，当然，这一切都需要职业教育必须走“产教深度融合、校企多元合作”的道路，与产业发展和市场规律相适应。然而，不可否认的是，尽管近年来职业教育整体发展取得了巨大进步，但是社会多元主体合作办学、多方联动合作育人、多维协同共赢发展的良性互动机制还有很长的路要走。在这问题的背后，实质上源于职业教育治理机制的创新性不足和运作模式的不完善[2]。
现代职业教育作为一种特定的教育类型，横跨公共领域和市场，运行环境复杂，涉及多元主体且面临主体间的利益诉求差异，其治理自然不能简单等同于一般公共事业管理和普通教育治理，应该建立一种有效的治理机制来应对发展需要，促进以行业企业为主导的社会合作伙伴积极参与职业教育治理，形成社会多元主体共同治理职业教育的格局[3]。事实上，党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，2014年政府工作报告中提出了“推进社会治理创新，实行多元主体共同治理”，中共中央关于制定“十三五”规划的建议中进一步提出，“加强和创新社会治理，健全利益表达、利益协调、利益保护机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，这既是对我国过去发展经验的实践总结和适应“五大发展理念”的新要求，也是当前经济社会综合改革的新境界。作为承担应用型人才培养和供给职责的现代职业教育，实现其善治是国家治理体系和治理机制的重要构成，推进职业教育治理现代化也是实现国家治理现代化的必然要求。“职业教育治理”已成为我国教育发展新的关注点。基于此，本文首先探析职业教育领域多元共治的理论内涵，而后分析职业教育多元共治的制度创新及实践特征和发展路向，旨在探寻多元共治的治理机制以及制度保障。
二、职业教育多元共治的理论阐释和实践探索
（一）多元共治的理论内涵
治理的理念可以追溯到亚当·斯密（Adam Smith）于1776年出版的《国富论》，但将治理推向现代经济学及管理学前沿的则要归功于奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）与威廉姆森（Oliver Williamson）。如今，治理理论更是已经从公司管理拓展到了经济社会的各个领域。尽管理论界和实务界对治理内涵的理解各不相同，但大都基于“政府单中心管理失灵”这一认识，很多社会事务不能仅仅依靠以政府为单核的行政化管理体制所能解决，应该依赖包括政府力量在内的多元化社会力量的共同参与。所以，在“多中心治理”理念的推动下，现代治理理论的核心内容之一就是要“打破政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状，实现管理中心和权力主体的多元化”[4]。基于此，一般而言，治理是指市场在资源配置中起决定作用条件下，多元化的主体围绕共同目标在平等协商的基础上协调互动，达成一致目标及行动方案，其要点在于多元主体合作共治。换言之，治理是不同利益相关主体之间关于责、权、利关系的一系列制度性安排，也是各类公私机构或个人在某种正式制度及既定规则下联合管理共同事务的各种方式的总和，其是形态各异甚至相互冲突的利益诉求得以调和并且自愿采取联合行动的持续性过程。
对于现代职业教育而言，实现其治理能力现代化，就要着眼于其发展环境的开放性、社会治理格局的多元化以及多元主体之间的复杂性关系，创新治理模式，完善治理制度、健全治理体制并改进治理机制。既然产教融合、校企合作是现代职业教育的本质要求和必由之路，推行多中心治理便是保障其可持续发展的重要路径，理应打破以政府为“单中心”的供给主体，构建一个由政府、行业企业、职业院校、个人等多维框架下的职业教育多元化发展模式[5]。显然，构建一个以“分权”与“自治”为核心特质的由政府、市场和社会广泛参与的多元化管理主体和权力中心，形成一种充满竞争性的“多元共治”的治理模式，必然促使职业教育更具效率和活力。职业教育多元共治主要是指各种公共或私人机构和组织统筹合作、各尽其能，形成政府机构、职业院校、行业企业以及社会组织等利益相关主体共同参与的多元治理结构，从而实现对公共教育事务更好地进行控制和引导。当然，多元主体共治，尽管正在从治理主体制度、治理结构体制和治理功能机制上改变着既有的公共治理模式[6]，也并非完全排斥传统的行政管理手段和管理方法，而是更加强调并注重市场机制在公共管理进程中作用的发挥。正是因为既强调市场作为主导的竞争性，也强调多元化的各市场主体共同参与的合作性，多元共治自然是集合了多元市场主体竞争与合作的一种新公共管理范式。
（二）多元共治的职业教育实践
随着我国对外开放和市场经济的深化，经济体制的改革也带来了政治体制和社会管理体制的变革，国家政府一统政治、经济和社会等各类事务的管理格局正在被悄然打破，在国家行政管理体系之外逐渐出现了一个相对独立的市场管理体系，而且挤生出一个日益壮大的市场化社会组织体系。尽管目前尚未形成国家、市场与社会各自独立的三维治理体系，但是在“使市场在资源配置中起决定性作用”“加快形成科学有效的社会治理体制”等全面深化改革的努力之下，伴随着内外部制度环境的不断改善，市场机制特别是各类社会组织体系的独立性和功能发挥日益显著。在经济社会发展的大环境之下，职业教育供给侧和需求侧的社会组织无论在数量扩大、结构优化，还是模式优化和机制创新等方面都呈现出积极、健康发展的态势，而且多元化社会组织之间的多维网络体系和结构框架也趋于初步成型，公共领域和私人领域的各方主体参与职业教育治理的内生需求和外生动力日益增强，可以说，由政府部门、职业院校及行业企业等市场主体组成的多维主体共同治理现代职业教育的多元共治模式呼之欲出。
事实上，21世纪以来，特别是国家示范（骨干）高职院校建设项目计划推出之后，我国许多职业院校对校企合作体制机制管理的实践探索已经呈现出多元共治的理念。南京科技职业学院（原南京化工职业技术学院）依托强大的化工行业背景，牵头成立了江苏化工职教集团，建立多边协调及沟通渠道，以联合出资、部分参股等资本运作形式，搭建多维互动的合作发展新平台，形成了“政行企校”多元联动的集团化办学新格局，探索和构建了一个基于利益共同体发展的多元化组织治理模式[7]。滨州职业学院在骨干校建设过程中设计并实践了以“多元共治”为核心的治理框架，在市政府主导下，成立市级校企合作组织、学校理事会及二级学院董事会，完善学校内外部治理结构和校企合作制度体系，通过系列制度建设，形成政府、行业、企业、社区、校友等多元办学格局，实现了共同治理[8]。中山职业技术学院与当地政府共同投资，通过与产业行业中的龙头企业进行深度合作，形成多元投资主体，共同举办沙溪服装学院、古镇灯饰学院、南区电梯学院和小榄工商学院等产业学院，搭建了多元合作协同育人机制和利益相关者共同治理框架和运行机制[9]。再比如苏州工业园区职业技术学院，这是一所仿照新加坡南洋理工学院办学模式成立的旨在满足中新合作苏州工业园区对高技术工人需求的民办国家高职示范校，该校着力推动校企结合和工学结合，先后经过了公办股份制、民营化和股权多元化改革，参照公司治理模式，成立股东会、董事会，实现了学校管理层持股，理顺了治理机制，形成了吸收外资注入，由政府与企业（集团）、民间力量共同办学、协同合作、多元共治的职业教育办学新体制[10]。这些职业院校的合作办学实践，呈现了社会多元主体藉由共同参与、主动关联而形成的功能融合、网状连接、优势互补的职业教育新型办学体系和治理架构，充分展现了社会多元主体合作办学的成效，体现了多元共治的必要因素，彰显了职业教育多元共治的理念和精髓。
三、基于多元共治的职业教育治理创新
职业教育多元共治，并不要求各参与主体成为“命运共同体”，用“利益共同体”来表达这种治理特质更为妥帖。当然，由于目前职业教育多元主体治理秩序部分紊乱，职业院校与参与职业教育治理的利益相关方的诉求很难得到有效回应。基于多元共治的理论内涵及我国职业教育发展实际，应该不断更新治理方式，在将新的利益相关方纳入治理范畴的同时，不断优化治理机制设计，最终实现职业教育多元主体治理秩序的健康可持续发展。在当前“教育领域去行政化”呼声日益高涨的背景下，推动职业教育治理从行政主导向多元共治转型，需要从以下四个方面实现一定突破和创新。
（一）治理主体：适度多元
国内外现有研究将治理主体普遍概括为公共机构、私人机构和非营利组织，换句话说，就是指政府、市场与社会组织。但对于职业教育而言，如此概括并不全面。职业教育是一个典型的利益场域，区别于普通教育，其拥有形形色色、数量众多的利益相关者，不仅关系学生、家庭和国家的当前利益，还关乎他们的长远利益、共同利益和根本利益。而且，现代经济社会发展环境复杂多变、发展趋势难以把握，发展决策也变得愈加困难，有效治理不是政府机构、职业院校、行业企业等组织间的简单合作就能承担的，需要相对独立且具有专业经验、专门技术和特别信息的多元主体共同参与秩序整合。因此，利益相关者必须成为职业教育治理的主体。职业教育多元共治，便是要以构建政府、职业院校、社会新型关系为核心内容，将有关的市场主体、社会组织、公民个人等主体也纳入利益共同体，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，通过共同参与、积极对话、深入谈判、相互协商及集体选择行动，共同参与职业教育事务管理，共同提供职业教育服务与产品，共同承担相应的社会责任。
当然，所谓凡事有度、过犹不及，职业教育多元共治中的“多元”，只是层次上的多，而并非数量上的多多益善，以在治理中可以有效发挥互补作用、实现治理目标为前提条件。尽管各利益相关主体对于职业教育治理都有或多或少的独特贡献，但是因为这些多元主体之间彼此相互独立，既可能是合作关系，也可能是委托-代理关系，还可能是合作兼竞争的博弈关系，那么职业教育利益相关者的利益诉求和参与治理的热情不是一致的，如何让他们充分表达利益诉求并得到有效整合关乎到职业教育多元共治的本质。参与治理的主体过少，则难以完整刻画多元主体结构的差异，必然无法呈现多元利益格局的整体特征，无法从根本上避免现在实践中存在的“利益相关者参与不够或者没有参与”这样的突出问题。参与治理的主体如果过多，则会因为主体角色不同、性质各异、权责划分差异性明显等问题，增加治理的复杂性，难以建立有效的新型治理架构和运行机制，即使构建起来，也会因内外部环境的快速改变而缺乏稳定性，难以长期奏效，易诱发低效率、目标侵蚀、责任模糊等问题。事实上，有限度的多元参与，具有可协调的多种利益表达，在功能上更能呈现出互补性[11]，有利于解决信息不对称问题，有利于在“激励相容”框架下增强决策的理性化和科学化，这正是共治机制优越性的显著体现。
值得注意的是，在职业教育多元共治的主体层次中，除了行业企业这类作为市场化的核心主体外，社会组织或非政府机构更应该被视为治理的核心主体，他们已经成为解决政府失灵或市场失灵的一种新的、有效的制度因素，在国家和市场之间充当了一个中观协调者的角色，在利益诉求的表达、利益多元化分配、社会效能的纠偏等方面起了重要作用，弥补了政府管不了或管不到的空白地带，促进了公共教育政策全面体现多元利益相关者的共同利益和共同价值，同时又可以有效充当第三方监督力量，有效约束公共权力的过渡扩张，以更好地调动政府发展职业教育的积极性，更好地激发每个职业院校的办学活力。
（二）治理系统：适当分权
现代职业教育是一个复杂的、多元动态的开放系统，具有各要素耦合之后而形成的目标网络结构关系[12]，不能从单一线性、简单还原的角度加以认知。因其具有“教育性”和“职业性”的双重属性，加之基于职业的逻辑起点和对社会分工的依赖，现代职业教育所具有的层次结构和类型结构也是复杂的，有学历教育和非学历教育，有学校教育与职业培训等继续教育，现在正在形成完整的“纵向衔接、横向沟通”的职业教育学历层次体系和人才成长“立交桥”架构，不仅职业教育的主体由单一主体转化为多元主体，空间载体也由单纯的学校教育转向多元整合或合作的教育机构，而且这种开放性在主体、时间、空间、价值属性等方面将随着经济社会的发展而更加多元化地体现出来。在这样多元化开放合作的格局下，职业教育多元共治的根本动力无疑应该是利益驱动和利益契合，但由于社会分工不同和权责划分的差异，多元主体在现代职业教育发展中所追求的利益并不完全与人的全面发展直接相关，稳定和谐的治理只是参与主体多方博弈实现利益契合的表征。
事实上，现代职业教育治理体系也可以看作是在以法治为基础的环境下由市场机制有效连接各利益相关者而形成的关系系统。这就要求各参与主体必须遵循管理规范、权责明晰、体制健全且以柔性互动为主要方式的“契约精神”，广泛吸纳公私社会资源进入职业教育体系，最大限度提高多元主体参与职业教育治理的积极性，全面创新治理方式、治理领域、治理过程和治理功能。职业教育多元共治必须充分体现法治、协商和自治的理念，而且对不同治理主体的权力划分、责任处理都必须以这些理念为基础。权力划分，从这些年的实践来看，政府在职业教育的宏观管理上，围绕如何才能尽可能调动各类参与主体的积极性，一直在集权与分权之间探寻平衡。当然，从现代社会经济发展的趋势来看，分权已经成为必然，这也是现代国家治理理论中的重要理念和重要政策手段，但是职业教育的分权不仅是指将举办权和管理权下放给地方政府和职业院校，更要体现在参与职业教育多元共治的各主体之间的分权。所谓分权，一般意义上就是指将权力分割、转移或下放给其他部门或群体，这就涉及权力分割内容、权力转移方向、权力转移对象和权力转移方式等[13]。当然，多元主体之间分权也是有限度的，目的在于通过政府部门、职业院校、市场组织、社会机构等主体之间的权力与利益博弈，提升职业教育治理能力和水平，显著增强治理效率。
由于环境的复杂性和多变性，职业教育多元主体之间的分权不但要受职业教育人才培养基本规律的制约，更要考量经济社会发展环境、市场资源配置方式、内外部治理能力和协调能力发展等因素的影响，通过适当分权，既让多元主体保持一定程度的自治权，又有效限制内部权力的扩张，有效制衡多元主体的权力格局，围绕共同利益，充分实现多元共治。唯有如此，才能引导职业院校避免办学同质化和封闭化倾向，促使职业教育的人才培养类型、层次特征与经济结构深度匹配，促使职业院校形成办学特色，营造出更为合理的职业教育秩序，有效提升现代职业教育的办学能力和人才培养质量。
（三）治理机制：适配模式
发展现代职业教育，加快治理能力现代化建设，需要不断深化体制机制改革，从产业对接、实践育人、系统培养、质量评估等方面出发[14]，完善职业教育多元共治的内容体系，共同探索多元共治的治理机制、模式及策略。谈职业教育多元共治的治理机制，就是要综合使用新制度经济学理论、博弈理论、委托-代理理论、公共选择理论和机制设计理论等，以回答好“如何治理”“如何有效调和冲突或利益”的问题。换言之，就是要在一定的结构和规则下，使职业教育系统内的政府、职业院校、社会主体等利益相关者之间能够相互支持、彼此协调、合理制衡，整体处于积极向上的动态平衡状态，其治理方式或手段既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制，目的是通过这些机制满足多元参与主体的各自需要，并实现各自的利益诉求。
职业教育治理是典型的“多中心治理”问题，应该采取分层次、分级别、分阶段的多样性制度设计，从而加强政府、职业院校、市场、社会之间的协同共治。基于此，多元共治应该包含诸如对话机制、竞争机制、妥协机制、合作机制和集体行动机制等几个核心机制。当然，合作机制是平时所倡导或较为关注的最重要机制之一。事实上，职业教育多元合作既是一个过程，也是一种状态，正是在经过对话、竞争、妥协后才可能形成的。随着多中心治理、参与治理、分权管理、社会资本等概念和理论的发展，人们不仅已经关注到了政府、市场和社会的差异，也看到了它们之间多元合作的契机和内在机理，摒弃了那种对抗式的零和博弈思维。由此，职业教育所涉及的政府、职业院校、社会机构等多元主体可以普遍地、广泛地、深度地展开互动与合作，形成“你中有我，我中有你”的合作发展态势以及相互协调、融合共生的合作格局。
根据现代职业教育发展的实际，在合作共治的治理模式选择上，应该着力于契约关系模式和合作治理模式[15]。首先，契约关系模式一直以来都被学界认为是公共服务供给模式的最佳选择，该模式在理论上可以解决传统的国家一元管理体制下出现的公共产品供给失灵问题。政府如果通过委托或者购买等契约方式将职业教育服务和产品外包给其他公共部门、职业院校、市场组织或非营利组织，既减少了政府成本投入、提高了职业教育运作效率，又可以增强市场及社会主体的积极性，激发市场的活力。在此模式下，可以采用谈判、竞争、合作等不同形式，建立多层级的责任分担，有效体现合作参与、民主决策、效率公平的合作共治的价值内涵。其次，合作治理模式的目的是将包括政府、职业院校、市场及社会组织等在内的多元利益相关者有效聚合在一个治理空间内，从而将公共部门和私人部门的治理边界模糊化，从而建构出一种多元合作组织，一种“组织权力和系统资源可以自由流动”的组织模式。这样的治理模式，能够引致多元主体的跨界互动，激发出大量的机遇和灵感，不仅能解决利益诉求差异问题，还能熨平集体行动中出现的路径崎岖问题，更能利用其开放性特征吸引更多社会组织参与到职业教育治理体系中来，建构出一个有“生命”的合作伙伴关系系统，更好地实现职业教育资源的有效配置，更好地创造共同价值，更好地促进现代职业教育发展。
（四）制度保障：适应目标
面对职业教育复杂的发展环境和多元共治问题，必须牢固树立“确定游戏规则——划清责任权力主体——开展各自行动”的一种逻辑思维，这是因为制度设计应该成为所有治理活动的逻辑起点。所谓制度，包括为社会生活提供稳定且有意义的规则性、规范性和文化认知性要素以及相关的活动与资源，是一种受到尊重并不断重现的行为模式，为多元主体互动提供了栖身之所。在多元合作中构建制度体系的意义就在于形成可预期的、可重现的合作行动。当然，这并不是说只有通过完备的制度路径才能实现稳定的合作秩序，更不是赋予制度可以凌驾于合作行动之上的正当性，只是希望通过基于过去的经验和总结对未来发展作出合理的预判、塑造完备的制度框架，促进合作稳定和秩序整合。事实上，任何合作或行动都不可能游离于制度之外长期存在，现代职业教育活动的开展要在制度与行动彼此平等的关系中摸索出多元共治之道[16]。
既然多元共治是多个利益主体和权力主体通过不同的运行机制实现互动融合的过程，那么有效限定现代职业教育系统多元参与主体之间的资源配置、权力划分和责任行使是实现善治的制度保障。因为多元共治并不是政府、职业院校和社会组织之间的简单合作，不是自上而下的单一模式的指挥管理，而是一个复杂的协商、博弈与合作过程，所以制度保障系统既要能够打破多元主体的权力和利益边界，又要实现与所有参与主体的利益相互联系，既改变合作者最初的动机和行为模式，又达成合作共识以形成集体行动，既避免搭便车行为，又要消除机会主义行为。面对这样的现代职业教育多元目标，必然需要通过制度创新来拓展其治理渠道和方式，基于治理目标及愿景加强多元共治的内外部支撑条件和制度保障，并内化为多元主体的个体意识。
第一，要充分发挥政府作为元治理的优势和功能，结合多元参与主体的特点、任务和利益诉求，制定相应的具有操作性的法律法规，引导多元参与主体的行为，促进多元共治主体在现代职业教育发展过程中的作用得以有效发挥。第二，制度既是状态性的，也是过程性的，可以随环境变化而变迁。所以，政府要结合职业教育的发展需求，从职业教育多元共治的实践探索中加强总结，根据经济社会发展环境演变和多元主体的需求变化，及时修订制约职业教育多元治理健康发展的法律法规，切实为现代职业教育发展提供充足的制度基础和空间。第三，要着力加强职业院校内外部治理合力。政府要通过宏观制度设计为职业教育多元共治营造良好的内外部环境，大力推动职业院校的内外部环境治理工作；职业院校要改变以学校思维为主的状况，加强校企合作、产教融合、跨界共治方面的系统性制度设计，加强自身独特的制度文化建设，调整内部组织管理结构，构建多元化的民主监督机制，提升自身内部治理的科学水平和治理能力。第四，职业教育多元共治组织要采取协商和建立规则的方式确立组织制度体系，明确多元主体的权力行使方式、资源配置方式、责任处理方式，就争论或利益分歧展开反复对话和协商，不断平衡各主体的利益，并通过建立新规则将外部性问题内部化，充分运用市场工具和其他政策工具，提高职业教育多元共治效率。
四、结语
尽管推行多元共治是发展现代职业教育及增强其治理能力现代化的必然要求，但多元主体合作共治并不是生来就完美的治理模式，有鉴于经济社会复杂多样化的发展趋势，其依然存在一些缺陷，如多元合作可能诱发效率低下、政府和社会独立性侵蚀、公共伦理缺失、社会责任模糊等问题。这就需要在坚持法治、科学和民主原则的前提下，从提升合作主体能力、完善治理规则、优化机制设计、培育合作环境、培养合作文化等多种路径着手，着力推进职业教育“管办评”分离，不断增强政府、职业院校、市场机构、社会组织等多元主体的治理能力，明确各自的职能分工和权力边界，为多元共治创造更多空间，并通过开发提升多元共治的技术手段和平台支持，促进职业教育多元共治模式不断完善，推动现代职业教育健康可持续发展。
参 考 文 献
[1]俞启定，和震，等.职业教育本质论[J].中国职业技术教育，2009（27）：5-10.
[2]南旭光.职业教育公私合作伙伴关系的理论审视与现实对策[J].中国职业技术教育，2015（30）：32-37.
[3]李玉静，谷峪.国际职业教育治理的理念与实践策略[J].职业技术教育，2014（35）：78-83.
[4]姚树伟，谷峪，王冰.职业教育发展中的冲突及其治理[J].职业技术教育，2013（16）：63-67.
[5]张爱中，蔡璐.“多中心治理”场域下的职业教育多元化投资研究[J].教育与职业，2015（19）：5-9.
[6]狄增如，樊瑛.多元主体合作共治的组织与模式创新[J].工程研究——跨学科视野中的工程，2015（2）：182-187.
[7]曾东升，谈晟坚.职教集团多元化组织治理模式构建与功能发挥[J].职业技术教育，2011（20）：60-63.
[8]李明月.校政交互、多元共治：校企合作办学体制机制创新研究与实践[J].中国职业技术教育，2015（29）：43-46.
[9]郑琦.产业学院：一种利益相关者共同治理的高职办学模式[J].成人教育，2014（3）：62-64.
[10]单强.高职院校的治理：股东会、董事会与校长[J].高校教育管理，2012（7）：31-37.
[11]禇宏启，贾继娥.教育治理中的多元主体及其作用互补[J].教育发展研究，2014（19）：1-7.
[12]阳作林.复杂科学视域下现代职业教育体系建设[J].职教通讯，2013（31）：6-10.
[13]贾永堂，杨红旻.改革开放以来高等教育分权模式的问题与治理[J].高等教育研究，2015（3）：32-40.
[14]唐明良，张红梅，张涛.基于教育治理能力现代化的职业教育治理体系构建[J].教育与职业，2015（34）：5-8.
[15]王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014（12）：16-19.
[16]柳亦博.论合作治理的路径建构[J].行政论坛，2016（1）：10-15.