摘要：经济“新常态”背景下维持农村土地的社会保障功能具有重要意义。针对目前农村土地社会保障功能逐渐弱化的现状，从基本生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障4个方面阐述其弱化的主要表现及分析其弱化的原因，并提出对策建议，以减缓其弱化速度。
关键词：农村土地；社会保障功能；弱化；原因；表现；对策
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2016）06-0070-03
农村土地具有社会保障功能，对维护农村的社会稳定和经济安全起着重要的作用。经济“新常态”背景下维持农村土地社会保障功能具有阶段性意义。但是由于耕地减少、失地农民增加、过快城市化对农村带来的负外部性、城乡社会保障功能差距、农民“隐性失业”，以及经济“新常态”背景下农民工的失业隐患等因素的存在，农村土地社会保障功能逐渐弱化。如果农村土地社会保障功能弱化到一定程度，将会诱发农村经济社会的不稳定因素；同时，经济下行的趋势也不能再依靠农村土地这个“缓冲带”进行软着陆，城市和工业经济的风险也会增加。
1 农村土地社会保障功能
农村土地社会保障功能是指当农民没有充足的财富积累，没有足够的非农就业机会和非农收入，没有健全的社会保障体系时，很大程度上必须依靠土地收获物供给基本生活资料，或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段[1]。农村土地社会保障功能并不是制度意义上的社会保障，它只是弥补了我国在农村社会保障制度上的缺失和不足，与社会保障制度发挥着类似的功能。
农村土地社会保障功能主要表现在4个方面：一是农村土地具有基本生活保障功能。经营土地的产出是农村居民家庭日常生活开支的重要来源。二是农村土地具有养老保障功能。农村土地的经营可以为儿女提供养老的经济来源，也可以为仍具有劳动能力的老人提供生活和养老保障。三是农村土地具有医疗保障功能。我国实施的农村新型合作医疗制度更多的针对大病和住院医保，土地仍能够承担新农合保障外的医疗负担。四是农村土地具有失业保障功能。农村土地给农民提供了从事农业生产的就业机会，也能够承担农民工在城市失业的风险。
2 农村土地社会保障功能弱化的表现
2.1 基本生活保障方面
农村土地基本生活保障功能是否弱化，在于农民的收入是否能够得到保障，以及农村居民的可支配收入能否维持其消费支出。2015年农村居民可支配收入11 422元，农村居民消费支出9 223元[2]，农村居民的消费支出占可支配收入的80.75%。而在农村居民的消费支出中，衣食住行等基本生活支出占73.10%。农村土地的基本生活保障侧重于保障欠发达地区的农民或贫困农民，农村居民生活的成本过大，需要农村土地生产来维持基本生活。另外，在城市生活的农民工，由于消费支出水平比在农村更大，当农民工的收入得不到保障而又不能回到农村经营土地时，只能不断降低消费支出以维持基本生活，形成了城市中摇摆不定的“贫民”。
2.2 养老保障功能方面
2015年我国60岁以上的老人为2.22亿人，占总人口的16.1%，人口老龄化严重；由于农村剩余劳动力的转移，农村的老龄化问题将会更加突出。而农村老人几乎没有退休金、没有能够维持生活的储蓄，农村居民养老保险每月也仅有五六十元，养老保障问题也更加突出。农村老人的养老一般包括两方面：一是儿女赡养，二是依靠自己劳动。在中国，农村老人依然有能力提供劳动。根据抽样调查，江苏省农村老人劳动参与率为46.0%，60～64岁老人的劳动参与率更是达到了69.0%[3]。并且，由于农村青壮年劳动力进城务工，农村老人将会从事更多的农业劳动。另外，受传统文化的影响，农村土地的养老保障在一定程度上为中国老人提供了心理上的保障；而农村土地的减少或农民拥有土地的减少，在很大程度上影响到了农村土地的养老保障功能。
2.3 医疗保障功能方面
根据国家卫计委公布数据，我国的医疗费用处于不断上升的状态。医疗费用上升背景下，农村基本医疗保障——新农村合作医疗也并未能完全解决农民的就医费用高的问题。截至2014年底，全国参加新农村合作医疗人口数达7.36亿人，参加率为98.9%，人均筹资410.9元[4]。新农村合作医疗覆盖我国大部分农民，但新农合重点提供大病医保和住院医保，仍然存在着报销药品种类不全、级别较低医院的医疗水平低下、普通疾病医治报销比例较低及因大病住院而导致的因病致贫返贫等众多问题。农村土地的医疗保障功能更着重体现在不能被新农合报销的那部分医疗费用，而这样的医疗保障功能随着农村土地社会保障功能的弱化而弱化了。
2.4 失业保障功能方面
2014年以来，中国经济进入新常态，经济由快速增长转变成可持续发展状态。经济增长压力的持续增大，对农民工就业影响巨大。根据政府有关部门的统计，受2008年全球经济危机的打击，2009年有2 500万农民流动打工者失业；根据2009年春节前后农民工监测数据的统计，在2009年第一季度末不再继续外出的返乡农民工有64.0%在本地从事农业[5]。经济下行的趋势会导致中小企业，尤其是农民工就业相对集中的制造业、建筑业的企业，面临更多效益下跌的风险，农民工失业风险随之加大，而大多数农民工是没有购买失业保险的。回到农村的农民工如果失去了从事农业生产的土地，也就失去了失业之后的最后保障。
3 农村土地社会保障功能弱化原因分析
3.1 耕地减少
根据国土资源部历年公布的《全国土地利用变更调查报告》，1996年底全国耕地面积为1.30亿hm2，2008年底全国耕地面积为1.22亿hm2，在12 a间耕地面积减少了0.08亿hm2；且随着中国人口的增加，人均耕地也呈现出减少的趋势。由于统计标准和统计技术的改进和调整，2013年底国土资源部和国家统计局公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》显示，以2009年12月31日为时间节点，我国耕地面积为1.35亿hm2，但其中仍有0.10亿hm2耕地由于位于坡地或需要退耕调整或被污染破坏等因素不适于耕种[6]，这些不适于耕种的土地大多数集中在中国西部地区。从国家战略层面来看，耕地的减少会严重影响国家的粮食安全；从生态环境角度来看，耕地的污染和破坏严重破坏了农业生态平衡；从社会深层角度来看，耕地的减少有相当部分将耕地用于非农用地，会引发大量的社会问题。中国人均耕地面积只是世界人均耕地面积的40%，土地的保障功能随着人均耕地的减少势必也会越来越衰退。
3.2 失地农民增加
自从国家允许农村土地的使用权可以依法转让，农村土地流转的进程加快。截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积0.27亿hm2，流转耕地面积占家庭承包耕地总面积的30.4%；流转出其所承包耕地的农户达5 833万户，占家庭承包农户数的25.3%。根据国土资源部的统计，2001—2014年间批准建设用地占用耕地共计0.03亿hm2。土地的流转和建设用地对耕地的占用，导致了大量失地农民的出现。根据中国社科院公布的《2011年中国城市发展报告》估计，中国失地农民总量在4 000万～5 000万，并且每年以300万人口在增加。对于失地农民来说，农村土地的社会保障功能完全不复存在，若其他产业不能吸纳失地农民的就业，隐患巨大。
3.3 农村过快城市化带来负外部性
城市化对农村经济的辐射和带动作用是不能忽视的。但是对于发展中国家，如果农村城市化进程过快，将会产生大量的问题。例如：巴西和墨西哥的城市化率分别为81.4%和80.0%，达到了发达国家的水平。在巴西和墨西哥，大量的失地农民涌向了城市。失地农民在劳动力过剩的城市中不能获得工作，同时也没有了土地带给他们保障，形成了大量的贫民窟，社会治安问题突出。此外，农村过快城市化是对农村公共资源和农民利益的掠夺，同时也对农村生态环境造成破坏。
3.4 城乡社会保障差距
由于我国的城乡二元结构，城乡差距表现在经济和社会的各个层面。在基础设施和公共服务方面，农村与城市差距巨大；在社会保障方面，我国尚未在农村建立起完善的社会保障体系，最低生活保障、养老保险、新农合医疗保险、失业保险等方面或存在制度缺失、或制度尚不健全。以农村的农民工群体来说，根据《2014年全国农民工监测调查报告》，61.9%农民工没有签订劳动合同；0.8%的农民工被拖欠工资，其中西部地区1.1%的农民工被拖欠工资；农民工参保率很低，其中工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%，西部地区的农民工参保率还要更低。
3.5 农民“隐性失业”
将隐性失业的概念引入农业生产中，农民从事农业生产也存在着大量隐形失业的情况。由于农村的人均耕地较少以及农业机械化程度增加，往往很多劳动都能由少数人在较短时间完成，其他时间处于“失业状态”。另外，对于到城市务工的农民工来说，大多时候因为获得就业不得不接受不能与其劳动价值相匹配的劳动报酬，形成“隐性失业”。从事农业生产的农民和外出务工的农民的“隐性失业”是土地不能发挥社会保障功能的体现，如果农民的权益不能被完全保障，土地的社会保障功能弱化，将会产生更多问题。
3.6 经济“新常态”背景下农民工失业隐患
中国农村的特殊性在于其作为中国经济波动的“稳定器”和“调节器”[7]。在城市经济繁荣的时候，农村向城市经济提供大量的人力资源，促进经济的高速发展；而在城市经济衰退的时候，农村又作为“劳动力蓄水池”，能够吸收在城市中失业的农民工。当失业的农民工回到农业生产时，土地便成了一种功能意义上的“失业保险”。根据国家统计局公布的《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年全国农民工2.73亿人，其中外出农民工1.68亿人[8]。城市经济的发展需要大量农民工放弃农业生产。随着中国经济进入“新常态”，经济的增长速度放缓，城市劳动力过剩问题必将出现；同时，经济发展的质量要求更高，人力资源的质量也更高，大量低文凭、低技术的农民工也将在未来不久慢慢被淘汰。如果在城市不能继续务工的农民工回到农村，而在农村又没有能够维持生存的土地，不仅仅会产生经济问题，也将会产生严重的社会问题。
4 对策与建议
农村土地社会保障功能的弱化随着经济社会的发展呈现出不可逆转的趋势，但是在经济新常态的背景下，采取适当的政策减缓其弱化速度，具有现实性的意义。
4.1 完善农村社会保障制度
为了弥补农村土地社会保障功能缺失的部分，国家和政府应在政策层面加大向农村社会保障制度的倾斜力度。逐步完善农村的社会最低生活、养老、失业保障机制，统筹城乡发展，促进城乡社会保障制度一体化发展。保证社会公平，通过税收和财政制度的改革，加大对农村社会保障的投资力度。
4.2 放缓“跃进式”的城镇化进程
在城镇化进程中，过快的城镇化让农民不再拥有赖以生存的土地，却也不能有效地发展经济带动失地农民的就业、增加失地农民的收入。因此，我国在发展城镇化的过程中要吸取发展中国家如巴西和墨西哥的教训，遵循事物发展的客观规律，不能“跃进式”地“创造”城镇化。
4.3 完善农村公共服务和基础设施
在城镇化发展的思路探索中，应当考虑现有农村公共服务和基础设施建设，相对公平地保证农村与城市的公共服务水平，使农民能够更好地回乡就业、回乡创业，进一步促进农村经济的发展。
4.4 加大力度发展县域经济和乡镇企业
发展县域经济和乡镇企业不仅可以吸引投资，促进区域经济的增长，同时也可以吸收从大城市经济中失业的农民工。县域经济和乡镇企业具有重大的经济社会意义，可以为中国经济放缓的隐患发挥缓冲作用，即使产生规模较大的经济危机，也能实现中国经济在县域和乡镇的“软着陆”。
4.5 向农民提供更多培训机会
随着中国的经济转型，经济的健康发展越来越需要更多高质量的人力资源。因此，在保障农民工进城务工的权益的同时，从根本上应该加大对农民的教育投入和提供更多的培训机会，形成完善的农民工就业教育培训机制，使农民工的生产能力符合经济发展的需要。
参考文献
[1] 沈晓丰.农村土地的社会保障功能与产出效率分析[J].重庆师院学报，2003（3）：112-115.
[2] 国家统计局.2015年国民发展和社会经济统计公报[R].2016.
[3] 吴海盛.农村老年人农业劳动参与的影响因素——基于江苏的实证研究[J].农业经济问题，2008（5）：96-102.
[4] 国家计生卫生委规划与信息司.2014年我国卫生和计划生育事业发展统计公报[R].2015.
[5] 盛运来，王冉，阎芳.国际金融危机对农民工流动就业的影响[J].中国农村经济，2009（9）：4-14.
[6] 国土资源部，国家统计局.关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报[R].2013.
[7] 温铁军.1949—2009中国的真实经验：八次危机[M].北京：东方出版社，2013.
[8] 国家统计局.2014年全国农民工监测调查公报[R].2015.
参考文献
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[8] 国家统计局.2014年全国农民工监测调查公报[R].2015.
Abstract： It is significant to maintain social security function of rural land under the background of economy "New Normal". According to the current situation that now the social security function of rural land has gradually weakened， this paper expounded the major weakening performance from the 4 aspect basic of living protection， old-age security， medical security and unemployment security， analyzed the reason and raised countermeasure and suggestion， so as to slow down the weakening speed.
Key words： rural land； social security function； weaken； reason； presentation； countermeasure