摘 要：经济责任审计是审计部门根据干部管理、监督工作的需要，依据国家法律法规和有关政策规定，对领导干部任职期间的财务收支、重大经济决策、内部控制执行、个人经济责任等情况进行全面的审查和评价。本文通过法规体系、审计人力资源、评价标准体系等方面系统阐述了现阶段经济责任审计存在困境的原因，并探索了走出困境的一些思路。
关键词：经济责任审计 困境 探索
自经济责任审计写进十七大报告，标志着经济责任审计已经形成比较完善的审计制度，在干部管理和党风廉政建设中发挥了重要作用。经过近十年的快速发展，我国经济责任审计取得了比较显著的成绩，目前已进入全面推进、稳步发展的阶段。但是，由于起步晚以及种种因素的制约，我国的经济责任审计工作仍存在许多需要解决的困难，值得我们认真探索，推动经济责任审计工作逐步走向成熟。
一、 经济责任审计的困境
目前，经济责任审计工作存在法规和规章制度不健全、审计任务重与人力资源不足的矛盾、联席会议职能作用发挥不充分、评价体系不够科学、审计质量不高、审计结果难以运用等一系列困难和问题，尤其是一些地方经济责任审计难以走出困境。
（一）法律法规与规章制度的困境
近年来，国家颁布了一系列的关于经济责任审计的法规制度。1999年，中办、国办发布了县级以下党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人员经济责任审计规定。2006年《中华人民共和国审计法》明确经济责任审计法律地位及行规法规，2010年发布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。但是，目前经济责任审计的法律环境还不够优越，法律法规体系还有待完善。主要体现在：
1、 经济责任审计尚未真正纳入法律程序。没有制订专门的《经济责任审计法》，《经济责任审计条例》也还在征求意见中，经济责任审计的有关规定缺乏科学性和操作性，特别是审计内容、重点和评价标准不明确、不规范、不统一，导致处理处罚和定性依据不足，影响了经济责任审计工作质量。
2、经济责任审计制度配套不完善。经济责任审计工作开展以来，审计署相继出台了一些关于经济责任审计的制度和规定，地方也结合实际制订了相应的制度和工作程序。但在经济责任审计工作中，相关配套制度如联席会议制度、审计结果利用制度等制度规定还不完善，造成审计的范围狭小，审计内容单一，审计计划存在盲目性等。
3、联席会议工作机制不完善。大部分地方尤其是基层县区的联席会议协调配合机制没有实质性运行，没有完全形成联席部门齐抓共管、整体联动、相互配合的经济责任审计格局，严重制约经济责任审计工作的深入发展和有序推进。
（二）审计人力资源的困境
人力资源困境主要体现在两个方面，一是审计人员独立性差，影响审计质量。地方审计机关均实行双重领导的管理体制，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。上级审计机关只对下级审计机关进行业务上的领导，审计独立性较差。二是审计任务与审计资源不足的矛盾非常突出。目前，由于领导干部离任必审的规定，经济责任审计任务越来越重，特别是在领导干部换届调整时，经济责任审计项目更是集中下达，严重超出了审计队伍的承受能力。加之经济责任审计项目集中、时间要求紧，审计任务重与审计人力资源不足的矛盾已严重影响经济责任审计的质量，审计风险加大。
（三）评价标准和评价体系的困境
没有统一具体的标准就无法对被审计领导干部应负的经济责任进行客观公正的界定。但影响一个单位财政财务收支和经济活动情况的因素是复杂多样的，有历史的、现实的，有主观的、客观的，有集体的、个人的，出台统一具体的判断标准比较困难。领导干部经济责任的界定主要包括主管责任、直接责任的界定和党委、政府主要领导责任的界定。现行审计法对直接责任有明确规定外，对主管责任的定义过于模糊，只要所管辖范围内的部门单位出了问题，都笼统的概括为该领导干部的主管责任，实际上主管责任等于没责任。另外，党委和政府主要领导的经济责任难以准确界定。一个部门的经济活动，有的是班子集体研究决策，有的是党委和政府共同决定的，有的是其中一个提议另一人同意，如何界定清楚他们各自应承担的责任很困难。
（四）审计结果利用的困境
经济责任审计报告应当是组织部门使用干部的重要的参考依据。但是由于目前经济责任审计工作机制不健全，审计结果往往没有得到有效运用。首先，目前的经济责任审计都是在干部调整时，采取“一篮子”委托审计的办法，没有做到“逢离必审”和“先审计、后离任”，导致审计的时效性滞后，审计与任用脱节，审计工作停留在形式和程序上，审计结果不能真正运用到干部管理监督中去。其次，经济责任审计自身还存在着评价不够规范、审计质量总体不高等一系列问题，导致审计结果利用水平不高。
二、走出困境的探索
经济责任审计在各级党委和政府的重视下、各级审计机关的努力下，已经取得了较好的效果。作为一种制度安排，经济责任审计目前已经常态化，并将进一步强化。面对经济责任审计工作目前面临的困境，笔者认为应该在以下几个方面进行积极的探索：
（一）加快立法步伐，建立健全经济责任审计法规体系
根据新修订的《审计法》，修订完善《审计法实施条例》，使经济责任审计的相关规定具体化。根据《审计法》对经济责任审计的规定原则，应尽快出台《经济责任审计条例》，以规范经济责任审计内容、范围、程序及审计职业者的法律责任。审计署也应与有关部门配合，尽快研究起草《经济责任审计实施细则》及《经济责任审计评价准则》，使其更具体、更有操作性和指导性。
（二）加强联席会议制度建设，形成监督合力
加强经济责任审计联席会议制度建设，有助于强化对权力运行的监督和制约，有助于推动有关制度的建立和完善。要改进联席会议制度，使其形成部门监督的合力。一是要明确责任，加强协调和配合。联席会议各成员单位应当按照自己的职能特点明确各自的职责，各部门不能就审计谈审计，而是要将经济责任审计当作一个整体、一个系统来抓，互相配合、互相支持，形成合力。二是真抓实干，力求经济责任审计收到实效。在这方面，联席会议制度有着得天独厚的条件，可以发挥部门优势，建立健全评价指标体系和促进审计结果利用。评价指标体系是经济责任审计的重要依据，而审计对象涉及的行业千差万别，如果仅靠一个通用的评价体系来评价领导干部经济责任，显然是不切实际的，这就需要各相关部门通力合作，建立分行业分系统、具体、可量化的评价指标体系，来正确评价经济责任。同时，各成员单位还要建立考核奖惩机制，明确经济责任审计结果作为考核奖惩的重要内容，使审计报告得到有效利用。
（四）探索党政领导干部同步审计，拓宽经济责任审计领域
《规定》明确了要实行党政领导干部经济责任同步审计，各地也都开展了党政同步审计的试点，积累了不少经验。在现行的权力架构下，实行同步审计可以明晰党政权责分工，提高责任界定和审计评价的科学性和规范化水平。党政领导干部经济责任审计的责任界定，采取“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”的大原则，明确权力在哪里，责任就在哪里。
（五）大力推行任中审计，实现监督关口前移
《规定》明确要求实行离任审计和任中审计相结合，重点加强任中经济责任审计。从实践看，任中经济责任审计具有超前性和警示性，可以达到边审计边整改、边规范边提高的目的，预防效果比较好，而离任审计带有明显的滞后性。因此，要大力推行任中经济责任审计，扩大任中经济责任审计范围，把工作重心转移到以任中审计为主、任中审计与离任审计相结合上来。按照“一次审三年，两年审一轮”的原则，有计划对在同一岗位上任职三年以上、财政财务收支数额较大、群众反映经济问题较多的国有单位主要领导干部，要分期分批进行任中经济责任审计，进一步实现监督关口前移。
（六）统筹计划管理，提升经济责任审计质量和效率
《规定》明确经济责任审计应当有计划地进行，要求组织部门提前提出下一年度经济责任审计计划委托建议，经联席会议办公室研究后提出计划草案，由审计机关报请本级政府行政首长审定后，纳入审计机关年度审计项目计划并组织实施。但实际执行中，经济责任审计计划性不强，或者根本不能做到年初计划，大多是临时集中性“批发”项目，严重影响着审计质量和效果。要统筹抓好经济责任审计项目管理，各相关部门要加强协调，增强经济责任审计工作的计划性和主动性，缓解审计任务重与审计资源不足的矛盾。
（七）多措并举，提高审计结果利用水平
审计结果运用是经济责任审计工作的重要环节，直接关系到经济责任审计作用的发挥和目标的实现，关系到经济责任审计工作的可持续性。要明确将经济责任审计结果作为干部管理、考察和选拔、任用的重要依据，使能者上、庸者下的用人导向得到比较好地体现。要充分发挥经济责任审计结果在构建惩防体系中的作用，推进党风廉政建设；同时要注重发挥审计结果在廉政制度建设中的作用，针对经济责任审计中发现的问题，及时研究制定和完善廉政规章制度，坚持做好用制度规范领导干部廉洁从政行为的文章。要注重抓好审计发现问题的整改督查工作，要求被审计领导干部及其所在单位认真纠正存在的问题，完善内控制度，加强内部管理。
小结：实践证明，经济责任审计是符合中国国情，与国家经济相适应的有效监督形式，具有强大生命力。经济责任审计制度将来应该是一个跨机构、兼容审计、监察、人事管理及管理监督的多种职能更高层面的综合监督形态，这种监督主要依靠政权力量的支持和推动。要设立一个民主政治与法律支持的经济责任审计框架，不可能一蹴而就，需要从中央到地方对经济责任审计进行积极探索和努力推进。（作者单位：江西省九江市审计局）