摘要：构建农业对外投资的政策管理体系，具体应调整农业对外投资政策与法规，成立专门的投资促进机构，构建多层级的农业对外投资体系，完善海外投资保险与法律监管制度，完善对金融类海外投资规定，最终通过国内政策的调整来引导对外投资政策，形成动态的保护和监管机制。
关键词：农业对外投资 管理体系 制度建设
一、背景
农业合作从最初的“引进来”到“走出去”，按各时期宏观经济形势和农业对外合作与投资的特点划分，经历了不同的管理历程。改革开放初期，在政策管理上实行中央高度集中的统一管理，开启了农业对外投资的初尝试。二十世纪八九十年代，对外投资个案审批向规范性审批转变，成为农业对外投资的成长阶段；二十世纪九十年代末期，部门的明确分工及相关配套政策构成了我国对外直接投资管理体制较为完整的基本内容，农业对外投资进入持续发展阶段；2006年，专项农业“走出去”发展战略和规定同步出台，在专项资金上给予重视，促进农业对外投资全面发展；2011年后，在双顺差格局背景下，农业投资发展规划和条例出台，规范和效益同步提升，迎来农业大宗投资井喷式的发展。2013年农业对外投资流量约18亿美元，2004年至2013年的农业对外投资存量为71.8亿美元，分别为2004年的6.3倍和8.6倍，流量和存量不同程度的增长，存量增长势头明显。
中国农业的国内消费市场广袤，一方面在资源导向上寻求国外市场资源，另一方面需要在满足国内需求、均衡产出、在跨国农业利益链条中占有一席之地。在农业对外投资的过程中，需要有效的制度安排将所有的农业投资行为限定在一个框架内，使其在保护个体的自由投资、符合国家整体利益的前提下，促进农业对外投资活动，又能对企业对外投资发挥监管作用，当务之急便是构建农业对外投资的管理体系。
二、构建农业对外投资管理体系的目标和原则
（一）构建目标
适时根据国内外宏观经济形势和农产品配置总体情况，考虑国内市场中长期发展而保留战略性农产品对外投资审批权，分阶段、分步骤、分额度从审批制稳步过渡到备案登记制，建立符合国内农业基本供需平衡、农业长期持续发展需要、农业战略目标需要的对外直接投资管理、促进和服务体制。
短期目标：制定国家层面的境外投资管理条例，对农业对外投资条例进行特别设定，促进中国农业企业境外投资。中期目标：从农业对外投资管理条例过渡到立法层面。将各部门的对外投资政策进行整合，对农业对外投资的内涵、投资目标国和整体战略、监管手续、出入境人员管理、利润分配、金融和税收政策等作明确规定，择时机推进海外投资促进法建设。长期目标：政策方面，通过国内政策的调整来引导对外投资政策；机构方面，设立类似农业对外投资管理局等官方独立机构，以及农业金融支持等对外投资要素需要的政策性机构。
（二）构建原则
第一，促进对外投资的职能而非管理，从事前审批逐渐过渡到事前登记、事后监管，转变为以确切管理规定监管农业对外投资活动。第二，改变政府作为农业对外直接投资管理者与国家作为对外投资出资人双重角色混合错位，转变过多介入经营者行为的做法。第三，在我国资本和外汇管制自由化尚无明确时间表的情况下，农业对外直接投资法律法规体系的建设，应当明确阶段性的目标和任务，即建立与资本、外汇管制渐进自由化政策相适应的农业对外直接投资管理体制。第四，考虑我国国内农业的基本需求、农业物资和基本农产品的供需与战略物资储备、国内外农业政策适时调整等情况，制定农业产业负面清单等，科学的监测农业对外投资的总规模、国别和方式等。第五，充分利用国际多双边协定，通过国际的切入而保护我国农业对外投资的整体利益。
三、从法律、管理、政策维度构建多层次对外投资管理体系的构想
建立农业对外投资的政策法律框架，需要通过具体的路径而达到中国利用境外农业资源的分阶段目标。在了解我国境外农业投资生产经营、产业区域布局、产品结构信息情况下，建立境外农业生产布局价值链，从进出口端的监管向投资综合保障手段的转变，建立稳定的境外农业资源保障体系，在法律、政策、管理的三个层面的构想如下：
（一）法律层面
第一，制定调整农业海外投资法律关系的基本法或行政法规。目前国内尚无专门的农业对外投资法律或行政法规，各部门管理职能和权限界限模糊，无法在一个统一的对外投资框架下解决境外投资问题。农业投资本身具有自然风险，而境外农业投资还包括政治、经营、金融等一系列风险，是管理难度较大的投资和经营活动，逐步建立健全适宜的农业对外投资法律制度是国家对外投资战略顺利实施的着力点和重要保障。
第二，逐步完善农业海外投资保险、农业海外金融类投资等监管法律体系。农业对外投资本身有着周期长、收效慢的特征，而目前尚无根据农业投资特点的专项保险，需及时完善相关保险保障体系。金融类海外投资的规定方面，中国金融类农业对外投资近期呈现井喷式发展，目前很多调整海外投资的国内法规中将金融类海外投资作了排除。海外投资监管法律制度方面，对从事境外农业投资的企业从立项审批、项目审查、资金管理等各层面的监管制度还需进一步完善。
（二）管理层面
第一，建立专门的农业对外投资促进机构，建立多层级的对外投资体系。在投资促进的机构设置方面，我国基本建立了以官方政策性机构为主体的对外投资促进体系，但在战略制定、权限设定、人才与技术支持体系方面还未与现在的投资趋势完全契合。例如美国，官方层次的投资促进机构包括政府与贸易开发署、企业管理局等；政策性机构包括美国海外私人投资公司和专门的进出口银行等；民间层次的市场化的服务咨询机构包括商会、私人企业等，我国的农业境外投资机构需逐渐向服务和咨询方向转变。
第二，针对不同投资主体，整理现行农业对外投资的相关规定。我们目前农业对外投资采取的是“分级管理、多元审批”的管理方式，国家层面主要由商务部、发改委、农业部主管，中国人民银行、财政部等协助管理，2013年农业部设立“走出去”办公室，并且牵头包括18个部委在内的对外合作部际联席会议制度，统筹管理农业对外投资；地方层面，主要由主管部门根据企业投资意向和已有投资基础设定重点投资领域和国别，境外投资的企业受到驻外使馆、商务参赞处的直接监管。不同层级和不同部门的交叉管理，降低了对外投资的工作效率。可根据企业不同类型，实行分类审批监管，按照市场投资规则和企业类型实行纵向的分开审批，从投资的事前审批逐步过渡到事前报备，使其投资自由化，加强对于投资后的监管，建立对外投资企业定期信息反馈制度，通过企业境外年审、商务参赞处、农业行业的投资促进单位进行协调，实现国内与国外政策的联动，最终通过调整国内农业投资政策引导境外投资。
第三，应用多双边协定保障农业投资者的利益，重视国内农业法规定与多边协定和双边协定的衔接。需要及时根据多双边谈判的情况，及时调整我国农业对外投资的对策，例如TPP协议使美国加入了占全球GDP近40%的关键区域，并在该区域取得经济收益。这种高标准的协议将为美国食品和农产品出口打开市场、扩大出口、增加农民收入、创造更多农村经济活动和促进就业增长，面对新的协议规则，中国农业对外投资需要重新审定个体投资计划和整体投资规范，适时调整政策并且通过多双边协定保障农业境外投资者的利益。
（三）政策层面
第一，在确立整体对外投资体系的同时，保持各级部门政策和信息畅通。农业投资较其他投资周期长、风险大，有其自身的弱质性，部省两级农业部门应充分利用与目标国的已有合作机制，通过两国的政府间行动，为企业“抱团出海”解决问题、提供便利。保持各级部门政策的畅通，鼓励企业采取“抱团出海”整合资源的方式规避风险，农业部门在支持时应及时准确提供目标国或区域的关键信息，如农业资源禀赋、农业生产条件、人文社会环境、涉农法律政策、农业投资与贸易壁垒等；可综合利用各部委专项资金，支持企业委托专业机构进行项目可行性论证，做好风险预测和管控，提升“走出去”质量和效益。
第二，研究出台金融支持农业企业“走出去”的政策措施，联合金融保险等政策联合护航。充分考虑农业“走出去”的类型和特点，重点围绕简化审批手续、拓宽融资渠道、强化保险保障、增加外汇支持、拓宽资本参与、健全政策体系等方面落实国务院关于加大金融支持企业“走出去”的有关部署，支持农业“走出去”。
第三，充分发挥农业“走出去”的服务职能，提供税收、出口、劳务派遣等政策便利性。研究出台支持农业企业对外投资的政策措施，进一步鼓励各类企业进行农业对外投并提高资金支持力度，提高在税收、进出口、劳务派遣等方面的政策便利性，另外，应当积极参与国际农业投资与多双边经贸规则的谈判与起草工作，加强对外商签自贸区、投资保护、土地购买和租赁、双重征税、领事保护、劳务合作等多双边协定。
总之，在农业对外投资管理体系的构建过程中，始终以企业利益和市场规则放在重要位置，提高农业对外投资的整体实力，建立透明便利的营商环境。充分利用两个市场两种资源，科学布局调配农业资源，适时调整以实现国内国外政策动态联通，以推进农业“走出去”。
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