摘 要 贪腐问题一直束缚着印度尼西亚（简称“印尼”）的发展，牵制着印尼国际竞争力的提升。为有效控制印尼贪腐问题，提升反贪腐工作效率，印尼政府通过出台多部法律法规并设立相关反贪腐机构对贪腐问题进行规制。《关于国家行政人员清正廉洁，反对腐败、勾结及裙带关系法》《根除贪污犯罪法》及其修正案和《根除贪污犯罪委员会法》是目前印尼所颁布的最主要的三部反腐败法律。为落实反贪腐工作，印尼还出台了其他法律法规，加入了相关国际条约。然而，目前印尼现行法律仍然存在诸如内容覆盖不全、惩罚力度不够、执行力度较弱等问题。
关键词 印度尼西亚 反贪腐 国际竞争力
作者简介：邹泽宇， 云南治国律师事务所。
中图分类号：D7342 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.172
印尼贪腐问题一直以来被世人诟病。非政府组织“透明国际”于2001发布的年度“全球清廉指数”排名显示，印尼在被统计的91个国家中排名第88位，《2012 年 3 月第 5 号通知》，排名垫底。尽管通过几届政府的努力，印尼在2017年度“全球清廉指数”排名被统计的180个国家中排名97位， 处于中间位置，其贪腐现状呈现向好趋势，但该问题仍然存在、尚未解决、依然严峻。
为解决贪腐问题，印尼政府在法律方面做出了诸多努力。基于1945年《宪法》及《刑法》，印尼先后颁布了多部单行法，如《关于国家行政人员清正廉洁，反对腐败、勾结及裙带关系法》《根除贪污犯罪法》及其修正案和《根除贪污犯罪委员会法》。此外，印尼还加入了《联合国反腐败公约》（简称“《公约》”），并正在根据该公约的要求起草新的反贪腐法律。 本文将对印尼现行主要发贪腐法律进行梳理并做出简要评析。
一、印尼现行反贪腐法律
（一）印尼《宪法》及《刑法》
印尼现行《宪法》（<THE 1945 CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OF INDONESIA>）于1945年颁布。该《宪法》未对贪腐问题未做出直接、明确之规定。但作为一国法律的根本法，该法要求设立财政检查机构，并赋予其審查、审计、结算所有属于国家财政方面的账目的权力，以此保障国家财政的稳定、正常，同时也是从财政监督的层面对贪腐问题进行检测。
印尼《刑法》（<INDONESIAN PENAL CODE>）对行贿、受贿等多种贪腐行为进行了规定。如该法第209条第1款规定了一般人行贿的罪刑，第419条第1款规定了公务员受贿的罪刑。1999年，印尼颁布《根除贪污犯罪法》，将《刑法》中有关贪腐的罪行进行了归纳，并升级了对这些犯罪行为的惩罚力度。依据特殊法优于一般法的原则，对于《刑法》中规定的贪腐行为的裁判与量刑适用《根除贪污犯罪法》中的相关条款。
《宪法》及《刑法》是印尼反贪腐法律体系的基石。基于这两部法律，印尼出台了多部单行法、法规及政策，以保证反贪腐工作的开展。其中，最重要的有三部，分别是《关于国家行政人员清正廉洁，反对腐败、勾结及裙带关系法》《根除贪污犯罪法》及其修正案和《根除贪污犯罪委员会法》。下文将着重对这三部法律进行梳理。
（二）《关于国家行政人员清正廉洁，反对腐败、勾结及裙带关系法》
《关于国家行政人员清正廉洁，反对腐败、勾结及裙带关系法》（<STATE ADMINISTRATORS CLEAN AND FREE OF CORRUPTION， COLLUSION AND NEPOTISM>）于1999年颁布，共十章24条，分别是总则、国家管理者、国家治理的一般原则、国家行政管理人员的权利和义务、国家行政人员之间的关系、公众参与、调查委员会、制裁、过渡性条款及关闭条款。它响应了1945年《宪法》的要求，主要目的在于确保国家行政人员的清正廉洁，防止贪腐、勾结、裙带关系现象在国家治理过程及经济社会生活中的出现。
该法首先对部分概念进行了定义，认为腐败属于刑事犯罪;勾结是对人民、社会及国家造成伤害的国家管理者与其他主体非法的联合;裙带关系是以非法方式使国家管理者亲友获利损害社会及国家利益的行为。同时，该法明确国家管理者包括：国家最高机关的政府官员、国家高级机关的政府官员、部长、地方长官、法官、法律法规规定的其他政府官员、法律法规规定的与国家治理有战略联系的其他官员。
该法不仅赋予国家管理者获得酬劳，对上级的训斥、威胁及公开批评做出回应，在权限范围内负责任的表达观点等权利，还为这些管理者设置了相应义务，如接受资产调查，提交资产报告，不得实施腐败、勾结、裙带关系行为，工作中平等对待不同种族、不同宗教信仰的人，不得做出有失德行的举止，不得向民众索要酬劳和好处，附有作证义务等。
该法鼓励公众参与到清廉国家治理的过程当中，赋予公众调查、获取并提供国家治理相关信息的权利，获得政府官员平等对待的权利，针对政府官员的行为提出建议和看法的权利，在开展上述活动及在调查、诉讼过程中作为证人时获得法律保障的权利。
为落实上述规定，该法要求设立“调查委员会”，并赋予其接受举报、开展资产调查监管及反腐调查、证据收集等功能。调查委员会下设执行处、立法处、司法处及国有/地方企业处，根据内容的不同开展调查工作。调查委员会对总统、立法会（DPR）、金融审计委员会（BPK）及最高法院负责，受总统及立法会监督。“调查委员会”的工作人员应当来自于政府部门及社会大众，双方相互监督、制衡，保证“调查委员会”能够客观、公正的开展工作。“调查委员会”的成员任期为5年，最多连任两届。这样的任期安排能在保证相对稳定的运作状态下，尽量杜绝少数人集权、内部勾结和内部裙带关系现象的发生。另外，违法的“调查委员会”工作人员的刑罚在有期徒刑二至十二年、罚金两千万至十亿卢比（约合人民币十万至四十八万元）之间。
综上，该法主要针对国家管理者进行规制，除贪腐行为之外，该法还考虑到勾结及裙带关系方面的内容，角度有所拓展。但其对勾结和裙带关系的表现形式、认定方式等方面并未做出更为细致的规定，适用情形较模糊，法官的自由裁量权较大，可操作性和实施度较低，这样的状态不利于反贪腐工作的实际开展和实施。
（三）《根除贪污犯罪法》及其修正案
《根除贪污犯罪法》（< REGARDING ERADICATION OF CRIMINAL ACTS OF CORRUPTION >）于1999年颁布，其修正案（<AMENDMENT OF LAW NUMBER 31 YEAR 1999 CONCERNING ERADICATION OF THE CRIME OF CORRUPTION>）于2001年颁布。该法由七章45条构成，分别为：总则，贪污犯罪行为，其他与腐败有关的犯罪行为，法院调查、控诉及聆讯，公众参与，其他规定，关闭条款。该法的实施即为1971年《根除反贪污犯罪法》的失效。
总则对公务员的范围进行了设定，包括涉及雇佣关系的公务员，刑法中所提及的公务员，从国家或地方财政获得薪水的、基于与国家或行政地区有合作关系而从国家或地方财政获得薪水的以及基于合作關系使用国有或公共资金和设施而因此获得薪水的人员。
罪刑方面，该法对印尼《刑法》中有关贪腐的条款进行了整理归纳，做出了较为详细的规定，大致可以分为五个方面：针对非法获利、滥用职权和挪用资金的;针对行贿的;针对受贿的;针对妨碍反贪腐工作的;及其他相关行为。
其中，较为突出、特色的规定包括：除一般公务员外，还将临时担任职务的非公务员认定为挪用资金的主体;将法官及根据法律被委任为律师出庭的人士认定为行贿受贿的主体;将强迫他人给予，削减其他公务员、国家机关及财务主管人员的款项，明知但仍然违法使用已经出让了土地使用权的国家土地等行为认定为索贿的行为;将转移、销毁证据，伪造账簿，阻止和妨碍调查认定为妨碍反贪腐工作的行为;将工程建设、工程材料采购、国防及军警用品采购等重点、特殊的商业情形纳入考量。
针对上述不同罪行，该法设置了范围在一年以上二十年以下的有期徒刑以及五千万卢比（约合人民币二万四千元）以上十亿卢比（约合人民币四十八万元）以下的罚金。
调查、控诉及庭审方面，该法要求嫌疑人、被告人提供自己及相关人员（包括配偶、子女及涉案人员）的财务状况;赋予调查人员和公诉人调查相关涉案人员银行账户的权利;赋予调查人员检查、拆封及收缴与贪腐有关的信件、电报及通过其他方式传递的信息的权利;规定公众有作证义务（亲属关系除外）;规定被告人对其没有涉案负有举证责任;赋予法官决定部分或全部没收该财产的权利。
公众参与方面，该法持鼓励态度，赋予公众调查、获取、提供贪腐信息的权利，对司法机关表达建议及想法并获得回复的权利以及获得保护和奖励的权利。
其他零散但相对重要的内容还包括：规定公务员及国家机关收到的好处都应当认定是贿赂。好处价值在一千万卢比（约合人民币四千八百元）及以上的，由收受者对其不是贿赂进行举证;价值在一千万卢比以下的，由检察官对其是贿赂进行举证。
该法的立法特色为：首先，该法将实体法与程序法杂糅在一起，既规定了有关贪腐行为的罪刑，也从调查、控告、起诉等角度规定了刑事诉讼方面的内容。其次，该法在罪刑方面既有一般性规定，也有特殊性规定。它对贪腐行为进行了细化，特别是对贪腐多发领域如审判、工程建设、国家采购等方面进行了特别规定，提高了法条的可适用性，也对这些领域的守法、执法起到了更好地指引作用。
（四）《根除贪污犯罪委员会法》
2002年《根除贪污犯罪委员会法》（<COMMISSION FOR THE ERADICATION OF CRIMINAL ACTS OF CORRUPTION>）的颁布是为了保证《根除贪污犯罪法》的实施，提高政府机关开展整治腐败问题工作的效率。该法由12章72条构成，分别为总则，任务、授权及义务，报告制度及利益满足的定义，设置、责任及组织结构，委员会长官，调查、侦查、控诉，法庭调查，补偿与赔付，设立资金，与刑事犯罪有关的条款，接管条款及关闭条款。
该法要求设立根除贪污犯罪委员会（KPK），以独立地位行使权力，其职责范围包括与授权的机构共同打击腐败，监督授权机构打击腐败的行为，对贪腐开展调查、控告、公诉，防止贪腐的发生，监督现任政府。
为保证KPK工作的开展，该法赋予其多种权力并设置了多种任务，包括：与其他主体合作调查、控告、起诉贪腐行为，要求相关主体提供有关贪腐行为的材料和信息，安排与相关机构会见及要求相关机构提交报告等权力;贪腐信息公开，为根除贪污腐败设立报告系统及替代警局和公诉办公室开展反贪腐工作等任务。
为实现KPK工作的有效运行，该法对机构设置、责任及组织结构进行了规定。KPK领导层由一个主席及四个副主席构成。四个副主席分管防治、法务活动、信息和数据以及内部监控和公众投诉四个方面的工作。防治部门下设行政人员财产报告内部核查理事会，贿赂理事会，公众教育和服务理事会以及调查发展理事会;法务活动部门下设调查理事会，侦查理事会和控诉理事会;信息与数据部门下设信息数据处理理事会，委员会及机构间网络搭建理事会及监管理事会;内部监控和公众投诉部门下设内部监控理事会及公众投诉理事会。各部门各司其职开展反贪腐工作。
调查、侦查、控诉是KPK的主要职能之一，该法对这方面做出了较为细致地规定。综合来看，针对调查、侦查、控诉，KPK可以基于现行法律和国际条约与外国执法机构合作进行，也可以与在军事管辖权及公共司法管辖权范围内的个人进行合作或对其进行控制。这对印尼反贪腐工作的国际合作提供了一定的法律支撑。但KPK不得签发文件或命令停止对反贪腐案件的控告和起诉。
分项来看：调查方面，KPK调查人员在发现可以证明贪腐事实的初步证据后应当向KPK进行报告;同时还将警方和控诉办公室纳入调查主体的范围，并规定其有义务与KPK合作并向其报告，开展后期侦查。侦查方面，在证据充足的情况下，KPK侦查人员有权对证据进行收缴;嫌疑人需要对自己、配偶、子女的财产承担举证责任;侦查完毕后，应当向KPK提供调查报告。此外，该法还规定了侦查工作中KPK与警方或控诉办公室间的责任划分问题。KPK是侦查工作的责任主体，警方或控诉办公室接手的侦查工作应当移交至KPK，但仍有义务配合KPK的工作。控诉方面，KPK检察官自收到侦查人员的卷宗十四日内，须向法院提交相应材料，法院有义务接收这些材料，并决定是否进入下一步法律程序。
此外，贪腐案件适用三级审理制度，既可由一审法院上诉至高级法院，再上诉至最高法院。违反规定的KPK成员（包括：违反法律与嫌疑人或其他主体共同涉及正在处理的贪污案件且没有合理理由的;处理的贪污案件的嫌疑人是该委员会成员的亲属的;担任涉案公司、基金会、合伙企业的总裁、执行董事或管理层人员的）应当承担至多五年监禁的法律后果。
综上所述，《根除贪污犯罪委员会法》对KPK的职责范围、工作任务、运行机制、主要职能等方面进行了设定。但该法仍存在一定缺陷，如调查与侦查阶段的界限与区分标准并不清晰，这样会造成在法律實践中阶段不明、责任划分不清的问题，影响反腐工作的正常开展。
（五）其他反贪腐法律法规
除以上法律外，印尼还制定颁布了《加快反贪法令》《国家官员财产申报规定》《关于国家官员财政申报的登记、稽查和公开的规定》《公务员纪律条例》等法律法规及政策共同为反贪腐工作提供法律支撑。
例如，为具体落实官员财产申报问题，国家机构效能管理与官僚改革部先后发布了五个通知。 其中《2012年3月第5号通知》就规定了执行官员财产申报的步骤。申报的财产信息都将通过客户服务中心或邮政系统递送给根除贪污犯罪委员会和税务部门， 以此监督官员的财产情况，防止腐败的发生。而违反了《2012年3月第5号通知》财产申报制度的官员将会依据《公务员纪律条例》的相关规定受到处罚。
（六）参照《联合国反腐败公约》的新立法
印尼是《联合国反腐败公约》（<UNITED NATIONS CONVENTION AGAINST CORRUPTION >）的缔约国，于2003年12月18日签署并于2006年9月19日正式批准了该公约 。该公约的适用需转化。印尼政府正在设立新的反腐法案，而该法案将吸纳《联合国反腐败公约》中的主要条款。
该《公约》囊括的内容较为全面，体现出先进的国际立法水平，对许多国家的反腐立法具有重要借鉴意义。它对基本概念如公职人员、国际公共组织官员进行了定义;将涉及的主体扩展至专门反腐机构、公共部门、审判与检察机关、私营部门及社会公众;将反腐维度切分成为预防措施、定罪和执行、国际合作、资产追回、技术援助和信息交流、实施机制等多个板块;将反腐内容延伸至贪污、挪用财产、影响力交易、滥用职权、资产非法增加、贿赂、侵吞财产、洗钱、窝藏财产、妨害司法等诸多方面。
若新法借鉴《公约》的逻辑，该法将站在国际视角，全面地对印尼贪腐问题进行规制。同时，新法中列入了之前从未涉及的私人企业发生腐败和境外行贿问题，被誉为国内反腐与国际反腐相结合的重大举措。 由此可见，印尼政府正依托国际先进立法技术，借鉴国际反腐思路对其反贪腐机制进行完善和升级。新法将引导印尼反贪腐机制提升至新的层次。
二、针对印尼现行反贪腐法律的简要评析
多年来，印尼政府通过国内立法、建立反贪腐机构、加入国际条约等方式不断完善、升级国家治理结构和反贪腐法律机制。
印尼的反贪腐法律具有其闪光点。首先，印尼专门在立法上从国家工作人员腐败、勾结及裙带关系现行的角度出发对贪腐现象加以规制，切入角度较为独特，对其印尼自身及他国的反贪腐法治进程具有引导和借鉴意义。其次，印尼法律为法官和律师设置了相应的禁止性规范，在司法环节上落实反贪腐工作、维护人民的权益、推进法治进程。另外，印尼在法律中直接设置、规定了相应的反腐败法律机构。这样的处理方式能够提升机构的公信力，保持机构的稳定性，显示出了印尼政府打击腐败的决心。
然而，就反贪腐立法技术层面而言，仍然存在诸多问题：
（一）内容覆盖不全
首先，印尼现行的反贪腐法律对一般贪腐行为及部分特殊领域进行了规定，但结合《联合国反腐败公约》的体系来看，印尼现行法律所覆盖的内容并不全面，缺少对洗钱、国际合作、财产追回等方面的规定。
其次，印尼法律对挪用财产、影响力交易、滥用职权、妨害司法等方面的规定存在缺陷。例如，针对妨害司法方只规定了毁坏账目及相关证据的情形，并未考虑到其他情形，如暴力抵抗、窝藏财物等;针对挪用财产也未对挪用的金额、时间、用途等进行规定。
再次，法律虽对部分重点领域做了规制（如《根除贪污犯罪法》中对建设工程及国家采购做出了特别规定），但仍然存在空白点。比如，商业活动中的投资决策、招投标、投资交割、投资运营等环节。
另外，印尼法律所规定的犯罪主体为个人，并未将集体作为犯罪主体。而现今许多国家不仅追究个人贪腐行为的法律责任，也追究集体贪腐行为的法律责任。如我国《刑法》第三百九十三条规定了单位行贿罪;美国《反海外腐败法》规定公司和其他商业实体违反贿赂条款处以二百万美元以下的罚款。对比来看，印尼反贪腐法律在犯罪主体方面的规定尚有缺失。
这样的状态会造成现实中法律适用困难的窘境，法院审判、政府监管无法可依，贪腐行为仍有许多漏洞可钻。
（二）惩罚力度不够
我国《刑法》第三百八十二条第三款规定：“贪污数额特别巨大，并使国家和人民利益遭受特别重大损失的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产”。我国法律将“死刑”和“没收财产”作为贪污犯罪的人身罚和财产罚的上限。
而上述三部印尼反贪腐单行法所规定的人身罚和财产罚上限为：监禁的刑期最长不超过二十年，罚金最多不超过十亿卢比（折合人民币约四十八万元）。对比我国法律，印尼反贪腐法律的惩罚力度相对较弱。特别是财产罚方面，四十八万元的罚金相比印尼官员贪腐的数额来说只是九牛一毛。设置这样的惩罚力度并不能完全抑制犯罪分子的犯罪欲望，不能树立人们对法律的敬畏心。犯罪分子很可能因犯罪成本较低而选择实施犯罪行为。法的规范及社会作用难以实现。
（三）执行力度较弱
印尼反贪腐工作执行力度较弱，这就形成了虽然印尼已经出台了若干反贪腐法律法规但是真正被处罚的行政人员少之又少的尴尬境况。目前被追究责任的政府官员如冰山一角，就连被认为是世界贪腐榜榜首的前印尼总统苏哈托也未受到应有的惩罚。
造成如此局面的原因是多方面的。比如，印尼贪腐历史悠久;家庭式腐败、参政式腐败、政治卡特尔腐败是其主要特点 ;裙带关系、官官相护、官民勾结的状态较难打破。又比如，印尼监督机构（如：根除贪污犯罪委员会和警局）之间时常互相掣肘。 2012年就发生过“反腐败委员会因贿赂问题调查警方一名官员，警方随即试图逮捕反腐败委员会首席调查员，最终因民众反对作罢”的摩擦（“反腐败委员会”本文译为“根除贪污犯罪委员会”）。 监督机构本应按照法律法规及相关政策的规定，分工合作、相互配合、共同反腐。而相互掣肘，只能阻碍反贪腐工作的开展，增加反贪腐工作的负担，削弱法律的权威性。
但好消息是，“印尼总统佐科在当初竞选总统时曾经向选民承诺，将带来一个干净、有效率的政府，其上任伊始就掀起反腐风暴，非常注重与印尼惩治腐败委员会的合作。” 而现在反腐工作也已略见成效。印尼前国会议长塞特亚·诺凡托就因滥用职权、非法致富的罪名获刑。
注释：
Transparency International. The Transparency International Corruption Perceptions Index 2017. Transparency International.（2018-02-21）[2018-12-15]. https：///a/229681912_100144887.
参考文献：
[1] Transparency International. The Transparency International Corruption Perceptions Index 2001. The Internet Center for Corruption Research. [2018-12-15]. http：//www.icgg.org/corruption.cpi_2001.html.