摘要:在中国政治发展的过程中,政治决策充当着一个极为重要的、不可或缺的运行载体的角色,政治决策和其它政治职能一起构成了当代中国政治发展最重要的内容。自新中国成立特别是改革开放以来,中国的政治决策经过了一个良性的不断改善的过程。当代我国的政治决策尚存在一些问题,改善和提高现行政治决策的质量是党和国家当前面临的一项重大任务。不断推进政治决策的民主化、规范化、法制化、专业化和科学化是改革与完善社会主义政治决策的必然选择。
关键词:政治决策;改革;基本要求
中图分类号:D601文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)04-0070-03
政治决策有狭义和广义之分, 广义的政治决策:如美国学者卡尔.弗里德里奇(Carl.J.Friedrich)认为,政治决策是“在某一特定的环境下,个人、团体或政府有计划的活动,提出政策的用意就是利用时机,克服障碍,以实现某一个既定的目标,或达到某一既定的目的。”[1]狭义的政治决策:中国学者初尊贤先生主编的《政治学原理》一书指出,政治决策是由具有普遍权威性和强制力的国家政治机构对国家和整个政治系统有重大影响的问题制定公共政策的过程。[2]从现代政治决策的实际过程看,唐晓、杨帆(2009)采用广义的政治决策概念,认为政治决策是政治行为之一,指政府、政党、政治集团、政治领袖或公民个人直接或间接参与或影响国家和社会政治生活中的重大问题的政策制定、选择、执行、评估和监督的过程。[3]
一、当前中国政治决策存在的问题
目前,我国的政治决策在公众的参与程度、规范化、知识化和信息化上存在着一定的不足。具体说来,主要表现在以下几个方面[4]:
(一)公民参与程度比较低,利益表达不够充分
目前,我国公民政策参与程度低除了受传统政治文化的影响、经济发展水平影响外,主要是缺乏制度化的参与渠道。尽管我国在公民参与上建立了人民代表大会制、社会协商对话制、听证制、信访制、基层群众自治制等制度,但受政治体制发展滞后的影响,这些制度并没有充分发挥其应有的功能,如信访制度,虽然信访量很大,但信访立案数相当少,大部分信访事项是不了了之。如听证制度,政府更多地是借助这一制度公布政策决定而不是真正征求公众意见。此外,大量的非“单位人”成为“社会人”后缺乏制度化的参与渠道。有效的政治参与可以为决策者提供充分的与利益有关的信息,为决策者将各种利益整合为公共利益提供机会。现阶段,我国人民利益多样化的特点使得执政党整合出以公共利益表达出来的“和而不同”的人民利益带来了困难,这就需要执政党为各种利益表达提供多元化的协商平台。通过这个平台,每个主体为共同的问题提出不同的观点,同时也听取其他不同的观点和想法,在换位思考和协商中各主体寻求能为多数主体认同的公共利益取向。由于现代政策技术程度比较高,因此,公民参与的重点不是具体政策方案细节的制定,而是政策议程的确立。
(二)政治决策程序不规范
目前在我国的政治决策过程中,无论是党的决策系统,还是国家机构的决策系统都存在着决策程序不够规范的问题。突出表现:一是“重大问题”的界定。无论是党的决策,还是行政决策,都规定“重大问题”由集体讨论决定,主要通过办公会议和民主集中的方式予以解决,但是对于哪些问题是重大问题没有明确的界定。事实上,一般都是由领导确定。人大决策也存在这种情况。比如,尽管宪法和法律规定地方人大及其常委会对地方重大事项有决定权,但是由于相关内容比较原则、抽象、笼统,因此在实践中往往难以操作。这一问题的存在不仅为个人专断提供了空间,而且还为个人的经验决策提供了空间,并最终影响整个决策过程的透明性、公开性和科学性。二是党的决策系统中各决策主体之间的关系。按照党章规定,党的代表大会、委员会是党的各级组织的最高领导机关,但在实际的决策过程中,书记和常委是党的领导中心和领导集体,承担了绝大多数的决策。当然,这一情况符合决策的效率要求,也是决策过程中民主与集中相统一的表现,具有很强的现实合理性,但是问题在于,如果它们之间关系的规范程度不高,则容易产生权力过分集中、少数人专断甚至个人专断的弊端。三是政府和人大决策程序的规范程度上。目前我国政府决策程序在是否进行调研、是否进行专家咨询、是否进行听证、是否进行合法性论证、是否进行集体讨论决定、是否追究决策责任方面存在着许多不够规范的地方。至于人大,相对于地方而言,全国人大的决策程序越来越规范。但是,地方人大,尤其是县和乡镇人大在决策程序上存在相当不规范的情况。此外,受“党委决策——政府执行——人大监督”的权力运行机制的影响存在规范虚置的情况。四是党政关系。改革开放以来,我国一直在努力规范党政关系,但是无论在理论上还是在实践中仍有许多工作要做。党政关系不清会给我国整个政策过程带来不稳定性因素,影响整个政策过程包括决策的透明性、公开性,进而影响整个政策程序的规范性。
(三)政治决策过程中动员的知识不够
要动员足够的知识,必须在决策过程中发挥专家学者和各种政策研究组织的力量,其作用主要体现在:一是组织专家学者与其他决策辅助人员对重大决策问题进行专题调研,并提出政策咨询报告。二是组织专家学者参与起草重大政策文件。三是征求意见和建议。四是对政策效果进行专业性评估。西方国家存在大量的官方、非官方和介于官方与非官方之间的政策研究组织,它们不仅为政府决策提供咨询,而且还为政党、利益团体的政策活动提供服务。相比之下,尽管我国存在一定数量的官方政策研究组织,但其受重视程度长期以来还不如为领导服务的秘书部门。独立性强的民间政策研究组织由于缺乏资金和制度支持一直发展缓慢。相对于地方来说,中央对政策咨询的重视程度不断提高,这也保证了中央决策的质量。而一些地方,政策咨询往往被看作是政策论证的工具,甚至被用来装门面[5]。
(四)政治决策过程中动员的信息不够
在一党主导的创议模式下,决策最终能否科学并符合实际,必须具备比较完善的信息处理机构。在多党(包括两党)体制下,利益集团的院外活动有了生存空间。而利益集团和政党的竞争性活动在一定程度上可以弥补政策决策过程中的信息不对称。而在执政党主导的创议模式下,社会各阶层的信息很难通过这种机制得以体现,这就需要建立更加完善的信息处理机制来弥补这一不足。目前,我国政治决策中的信息机制主要包括4个方面[6]。一是联系群众机制。“群众路线”是中国共产党长期革命和建设经验的总结,是党的根本路线,也是我们党区别于其他任何政党的一个显著标志。在执政党政策创议决策模式中,联系群众机制具有非常重要的地位。这是因为执政党要成为代表人民群众的政党,必须随时了解人民群众的意见。人民群众的观点是党的根本观点。中国共产党在成为执政党后主要是通过领导成员的基层调研、座谈会、信访机制来联系群众。这些机制有流于形式化的弊端,需要进一步完善。二是结构内的组织信息沟通机制。即通过自上而下和自下而上的组织体系传递信息。这一机制目前存在两大问题:(1)由于我国责任追究制度化不是很强,所以在信息传递的过程中,出于规避责任的内在冲动,各级官员对上级组织存在报喜不报扰的动机,对下级则存在隐瞒关键信息的动机。(2)由于我国政府层次多,所以很容易出现信息失真的情况。三是互通情报制度,即领导成员之间及相关部门之间互通信息的机制。这一机制在民主集中制原则得不到良好的贯彻时,不仅可能流于形式,而且易于产生决策前的事先招呼,甚至是暗箱操作。四是传播媒介机制。传播媒介在我国一直是被定位为党和政府的喉舌,成为党和政府获取信息、宣传政策以及监督政策执行的重要阵地。但是在严格的新闻审查制度和资金依赖下,这一机制在政策信息的反映上体现了一定的局限性。出于责任规避的考虑,部分地方党政领导存在干预新闻报道的情况,使得一些重要信息不仅不为人民群众知道,而且不为上级所知。
二、当代中国政治决策的改革与完善
要实现政治决策的民主化、规范化、法制化、专业化和科学化,增强政治领导的能力和效力,政治领导者就必须按照科学决策和民主决策的要求进行政治决策。[7]
(一)推进政治决策的民主化
有学者指出,决策科学化首先要求民主化,没有充分的民主,就不能广开言路,集思广益,就不能最大限度地发挥创造力。如何保证建立一套对政策制定者的有效监督机制成为推进政治决策民主化、提高决策质量的一项根本任务。推进决策的民主化并完善决策的政治监督机制,一条至关重要的通道就是政治参与度的持续提升。塞缪尔•亨廷顿与尼尔森认为,政治参与指的是普通公民的政治参与活动,这些活动是以影响公共决策为目的的。要推进决策的民主化,一方面要依靠不断提高人民群众的政治参与积极性,让广大人民群众真正做到关心决策并愿意参与到决策进程当中来,通过不断提高公民的政治参与积极性与政治参与度来扩大决策的民主基础。另一方面,对于作为决策主体的决策者来讲,也要不断的提高自身业务水平与民主决策意识。另外,决策者同时必须时刻牢记发扬我党密切联系群众的优良传统,全心全意相信与依靠群众,做到决策切实反映群众的根本利益和呼声并虚心接受群众的监督。
(二)推进政治决策的规范化、法制化
法制化是科学决策之基石,推进决策的规范化、法制化,一方面要求我们继续改革政治决策体制并建立健全各种为政治决策提供服务的研究机构与咨询机构,努力实现机构配置合理、分工明确、各司其职的决策结构;另一方面要坚决地推进决策机制的法制化,完善决策立法和监督。
(三)推进政治决策的专业化、科学化
推进决策的专业化、科学化是提高决策质量的必然要求,也是中国政治决策改革的一个必然方向。首先,应提高决策者素质努力培养一批高素质的政治决策队伍,杜绝单纯经验决策现象的发生。其次,加强对当代先进决策模式与理念的学习、借鉴。努力避免其可能存在的缺陷,用科学的理念和操作程式来规范决策活动。第三,形成一个信息自由流动的社会环境与良性的政治沟通体制。
在这里,我们强调中国政治决策的改进是一项系统的循序渐进的过程,它的改革当然也包括努力克服政治文化、心理机理等前述决策制约因素的不良影响,同时积极利用与发挥这些因素在政治决策中的正面效应。此外,任何政策都必须接受其现实政治效应的评估与检验,它离不开一个反馈机制以及在既有基础上不断修正与改进的过程。党的十六大报告指出[8]:“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策体制,推进决策的科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性。”
四、当代中国政治决策的基本要求
社会历史的发展,推动了人类活动的政治化,促使政治体系特别是国家权力机构包罗社会生活的许多方面,甚至任何社会问题都可能成为政治问题。在现代化的建设过程中,国家职能的经济化日益扩大,国家对社会发展承担的重任,在社会生活中所起的不可代替的作用,这一切都把政治决策的作用进一步推进和扩大了,当代中国政治决策的作用更为突出。政治决策规定了国家的内外政策,指导着整个社会和全体公民活动的基本方向。我们的政治是人民的政治,是人民自己的事业。因此,中国政治决策的民主化、规范化、法制化、专业化和科学化是其基本要求。
(责任编辑:方 涵)
参考文献:
[1] 陈振明.政治学——概念、理论和方法(修订本)[M].北京:中国社会科学出版社,2004.
[2] 初尊贤.政治学原理[M].北京:中国政法大学出版社,1997.
[3] 唐晓、杨帆.政治科学基础[M].北京:世界知识出版社,2007.
[4] 李勇军.当代中国政治决策模式初探:构成、优势与不足[J].云南行政学院学报,2009,(04).
[5] 陈振明.公共政策分析[M ].北京:中国人民大学出版社,2003.
[6] 李勇军.当代中国党政领导决策信息机制初探:构成与完善[J].云南行政学院学报,2008,(04).
[7] 刘中伟.试论21世纪中国政治决策的改革与完善[J].学术探索,2007,(02).
[8] 江泽民.全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2002.