摘 要：海洋生态补偿法律制度是调整在实施海洋生态补偿过程中所产生的社会关系的法律规范的组合。任何忽视海洋生态本身的价值及其对人类社会可持续发展的重要意义的海洋生态补偿制度都不具有持久生命力。海洋生态补偿制度设定的最终目的应是为了保护或恢复海洋生态系统的生态功能或生态价值。构建海洋生态补偿法律制度必须在明确其法律内涵，了解其立法、司法及执法现状与不足的基础上，围绕补偿法律关系主体、补偿形式、补偿标准、补偿资金来源等要素展开。
关键词：海洋生态补偿；补偿主体；补偿形式；补偿标准
中图分类号：D922.68文献标识码： A文章编号： 1007－4074(2011)04－0123－05
基金项目：广东高校优秀青年创新人才培育项目（WYM08012）；广东省哲学社会科学“十一五”规划项目（09G-02）；教育部人文社会科学基金项目（10YJC820016）
作者简介：程功舜（1972￣），男，江西都昌人，硕士，广东海洋大学法学院讲师。
目前我国关于生态补偿的理论研究和实践操作主要是围绕陆地生态补偿展开，特别是在流域生态补偿、森林生态补偿、自然保护区生态补偿等领域已取得一定进展。但是，由于海水的有机统一性及其流动交换等特性，使海洋生态系统的各组成要素之间通过物质能量流动、循环构成一个整体，任何海域的某一要素的变化都有可能对邻近海域或者其他要素产生直接或者间接的影响和作用。因此，海洋生态补偿存在涉及范围广，计量难度大，补偿期限难以确定等情况，海洋生态补偿制度的制定远比陆地生态补偿制度的制定复杂得多。
一、海洋生态补偿的法律内涵
（一）海洋生态补偿之概念界定
在对海洋生态补偿进行分析之前，先要厘清生态补偿的概念。事实上，不同学科的不同学者、同一学科的不同学者、不同时期的不同学者对生态补偿的解读各不相同。
在生态学领域，生态补偿强调的是自然生态系统的自我修复机制。如《环境科学大辞典》将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”；[1]（P326）叶文虎教授将自然生态补偿定义为“自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。”[2]
在经济学领域，主要是从“经济人假设”、“公地悲剧”、“外部性原理”及生态资本理论等角度来研究生态补偿，强调生态补偿是以经济手段调节环境保护过程中相关利益者关系的一种制度安排。如李文华教授认为生态补偿是“以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主，调节相关利益者关系的制度安排”；[3]毛显强教授则认为生态补偿是“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本 (或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)和由此行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的。”[4]
在法学领域，主要是从公平正义理论、权利义务相一致原理、功能目的论等角度来研究，强调生态补偿是一种合法且合理的利益调整机制。如杜群教授认为生态补偿“指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”[5]陈德敏教授认为生态补偿是“国家、企业和社会团体等环境资源受益人在其从事社会经济活动过程中造成自然资源浪费、破坏生态系统及环境污染后，为恢复生态价值和生态功能，对所造成的损失给予补偿、恢复、综合治理等行为的总称。”[6]（P24）
从上述定义不难发现，要准确界定海洋生态补偿至少应考虑以下几个问题：1.合理的海洋生态补偿必须体现人与海洋的和谐关系；2.有效的海洋生态补偿必须同时具有良好的生态效益、经济效益和社会效益；3.合法的海洋生态补偿必须以国家或公共权力机关的名义向全社会人们公布并予以实施；4.可行的海洋生态补偿必须是一种制度性安排、是一种利益调整机制；5.动态的海洋生态补偿必须随着海洋经济的发展变化而变化，以适应经济生活的客观要求。
（二）海洋生态补偿之法理考察
1.利益与秩序是海洋生态补偿制度的逻辑起点
法律的功能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益。[7]利益是人们行为的动力，人们制定、执行、遵守海洋生态补偿制度是为了调整一定的利益。在人类开发利用海洋的过程中会产生诸多利益：经济利益和生态利益、个人利益与社会公共利益、生存利益与发展利益、当代人利益与后代人利益等。面对多元化的利益并存与冲突的局面，平衡各种不同利益关系的海洋生态补偿制度应运而生。海洋生态补偿制度对利益的调整是通过对海洋资源开发利用行为及海洋生态环境保护和建设行为的调整来实现的，这是因为：利益不在社会之外，而是存在于社会之中，以社会关系的形式表现出来，而人的行为是一切社会关系的中介。由于人的活动和人的关系无所不在，所以一些即使看来好像与他人无关的需要与满足关系，如某一海域渔民捕捞天然无污染海鱼的需求，实际上也处在一定的社会关系之中，即渔民依赖于该海域及邻近海域的海水不被污染。基于此，海洋环境品质低的海域对相邻海洋环境品质高的海域进行补偿的现实需求也就产生了。因此，利益的调整是海洋生态补偿制度的逻辑起点之一。
任何社会都需要秩序，人们制定、执行、遵守海洋生态补偿制度是为了维护一定的秩序。秩序可以分为自然秩序和社会秩序。就海洋而言，自然秩序是反映海洋物质的产生、变化和消亡的可持续性和规律性，社会秩序是人们开发利用海洋资源的行为的连续性和规则性。当前海洋资源开发利用的无序性表现在人们的开发利用行为混乱：过度捕捞、盲目填海造地、粗放式海水养殖、无节制的海洋排污等。这些无序的社会行为导致自然秩序的混乱：世界各地海洋灾害频发、海洋环境恶化、海洋可持续发展受到严重威胁。反过来，海洋自然秩序的混乱又进一步加剧了海洋资源的稀缺性，并进而引发更多的无序开发行为，严重时甚至影响沿海地区的社会稳定。基于此，针对利用沿海滩涂资源进行养殖、围海造地、利用海洋排污、人工增殖放流、季节性休渔等行为而建立生态补偿机制的现实需求也就出现了。因此，秩序的维护是海洋生态补偿制度的逻辑起点之二。
2.权利与义务是海洋生态补偿制度的调整核心
利益和主张是权利的基本要素。权利具有多种存在形态：应然权利、习惯权利、法定权利和实际权利等。事实上，只有法定权利具有明确的内容和以国家权力为后盾的强制性保障机制，最容易转化为现实权利，对权利主体的利益保障最有利。据此，在开发利用海洋资源的过程中，利益受损或受限的主体获得相应补偿的主张只有通过法定的海洋生态补偿机制才能得以实现。因此，受偿主体的法定权利及其实现机制是海洋生态补偿制度的核心内容之一。
义务是权利的关联词或对应词，在本质上是利益负担和责任后果。义务以其特有的约束机制和强制机制作用于主体的行为，使主体从有利于自身的利益出发来选择行为。对开发利用海洋资源过程中的哪些受益主体施加何种利益负担，才能使其从有利于自身的利益出发来选择有利于海洋和人类社会可持续发展的行为，是海洋生态补偿制度另一调整核心。
3.正义与可持续发展是海洋生态补偿制度的价值取向
美国学者罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样，一种理论，无论它是多么的精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不论它们多么有效率和条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。”[8]（P3）然而，正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常，随时可以呈现不同形状并具有极不相同的面貌。[9]（P152）海洋生态补偿制度所体现的正义是一种环境正义。环境正义实际上是用正义的原则来规范受人与自然关系影响的人与人之间的关系。海洋生态补偿制度要求人们在开发利用海洋资源时，提高资源利用效率，改善生态环境，把发展经济与环境保护结合起来，树立起人和自然一体的生态价值观，最终实现补偿主体与受偿主体之间的和谐发展。
自国际环境和发展委员会(WCED) 1978 年首次在文件中正式使用“可持续发展”概念及1987年布伦特兰报告《我们共同的未来》(Our Common Future)发表之后，可持续发展概念对法学界产生重大影响。传统法律制度的价值取向只以当代人的眼前利益为中心，而可持续发展法律的价值取向则是以当代人眼前利益为基础，并向后代人及其他生命物种种群扩展。建立一种既为当代人谋利益也不剥夺后代人理应享有同样发展机会的、既符合人类自身利益又不损害海洋物种利益的持续发展海洋人文生态系统是海洋生态补偿制度的价值取向所在。
二、我国海洋生态补偿制度现状与不足
（一）海洋生态补偿立法现状与不足
1.海洋生态补偿立法现状
由于目前我国还没有专门对生态补偿进行规定的单行法，所以有关海洋生态补偿的法律制度散见于《宪法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《海域使用管理法》、《海岛保护法》、《自然保护区条例》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《广东省人民代表大会常务委员会关于建设人工鱼礁保护海洋资源环境的决议》、《海南省珊瑚礁保护规定》、《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》等各个层级的法律法规之中。这些法律法规对海洋生态补偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面进行了有益的探索。
2.海洋生态补偿立法缺陷
由于海洋生态补偿立法在我国尚处于起步阶段，还没有形成完整的体系，存在不少问题，难以满足法治国建设背景下的海洋生态环境保护需要。
首先，海洋生态补偿法律制度供给不足。尽管我国已初步建立以宪法为主导，包括法律、行政法律、部门规章及地方性法规在内的环境法律体系，但是至今还没有一部关于生态补偿的基本法。而且，由于立法目的和出台时间的关系，有的环境立法根本没有涉及生态补偿的相关规定，有的环境立法虽然涉及到生态补偿，却规定得过于简单、原则，可操作性弱。特别是现有的生态补偿制度大部分都是围绕陆地资源展开的，专门针对海洋资源的生态补偿规定极少。
其次，海洋生态补偿法律制度的立法理念落后。海洋生态补偿法律制度理念是指海洋法律制度所蕴含的价值取向，是一种普遍规范和应然规定性的理性认识，贯穿于海洋生态补偿立法、执法、司法和守法各个环节的始终。如前所述，正义与可持续发展应该是海洋生态补偿法律制度的理念。但是从当前生态补偿制度重生态损益层面的补偿轻生态增益层面的补偿来看，立法理念尚处于人类利益中心主义阶段。
再次，海洋生态补偿资金筹措渠道单一。海洋生态补偿机制运行畅通与否，关键在于建立一个稳定的补偿资金来源。然而，在当前的海洋生态补偿立法中，政府的转移支付、财政补贴等行政手段往往是生态补偿的首选手段。这直接导致“生态补偿大多由政府单方推行，利益相关者的参与度不够，市场化程度低，资金来源单一。”[10]
最后，海洋生态补偿的具体规定不明确。目前关于海洋生态补偿的补偿原则、补偿与受偿主体、补偿标准、补偿范围、补偿程序、资金来源、违法责任、生态损益价值方法等都没有明确界定，导致补偿的随意较强，造成补偿资金滥用现象。
（二）海洋生态补偿执法现状与不足
海洋生态补偿执法是指国家行政机关及其工作人员依法行使行政管理职权，履行行政职责，执行和实施海洋生态补偿法律、法规和规章的活动。海洋生态补偿执法是在实践环节确认与分配相关利益主体的合法利益，拟制环境冲突和其他冲突的有效手段，能有效促进生态功能的恢复与建设。但是一些地方政府片面追求经济发展，忽视海洋环境保护，地方行政干预海洋生态补偿执法现象比较严重，执行中各自为政，层层盘剥，影响补偿政策功能的正常发挥，给海洋生态补偿法治机制的构建埋下了“执法不力”的隐患。而且由于现行立法并未对国务院与地方各级人民政府之间、政府各部门之间如何履行海洋生态补偿监管职责做出明确规定，导致各级政府之间及各部门之间义务边界模糊，当监管中存在利益时都想插手，一旦出现问题就互相推诿。
（三）海洋生态补偿司法现状与不足
生态补偿司法是指法院和检察院通过审判、公诉等形式，对违反生态补偿法律法规的行为加以惩罚，对遵守生态补偿法律法规的合法行为加以肯定的活动。我国现有的生态补偿司法实践主要是因陆地资源纠纷引起或违法犯罪行为展开的，目前直接涉及海洋生态补偿的司法实践不多见。
如前所述，我国环境保护法律制度的立法理念尚处于人类利益中心主义阶段，如《刑法》第338条关于重大环境污染事故罪的规定就具有一定的代表性。结果不少法院依据此条规定，在对一些破坏环境保护的违法犯罪行为判处刑罚时未体现资源生态效益价值，罪与非罪及刑罚的轻重判断标准主要考虑人身和财产损失，对生态损失不考虑。一些破坏环境的行为若没有造成人身伤亡或重大财产损失，即使造成了重大环境污染也不会受到刑事追究。同时，这种重人类利益轻生态利益的司法理念，导致在司法实践中重对当事人的处罚轻对自然界的生态补偿。
三、构建我国海洋生态补偿法律制度的对策
（一）建立海洋生态补偿法律体系
在强调法治、强调依法行政的今天，特别要求立法的科学性、严密性、可操作性。海洋生态补偿法律体系不应是一个杂乱无章的东西，而应是一个结构严谨、层次分明、内在联系紧密的有机整体。首先，废除人类利益中心主义及经济利益优先的传统理念，以正义与可持续发展为海洋生态补偿立法理念，强调以“人类和生态共同利益”为中心，海洋生态补偿法律体系应准确反映“世界是一个相互依赖的整体，是由自然和人类社会共同所组成的，任何一方的健康存在和兴旺都依赖于其他方面的健康存在与兴旺。”[11]（P18）这一客观事实。其次，在宪法中增设“尊重其他生命物种的生存权利”的原则规定及对生态环境的产权进行严格界定。再次，修改海洋环境保护法，将海洋生态补偿制度上升为海洋环境保护法基本制度的范畴。又次，由国务院制定《生态补偿条例》，并注意《生态补偿条例》与《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《刑法》等法律法规中的相关制度衔接。最后，完善海洋生态补偿特色法律法规。比如出台海洋生态价值评估技术标准或指南、海洋生态补偿费征收和管理规范及重点海域生态补偿专项资金规范等制度。
（二）明确海洋生态补偿法律关系主体
海洋生态补偿法律关系主体是指补偿法律关系的参加者，主要是补偿权利的享有者和补偿义务的承担者，同时也包括补偿的具体实施者。基于不同的视角，学者对生态补偿法律关系主体的分类各不相同。有学者主张将其分为“生态补偿的实施主体”和“生态补偿的受益主体”两大类，其中“生态补偿的实施主体”进一步划分为“给付主体”和“接受主体”。[12]有学者主张将其分为“补偿主体”、“受偿主体”和“实施主体”三大类。[13]实际上，生态补偿法律关系发生在海洋资源开发利用及海洋生态功能建设与保护的过程中，其既不同于常见的行政补偿法律关系，也不同于一般的民事财产赔偿关系，其主体的分类比较复杂。
1.海洋生态补偿义务主体
在海洋资源开发利用或生态功能建设与保护过程中，国家、地方、组织及个人都有可能是直接或间接的环境利益获益者，都有可能成为这一主体。按照权利义务对等理论，利益获得者如果在享受优质的环境利益时却没有承担相应的环境义务是不合理的。因此，赋予环境利益获得者的生态补偿义务有利于平衡主体间的权利义务关系。
2.海洋生态补偿权利主体
与义务主体相对应，这一主体主要是因海洋资源开发利用行为而利益受损者和因海洋生态功能建设与保护而发展权被牺牲者。地方、组织、个人及海洋本身都有可能成为这一主体。需要指出的是，国家在这里不是生态受损主体，虽然为实现国内生态环境价值支出的经济成本主要由国家承担(如国家仅仅为了保护青海“三江源”地区就拿出了75个亿)，原因是保护环境是国家的基本职责，且其投入的费用来自于国民，其所获得的生态受益最终亦是由全体国民分享。[14]
3.海洋生态补偿实施主体
由于海洋生态补偿自身的特殊性，有时候直接由生态补偿义务主体对生态受偿权利主体进行补偿存在一定难度，因此在难以直接补偿的情况下，需要生态补偿实施主体。政府作为资源生态服务功能的行政管理主体是最佳的海洋生态补偿实施主体。
（三）完善海洋生态补偿形式
海洋生态补偿形式是海洋生态补偿的实施主体对受偿主体的具体补偿方式。确定生态补偿形式主要应考虑以下几个因素：一是补偿权利主体利益的现实性需求；二是海洋生态环境的整体性要求；三是海洋经济发展的可持续性要求；四是海洋管理的可行性要求；五是资金来源的可靠性要求。结合这几个因素，我国目前应主要采取以下几种补偿方式：
1.经济补偿。海洋生态环境保护好的海区沿海居民一般是经济欠发达地区，这些地区的居民往往急于摆脱贫困，要求他们安于贫困，抑制他们思富求变的愿望是不现实的。如果没有更好的可供选择的脱贫致富手段可供选择时，他们只能选择以损耗资源为代价的粗放式发展模式致富。这必然影响当地的海洋生态环境保护。因此，经济补偿是最迫切需要的补偿方式。经济补偿除采用最常用财政转移支付、补偿金、实物、信用担保的贷款、补贴、贴息等形式外，还可以尝试采用低保制度、生态移民安置及政府红利的方式。
2.智力补偿。即补偿者开展智力服务，提供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类专业人才，提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平。[15]
3.政策补偿。政策补偿方式的优势是可以在宏观上对补偿对象的发展起到一种方向性的导引作用。[16]包括中央政府在内的县级以上政府，在法定的权限范围内，制定一系列的优惠措施鼓励海洋生态环境建设和保护行为，抑制破坏海洋生态环境的行为，比如对环保产业实行税收优惠，对资源消耗型产业开征生态税。
4.市场补偿。通过建立环境产权市场，鼓励海洋排污权和海洋资源使用权等权利交易，实现市场在海洋生态保护中的调节作用。
5.海洋生态自我修复能力补偿。主要是通过人工鱼礁建设、人工红树林建设、滨海湿地保护及增殖放流措施，促进海洋生态自我修复能力的更新。
（四）提高海洋生态补偿标准
补偿标准的合理确定，是实现海洋生态补偿公平正义价值目标的关键，也是当前困扰理论界与实务界的一个难题。理论认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值来定价，但是由于生态服务功能价值的计量方法与标准无法统一，且没有相应的交易市场，市场价值也无法确定，因此缺乏可操作性。由于海洋生态资源的生态、社会效益价值和价格计量具有复杂性和难计算性，所以应该先将补偿机制建立起来，而经济补偿强度应根据当地经济发展水平、收入水平、价格水平等实际情况量力而行。[10]但是如果生态补偿标准低于或等于补偿权利主体的经济损失，生态补偿机制就难以真正成为一种利益调整机制，只有高于补偿权利主体的经济损失，生态补偿机制才能起到明显的激励作用。鉴于我国现行的海洋生态补偿标准在对海洋生态价值的认定方面存在严重落差，补偿权利主体实际获得的补偿利益远低于其经济损失，且不足以满足其现实需要，因此，有必要适度提高现行海洋生态补偿标准。
（五）加强海洋生态补偿执法与司法工作
1.加强海洋生态补偿执法工作
首先，理顺海洋执法管理体制，明确规定海洋生态补偿执法由海洋行政管理部门统一管理，改变多头执法的混乱局面。其次，对海域污染严重的沿海地区或污染严重的沿海企业实行生态补偿金扣缴政策，扣缴资金作为海洋生态补偿资金，专项用于受污染海域的生态环境建设与保护。最后，在各级政府部门组织建立有权威性的，并能代表国家行使监督权的监督管理体系，监督海洋生态补偿的行政执法。
2.加强海洋生态补偿司法工作
首先，严厉打击破坏海洋生态补偿的违法犯罪行为，做到有法必依、执法必严、违法必究。其次，各级法院、检察院要及时受理重大海洋生态补偿案件，依法追究有关单位和人员的法律责任。再次，建立环境公益诉讼制度，允许公众或团体在由于政府行政机关、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使海洋生态补偿法律制度有遭受侵害或有遭受侵害危险时，为保护海洋生态补偿制度的权威性而向法院提起诉讼。最后，推广永安法院从司法层面创新生态公益补偿机制的经验，在对一些破坏海洋环境保护的违法犯罪行为判处刑罚时作出体现资源生态效益价值的处罚。
四、结语
随着社会经济的快速发展，海洋环境污染和生态危机日益严重，如何在发展海洋经济与保护海洋环境之间构建一种可持续发展的和谐关系，成为人们亟待解决的问题。海洋生态补偿制度因其既有利于改善因海洋经济发展而引起的海洋生态环境破坏问题，又有利于减缓海洋生态环境破坏对海洋经济良性发展的冲击，遂成为破解海洋经济发展与海洋环境破坏矛盾问题的有效手段。规范化、法制化的海洋生态补偿法律机制必将有力的推动我国经济、社会、环境的可持续发展。
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(责任编辑：彭介忠)
The Legal Connotation and the System Construction of
Marine Ecological Compensation
CHENG Gong￣shun
(College of Law,Guangdong Ocean University，Zhanjiang,Guangdong 524088,China)
Abstract: The legal system of marine ecological compensation is a combination of legal regulations that rule social relationships generating from the course of marine ecological compensation.Any legal system of ecological compensation which neglects the value of marine ecology,and the importance of the sustainable development of human society,does not have the lasting vitality.The ultimate purpose of marine ecological compensation is to protect or restore ecological function or ecological value of marine ecosystems.The construction of the legal system of marine ecological compensation must be based on identifying its connotation and understanding the current legislative,administrative and judicial situations and the lacks.And it must also be expanded around the essential factors,such as the subject of legal relationships,forms of ecological compensation,compensation standards,funding sources,etc.
Key words: marine ecological compensation；the subject of ecological compensation；forms of ecological compensation；compensation standards