作者简介：勇素华（1977-），女，山东乳山人，南京信息工程大学马克思主义学院副教授。
摘 要：在传统安全观下，有关我国台湾地区危机管理研究，多数学者关注的重点是军事和政治安全危机，尤其是台海危机管理。而《台湾危机管理探析》则关注台湾由自然灾害、技术灾害、传染性疾病、经济恐慌等非传统因素引起的“自然灾害型”非传统安全危机管理。从该书的研究重点、创新之处评价其学术价值和现实意义，同时从台湾灾害防救体系演变、消防组织在灾害防救中的作用等方面，分析该书中有关台湾灾害危机管理研究方面几点值得补充的问题。
关键词：台湾;危机管理;灾害防救;消防
所谓“非传统安全”是相对于“传统安全”而言的，主要包括经济安全、金融安全、信息安全、科技安全、资源安全、食品安全、环境安全、疾病蔓延、非法移民等方面。与主要凭借军事手段解决传统安全问题不同，解决非传统安全问题则需要综合运用政治、经济、法律、科技等手段。①《台湾危机管理探析》2011年由华人出版社出版，作者在序言中明确说明：台湾的危机分为自然灾害型、权力异化型、两岸关系型三类，作者主要剖析台湾的自然灾害型危机，其“危机管理”主要是指台湾当局及地方各级政府等公共组织介入，有计划、有组织地制定和实施的一系列管理措施和应对策略，减轻诸如自然灾害、技术灾害、传染性疾病、经济恐慌等各类由非传统因素引起的危机所带来的威胁、冲击及损害。本人重点对其有关台湾灾害②危机管理的角度进行评析。
一
《台湾危机管理探析》首先分析了1945年以来台湾危机管理的历史及社会背景，然后分析台湾危机管理的法律基础，进而以SARS为例，阐述了台湾危机管理的政府效能、媒体沟通和应对资源。作者有关自然灾害型危机管理的分析，重点体现在于以下几点：
1、灾害防救体系的演变
对台湾灾害防救体系演变，《台湾危机管理探析》提及1965年台湾当局发布的“台湾省防救天然灾害及善后处理办法”、1994年8月4日颁行的“灾害防救方案”，重点分析了2000年7月19日公布实施的“灾害防救法”。作者认为，2000年的“灾害防救法”一改先前台湾灾害应变工作以警察为主轴的体制，而由更具有权威性的“行政首长”担任救灾的指挥官，使各级政府在危机时较易调动各方力量进行灾害防救，台湾灾害防救体系由此也进入一个新的发展阶段。作者主要从灾害防救会报、灾害应变中心和灾害防救机制运作方式分析台湾灾害防救组织架构。文末还补充了2010年“灾害防救法部分条文修正案”的内容。
2、“军队”在危机管理、灾害防救过程中的作用
在危机应对资源方面，该书重点分析了“军队”在危机管理中的作用。首先讲述了台湾“军队”参与当局危机处理的法律依据，认为台湾地区“军队”是以“灾害防救法”为法律依据，“申请国军支援处理办法”为原则参与当局危机事件处理。其次，讲述了“军队”支援灾害处理的原则。最后，作者以SARS为例，阐述了“军队”在协助政府进行危机处理中的功能。作者认为，在SARS疫情危机处理过程中，台湾军方的众多举措弥补了当局危机处理时行政资源的不足，成为台湾SARS危机处理最终胜利的关键及坚强后盾。
3、危机管理中的媒体沟通
书中不仅从正面分析了媒体在危机管理中的作用和特点，如刺激政府官员或民众重视危机管理、提升危机警告系统的效率等，而且分析了不当媒体使用可能加速危机蔓延，扩大危机的冲击面，增加危机处理的难度，加深当局危机等负面影响。最后，以SARS为例，分析了台湾当局与媒体在危机管理中的沟通状况。
二
从选题、研究方法、研究架构来看，该书有几点创新之处：
1、关注台湾非传统安全的危机管理体系。在传统安全观下，针对台湾问题的危机管理研究，多数学者关注的重点是军事和政治安全方面危机管理，如李云龙的《台海危机管理研究》、詹姆斯·利雷的《台海危机：过去、现在、未来》、许世楷、施政锋的《台湾前途危机管理》、苏进强的《“国家”安全与危机管理机制》、王顺合的《论两岸可能之军事冲突与我之危机管理措施》、陈先才的《台海危机管理模式研究》等等，都是对台海政治、军事危机加以研究。近年来，随着海峡两岸关系缓和，自然灾害、公共卫生等非传统安全因素影响下的危机管理逐渐受到学者关注，如陈德昇主编的《两岸危机管理：SARS经验、教训与比较》汇聚了两岸学者对大陆与台湾应对SARS危机相关经验、教训的分析。到目前为止，在大陆，对台湾非传统安全危机管理进行系统的研究较少，《台湾危机管理探析》弥补了这一缺憾。
2、从研究方法来看，作者具有深厚的史学功底，能够结合台湾政治、经济、社会发展的历史大背景，阐述台湾危机管理法律体系的演变历程。作者认为，1949年国民党退据台湾，到1991年5月宣告结束“动员戡乱时期”，台湾岛内形成了以“动员戡乱时期临时条款”为核心，以“戒严法律体系”和“动员戡乱法律体系”相配合的危机管理法律架构。1991年4月22日，“第一届国民大会二次临时会议”三读通过“宪法增修条文”，决定废止“动员戡乱时期临时条款”，台湾危机管理的法律体系也随之逐步进入一个新阶段，即以“中华民国宪法”为法源，以灾害防治、动员体系、媒体系统为实施纲领的危机管理法律体系。2000年民进党上台执政后，较重视危机管理法律的完善与修订，初步形成了较为完整的危机管理法体系，即“宪法”条款——专门危机管理立法——单行法中的危机状态条例。这一论述，对我们更好地理解台湾灾害危机管理体系的演变提供了更广阔的社会背景。
3、从论述框架来看，重点从组织行为角度分析台湾危机管理。无论是最基本的危机前、危机中和危机后三阶段模型，芬克（Fink）的征兆期、发作期、延续期、痊愈期四阶段生命周期模型，美国联邦安全管理委员会的减缓、预防、反应、恢复四阶段模型，或米特罗夫（Mitroff）的信号探测、探测和预防、控制损害、恢复阶段、学习阶段的五阶段模型，或预防危机发生、拟妥危机计划、嗅到危机存在、避免危机扩大、迅速解决危机、化危机为转机的六阶段模型等，这些危机管理理论与实践均按照时间序列，以危机的生命周期理论进行分析。《台湾危机管理探析》的分析框架未按照危机事件的生命周期理论，而是从组织行为角度，从台湾的危机管理中的法律原则、政府效能、媒体作用、应对力量四方面，探索台湾危机管理的系统设置。
三
台湾灾害危机管理是非常复杂的问题，在阅读完《台湾危机管理探析》有关自然灾害型危机管理的论述后，我认为还有几个问题值得进一步说明：
1、台湾灾害防救体系演变的历程
对于台湾的灾害防救体系，作者重点分析了2000年“灾害防救法”的灾害防救体系，未具体分析台湾灾害防救体系演变的历程，实际上台湾灾害防救体系演变经历了以下几个阶段：
（1）1949-1965年，“勘报灾歉条例”、“台湾省灾害救济办法”、“灾振查放办法”、“台湾省灾害协振办法”、“台湾省人民因灾死伤及房屋倒塌救济办法”、“台湾省政府防救台风地震灾害会报设置办法”、“台湾省政府防台救灾会报设置办法”、台湾省各县市防台救灾指挥中心设置办法、“台湾省各乡镇（市）区防台救灾执行中心设置办法”、“台湾省紧急灾害处理申请国军支援实施办法”等，这些规定成为台湾省防台救灾的行政法源。这一时期，台湾的灾害应对是强调灾后的勘灾、救灾与救济，缺乏防灾的理念，整体灾害应对体系尚不健全，但却初步形成了由台湾省防台救灾会报、各县市防台救灾指挥中心、各乡镇（市）区防台救灾执行中心组成的三层级灾害防救体系，均于灾害发生前后随时成立，属于临时任务编组。目前，这一阶段台湾的救灾体系研究被学界忽视。
（2）1965-1994年，“防救天然灾害及善后处理办法”时期。1965年5月24日台湾省政府发布制定了“台湾省防救天然灾害及善后处理办法”，成立三级灾害防救组织：在灾害发生前后组成，最高层级的灾害防救组织是在台湾省设灾害防救会报，县市设防救灾害指挥部，各警察分局设防救灾害指挥所，乡镇设防救灾害执行中心。防救灾害指挥部受防救灾害会报指导，并指挥监督所属执行任务，防救灾害执行中心则受防救灾害指挥所指挥监督。这三级灾害防救组织均为临时机构。同时，台湾省政府各厅、处可以在其管辖范围，视灾变可能受害的程度设置灾害防救小组，专责处理其主管业务并执行台湾省灾害防救会报的决议。
（3）1994-2000年，“灾害防救方案”时期。1994年8月4日，台湾当局正式颁布“灾害防救会报”，将灾害防救组织分为“中央”、“省市”、“县市”及乡镇市区四大层级，分别设立“中央”、省（市）、县（市）及乡（镇、市、区）四级防灾会报，平时定期召开防灾会报。有灾害发生之虞或发生灾害时，“中央”、省（市）、县（市）及乡（镇、市、区）得视灾害范围及严重性，分别成立各级防救（处理）中心，以统筹指挥、协调、管制灾害紧急应变事宜。此外，有灾害发生之虞或发生灾害时，“内政部”、“交通部”等相关“部、会”应于内部成立“紧急应变小组”，与“中央防救（处理）中心”及其他灾害防救单位紧密配合，实施灾害防救工作。这一阶段，“中央层级”的防灾组织，除了“中央灾害防救会报”外，还有“行政院灾害防救委员会”、灾害防救专家咨询委员会及灾害防救科技中心、“内政部消防署”。
（4）2000年以来，“灾害防救法”时期。2000年7月19日公布的“灾害防救法”，将灾害防救组织的层级精简为：“中央”、直辖市及县（市）、乡（镇、市）三个层级，分别设立“中央灾害防救会报”、直辖市及县（市）灾害防救会报与乡（镇、市）灾害防救会报，各级防灾会报需订定“灾害防救计划”，规划、督导灾害预防工作的执行。在灾害发生时，“中央”、直辖市及县（市）、乡（镇、市）分别成立“灾害应变中心”，灾害防救业务计划及灾害防救计划指定的机关、单位或公共事业则相应成立“紧急应变小组”，以配合灾害应变中心执行各项应变措施。此后，“灾害防救法”在2002年、2008年和2010年等多次修改完善。
2、消防机关在灾害防救中的作用
台湾灾害抢救依靠的主要力量是政府、军队、警察、消防，而消防警察一直肩负灾害抢救的任务，《台湾危机管理探析》在应对资源方面重点分析了军队的作用，未提及消防部门的具体作为。实际上，台湾光复以来，灾害防救业务主要依靠力量是警察、消防组织，军队则处于协助、支援救灾的地位。1949年到1995年“内政部消防署”成立之前，台湾的警察与消防组织合一，消防组织是警察组织的组成部分之一，这一时期消防组织的演变可以分为以下几个阶段①：1949-1957年混沌时期，主要任务是火灾抢救;1958-1965打火队时期，主要任务是灾害抢救;1966-1994年消防（大）队时期，但其主要任务是灾害抢救、火灾预防。1995年3月1日，“内政部消防署”正式成立，其主要任务是灾害抢救、火灾预防、紧急救护。2000年“灾害防救法”公布后，“内政部消防署”的主要任务增加为灾害抢救、火灾预防、紧急救护、灾害防救。2010年“灾害防救法”修正条文规定，将“内政部消防署”改制为“内政部灾害防救署”，执行灾害防救业务。可见，1949年以来，台湾消防组织经历了从警消合一到警消分立、建立“内政部消防署”到“内政部灾害防救署”的转变，其功能不断扩展，除了火灾之外，从灾害抢救到灾害防救，消防组织是灾害应对体系的主要执行组织。
3、民间组织参与救灾
在台湾灾害防救体系中的民间资源方面，《台湾危机管理探析》提到了非营利组织、基金会、宗教基金会等组织参与921救灾的情况。实际上，近年来每次大的自然灾害时，台湾民间均成立不同的民间组织监督灾害的运作。如在921灾后重建过程中，除了具有官方色彩的“行政院921震灾灾后重建推动委员会”和半官方色彩的“财团法人921震灾重建基金会”，负责重建规划、统筹、分配重建基金外，台湾的社会精英还组成了“民间咨询团”和“全国民间灾后重建监督联盟”，②负责九二一震灾咨询、民间捐款监督及灾后重建协调工作。2009年八八水灾后，台湾的公益团体、民间组织又发起组织自律公告的网站——“88水灾民间捐输透明平台”，使不论是已经捐款或正准备捐款的民众，都可以透过审阅平台上的充分信息来决定增减或拒绝捐款支持。③可见，台湾民间参与灾害防救不仅有慈善机构、非营利组织、义勇消防队等常态民间组织，而且有不同灾害期间临时成立的民间组织、网站等多种形式。
此外，除了从组织行为角度分析台湾灾害危机管理外，如果能够按照灾害预防、灾害应变、灾后复原重建等时间序列，对台湾的灾害危机管理进行纵向分析，也将有利于深化对这一问题的研究。总之，瑕不掩瑜，《台湾危机管理探析》是目前大陆出版的有关台湾非传统安全危机管理的阶段性重要成果，将为学者进一步研究台湾危机管理提供重要参考。（作者单位：南京信息工程大学马克思主义学院）
基金项目：2009年度教育部人文社会科学研究青年项目“1949年以来台湾地区自然灾害危机管理与对策研究”（09YJCGAT002）阶段性成果。
注解：
① 刘凌斌：《新形势下两岸非传统安全合作刍议》，《台湾研究集刊》，2011年第6期，第39-40页。
② 这里的灾害是根据台湾灾害防救相关法规所规定的。1949年以来，台湾对于“灾害”的范围不断扩大，由一开始单纯的自然灾害，扩展到包括自然灾害和人为灾害。
参考文献：
[1] “内政部消防署”编印：《消防百年风华纪要》，2011年，第32～51页。
[2] 谢国兴主编：《协力与培力：“全国民间灾后重建联盟”两年工作记要》，台湾：“全国民间灾后重建联盟”出版，2001年，第17-18页。
[3] 冯燕：《921救灾重建资源运用之检讨——民间捐款与监督的经验》，载财团法人新社会基金会：《世纪灾变之借鉴与启示》，台北市：新社会基金会出版，2009年，第107页。