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内容摘要：本文首先介绍了平衡计分卡理论的来源及影响，重点阐述了以政府为代表的公共部门的平衡计分卡与冰山素质模型之间的关系，阐明了领导干部能力素质模型是平衡计分卡学习与成长层面的重要组成部分。文章也阐述了以县级政府为代表的地方政府绩效管理的战略地位，重点分析了政府战略性绩效与领导干部绩效的关系，构建了基于平衡计分卡的地方政府战略性绩效与领导干部绩效的关系模型，并分别从平衡计分卡角度和冰山模型角度对领导干部的绩效考评要素赋予了新的内涵。希望以此明晰领导干部绩效与政府绩效的关系，深入挖掘平衡计分卡在学习与成长层面更深层次的内涵，为地方政府及领导干部绩效考评提升提供新的思路。
关键词：平衡计分卡冰山素质模型领导干部绩效政府战略性绩效
平衡计分卡理论探讨
（一）平衡计分卡概述
平衡计分卡（简称“BSC”）最初源自1990 年美国诺兰诺顿研究所主持并完成的“未来的组织业绩衡量”课题研究项目。诺兰诺顿的CEO戴维·诺顿和学术顾问哈佛大学罗伯特·卡普兰教授通过对12家来自制造、服务、重工业和高科技行业的企业进行研究，提出了新的业绩衡量模式。平衡计分卡主张建立一种新的、平衡有效的、全面的业绩评价体系。平衡计分卡从企业的财务、客户、内部业务流程和学习与成长四个层面来评价企业的业绩。它突破了传统的单纯以财务为核心的评价体系，把组织的战略目标与实施过程联系起来，把企业当前的业绩与未来的获利能力联系起来，通过评价体系使企业的组织行为与企业的战略目标保持一致。平衡计分卡由一个业绩衡量工具转变为战略实施工具，弥合了战略制定和战略实施过程的脱节，将企业战略目标转化为员工的日常行动，详见图1。
平衡计分卡自问世以来已被世界的各类组织广泛采用。据权威机构调查，美国60%、欧洲50%、澳大利亚40%、新加坡80%的组织都采用了平衡计分卡。在企业组织中，平衡计分卡的应用最为广泛，《财富》杂志公布的世界前1000位公司中，有70%的公司使用了平衡计分卡系统。其中比较成功的案例包括美孚石油公司、化学银行、施乐公司、摩托罗拉公司等，这些组织应用平衡计分卡之后都取得了良好的业绩。由于平衡计分卡在企业组织获得了极大的成功，因此逐渐被引入公共部门、军事机构、非赢利组织。1993年美国对于政府部门绩效评估的重点，逐渐转变为“顾客驱动的政府”，为了适应这样的变革趋势，美国联邦政府、各地方州政府、市政府等政府机关开始积极尝试推动平衡计分卡，都取得了相当好的成效。其中，美国的夏洛特市、美国商务部经济发展管理司、亚特兰大市富尔顿学区系统、皇家加拿大骑警、英国国防部、伦敦自治区、奥地利维也纳财政部、挪威空军、波士顿歌剧团等组织是成功应用这一先进工具的典型代表。1996年，美国交通运输部（DOT）的一个下属机构—采购部，是最早采用平衡计分卡的政府机构之一，美国的北卡罗来纳州夏洛特市则是运用平衡计分卡获得成功的典型例子。平衡计分卡在澳大利亚、新加坡等国的政府部门中也得到认可和应用。澳大利亚Cockburn和Melville市的平衡计分卡绩效衡量系统获得奖励。新加坡地区法院系统建立了平衡计分卡，是在世界司法领域中最先被使用的计分卡。
（二）冰山素质模型
美国著名心理学家麦克利兰于1973年提出了一个著名的冰山素质模型。麦克利兰博士认为，所谓“冰山素质模型”，就是将人员个体素质的不同表现方式划分为表面的“冰山以上部分”和深藏的“冰山以下部分”。其中，“冰山以上部分”包括知识、技能，是外在表现，是容易了解与测量的部分，相对而言也比较容易通过培训来改变和发展。它是个人在工作过程中及工作结果中所表现出来的别人看得见的知识的广度和深度等，可以根据观察个人的工作行为和结果进行分析评价。水上素质是胜任工作和产生绩效的根本保证。而“冰山以下部分”包括社会形象、自我形象、特质和动机，是人内在的、难以测量的部分，是内隐胜任素质，这些潜在素质深藏于心，不易被人发现与比较，但同时又是左右个人行为和影响个人工作绩效的内在原因。它隐藏在水下，但它又是决定人们的行为及表现的关键因素。实际上，越是深层的内容，其对个体业绩的预测作用越强，效果就越稳定。这些真正决定业绩的深层内容往往不太容易通过外界的影响而得到改变，但却对人员的行为与表现起着关键性的作用，是区别普通员工和优秀员工的关键所在，如图2所示。
冰山素质模型共分六个层面，即：知识、技能、社会形象、自我形象、品质、动机。其中知识、技能大部分与工作所要求的直接资质相关，可以在比较短的时间使用一定的手段进行测量，如可以通过考察资质证书、考试、面谈、简历等具体形式来测量，也可以通过培训、锻炼等办法来提高这些素质。而社会形象、自我形象、品质、动机往往很难度量和准确表述，又少与工作内容直接关联。考核评价这些素质，管理学界及心理学有着一些测量手段，但往往复杂不易采用或效果不够准确。
（三）政府部门平衡计分卡与冰山素质模型
1.企业组织与政府部门平衡计分卡比较。平衡计分卡的运用源于以企业为代表的营利性组织，尽管平衡计分卡以战略为导向的绩效管理模式能很好地解决政府为代表的公共部门绩效管理中存在的许多问题，并具有强烈的适应性，但我们依然不能理所当然地将平衡计分卡生搬硬套到政府部门。主要有两个方面原因：一是政府部门与企业绩效评估存在本质区别。企业组织的绩效评估可以直接通过组织所生产的产品或提供服务的市场销售利润与生产成本的比率来衡量，而作为掌握公共权力、为社会和公众提供公共产品和公共服务的政府部门，其绩效具有产品的非物质性、获益对象的非特定性、实现过程的非市场性以及获益效果的滞后性等特点。二是政府部门与企业组织管理要素存在区别。平衡计分卡系统中存在的四个维度，是指与组织的愿景和战略密切相关的财务维度、顾客维度、内部流程维度和学习与成长维度。与企业组织相比，政府部门在战略选择时要复杂得多；在财务成本方面往往难以估量，最终目标也不在于取得财务上的成功，而在于履行公共职能；在顾客维度上需要判断到底谁是自己的顾客等。
据此，被誉为平衡计分卡创始人的哈佛商学院教授卡普兰和他的同事诺顿，对平衡计分卡加以改进，发展出适合政府等公共部门的平衡计分卡模型，如图3所示（保罗·尼文，2004）。
其一，该模型将组织使命置于平衡计分卡的顶端，用以明确区分公司为代表的营利性组织与政府为代表的公共部门在运用平衡计分卡进行绩效管理时的区别。组织使命是指组织的目标定位及存在的价值，是组织战略的基础。顾客就成为与组织目标和价值最有关联的个体，所以政府为代表的公共部门必须明确自己的顾客，也就是政府部门所服务的对象是谁，以及如何最大限度地满足他们的需求，从而达成组织的使命。
其二，在公共部门中，各种财务指标被视为既是顾客成功的促进因素，也是完成使命的限制条件，而财务维度的衡量指标是对传统财务指标的改进，即以顾客服务导向为财务衡量的指标，以此确定组织资源的分配和使用，并可能存在预算约束和业务扩展两类情况。政府为代表的公共部门越来越倾向于用作业管理方法确定真正的成本动因，并使未来支出最小化。
其三，政府为代表的公共部门的内部流程指标也应该来源于顾客维度，强调顾客导向，体现顾客的利益，以获取内外部的顾客满意，从而引导组织实现既定目标（袁勇志，2010）。
其四，上述三个维度的目标实现必须依靠政府部门在员工教育和培训方面制定的考核指标，从而保证可以取得明显的成效。目前，那些具备潜力的、综合能力强的员工，可以运用各种技能和工具，在组织可持续发展的良好氛围下努力工作，可以说是在完成财政预算限额下促进流程改造并最终满足顾客的要求和完成组织目标的要件（敖强，2005）。
2.平衡计分卡学习与成长层面蕴含领导干部素质模型。平衡计分卡将学习与成长作为实现组织战略的一个重要维度，有力地促进了组织成员的绩效提升和能力的成长。首先，平衡计分卡的内容全面、体系科学系统，它明确了组织的战略和使命，规范了组织内部运作机制，建立了科学的绩效衡量维度和指标，并将这几个方面有效结合，因而，使用这一新型管理模式本身就是一个学习的过程。其次，平衡计分卡是目标管理和过程管理的结合体，它的各项维度之间形成了一种循环的反馈系统，因此，无论是作为管理层的领导干部还是基层公务员，都可以对照每一层级的目标，检验自身的工作绩效，随时改进领导干部的工作态度、工作作风等自身行为。最后，学习与成长层面与组织成员能力素质模型有着密切关系。学习与成长层面是强调组织为保持竞争能力与未来发展，组织成员应不断探求学习与成长的机会，尤其是政府部门领导干部更应该努力提升自身的能力素质，以保证政府部门使命、愿景、战略目标的顺利实现。按照卡普兰教授的解释，学习与成长层面包括组织成员能力、信息系统能力和激励、授权、协作三个范畴。因此学习与成长层面与组织成员的能力培养与提升密切相关，而能力所表现出来的知识、技能只是冰山素质模型“水面”上的显性部分。一个组织如果想保持竞争能力与未来发展，必须深入到“水下”，培养和塑造组织成员、尤其是领导成员的胜任素质，打造组织成员优秀的行为和绩效，以形成优秀的组织绩效，进而确保使命、愿景与战略目标的实现，如图4所示。
政府战略性绩效与领导干部绩效的关系探讨及模型构建
（一）地方政府的战略地位
我国传统的政府绩效管理机制缺陷较多，主要表现在：缺乏整体的战略规划，带有较为厚重的行政命令色彩和主观性；政府绩效管理缺乏持续性，经常采用“运动式”方法，往往流于形式；一些政府部门重“显绩”轻“潜绩”，重近期效果，轻长远发展，急于在短期内出成绩，片面追求GDP（财务指标）的增长。并且，由于其分散性、不相关性和滞后失效性的特点，传统和现有的绩效管理手段已经无法承受当代政府部门绩效管理中所体现的使命感、战略导向、结果导向等价值取向。而平衡计分卡以战略为导向的绩效管理模式，能够很好地解决这个问题。平衡计分卡强调了组织战略与绩效管理之间在时间持续性和因果关系上的紧密联系，它将社会的发展置于中心地位，将组织战略目标转换成绩效评价指标，然后通过具体的制度设计将组织及成员的行为与这些目标联系起来，从而实现组织战略目标，提高组织绩效。对于政府部门而言，平衡计分卡既是一种绩效评价指标设计框架，更是一种战略管理工具，有利于组织长期战略目标的顺利实现。
地方政府与中央政府相对应，泛指受中央政府管辖的省、市、县等各级政府。县级政府是地方政府的典型代表。县级政府是指管理一个县级行政区域事务的政府组织的总称，是中央政府、省级政府、地区级政府与乡镇政府、村联系的中间环节，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域。县在我国目前是行政区划的关键一环：低于县的层级，即目前的乡镇政府，并不具备全面的治理功能；而高于县级政府的层级，包括地市一级和省一级政府，则距离民众较远，幅员更为广大，其治理功能基本上是县一级的放大。
在多种意义上，县级政府就是我国行政管理架构的基本单位。县级政府具有承上启下的作用，连结城市和乡村的关键层次和中间部位，是宏观管理与微观管理、直接管理与间接管理、城市管理与乡村管理的结合体，改革的任务最为繁重，问题也最为突出。正因为县级政府这种战略性地位，从某种意义上讲，研究县级政府的绩效问题，就是研究地方政府的绩效问题；把握好县级政府绩效的战略导向，就能把握好整个地方政府的战略性绩效。
（二）地方政府战略性绩效和领导干部绩效的理论关系
1.地方政府战略性绩效需要层层分解，最终落实于领导干部个人绩效。基于科学发展观的地方政府的愿景和战略目标，通过平衡计分卡层层分解，先分解到客户层面的指标体系（对于地方政府而言，就是社会公众层面，地方政府的终极目标是打造服务型政府）；社会公众满意度幸福感的提升，自然离不开财务层面（对于地方政府而言，就是财务与税收层面）的支持，社会公众的幸福感、满意度离不开物质基础的支持；社会公众的幸福感与满意度、财务与税收的取得都离不开政府部门内部组织流程及管理的优化与提升；政府部门内部组织流程及管理的优化与提升需要组织内部在软硬件环境方面的建设，包括信息共享与学习机制、优秀的组织文化塑造、学习型组织的建立和组织内部人力资源体系的建立（包括绩效考评、能力发展、素质教育等方面），以上这一切重任最终必然要落实于组织成员个人素质与能力的提升。领导干部是县级地方政府的核心骨干，代表着执政党的形象和素质。因此，对地方政府而言，县级地方政府的绩效最终落脚点必然是领导干部在个人绩效即德、能、勤、绩、廉五个方面的全面提升。
2.领导干部绩效是地方政府战略性绩效的有效支撑和根本保证。一方面，地方政府战略性绩效指标的最终落脚点是领导干部个人绩效；另一方面，领导干部个人绩效是地方政府战略性绩效的有效支撑和根本保证。领导干部个人素质优秀（优秀的德行、清廉的工作作风、踏实肯干的工作作风、优秀的管理能力），就能够出色地完成组织（地方政府）交给（分解）他的绩效指标，就能有一个非常优秀的工作业绩（绩），领导干部个人的工作业绩具体表现在以平衡计分卡为框架的政府绩效体系中的客户层面、财务层面、内部流程层面，正是每个领导干部的工作业绩最终汇总形成了组织（即地方政府）的成绩；领导干部业绩的取得，依靠的是其个人能力（能）的培养、是否有一个勤勤恳恳的工作态度（勤）、清廉的工作作风和“利为民所谋”的宗旨意识、好的品行、优秀的情操的做人准则（德）。反过来，如果一个领导干部不严格要求自己，品德败坏、工作作风轻浮、贪污受贿，就会给组织（地方政府）带来坏的影响，严重败坏党和政府的形象，地方政府的业绩也会一落千丈。因此，地方政府战略性绩效需要层层分解，最终落实于领导干部个人绩效；良好的领导干部绩效正是优秀组织绩效的支撑和根本保证。个人绩效与组织绩效相互依赖、相互支撑，组织绩效包含个人绩效，个人绩效合力支撑组织绩效。
综上所述，地方政府绩效与领导干部的关系，实质是组织绩效与个人绩效的关系。基于组织愿景和战略目标将具体落实到组织绩效指标体系中，组织的绩效指标将逐层落实到各个部门直至个人绩效指标上，个人是对组织绩效的有效支撑，个人绩效指标融合于整体组织战略性绩效体系之中。我国地方政府战略性绩效指标最终落脚点必然是领导干部绩效考评，它的科学性直接关系到政府绩效能否实现，关系到科学发展观思想能否得到有效落实和执行，领导绩效考评是对组织绩效最好的贯彻和承接。
（三）地方政府战略性绩效与领导干部绩效的关系模型
平衡计分卡框架和冰山素质模型中的领导干部绩效考评要素与我国传统的人才评价要素，即德、能、勤、绩、廉五个层面要素分解评价方法，具有内在的对应关系。德与冰山素质模型的动机、内驱力和品质相对应，勤、廉分别与自我形象、社会形象（态度）相对应，能与知识和技能层面相对应，绩与行为绩效相对应。德、勤、廉是隐性的，能、绩是显性的，如图5所示。从平衡计分卡的角度，为德、能、勤、绩、廉赋予了新的内涵。
1.新的德。所谓德，就是指人们共同生活及行动的准则和规范，是每一个人都应具备的品质。品德是考核评价领导干部的核心部分，领导干部是党的执政能力建设的主体，领导干部的品德是加强党的执政能力建设的主导与关键所在。德，亘古至今，公认是好的品行、优秀的情操，是做人的准则，是一贯的、无条件的。这与冰山素质模型中的动机、内驱力和品质所阐述的“是个体无论在何种环境下所表现出来的一贯的、持续的反应，德将推动个体为达到某种目标而采取一系列行动的内驱力，驱动、引导和决定一个人的外在行动”完全一致。从平衡计分卡角度来讲，德所表现的内容更多是与地方政府的使命愿景和发展战略相呼应，突出表现在执政品德上。
所谓“执政品德”是领导干部应该具备马克思主义的世界观和方法论，坚信共产主义理想和信念，坚信执政党的组织使命和实现共产主义的宏伟愿景，拥有强烈的使命感和责任心，贯彻执行好党的路线、方针、政策。此外，还要有“利为民所谋”的宗旨意识，一个好的领导干部要深怀爱民之心，恪守为民之责，要想事、干事，干好事、干大事。全心全意为人民服务，忠于组织、执政为民，为经济持续快速发展、人民生活富裕而奋斗，是大德，这个大德实质上就是组织的愿景和使命。
2.新的廉。廉是指领导干部廉洁自律、自我约束和自我认同等。这与冰山模型中的自我形象相对应，即一个人对自己的看法，即内在自己认同的本我。作为每个个体的人，包括领导干部都会对自己有一个基本的认识和认同，是做一个清廉的领导干部还是做一个贪官？对自己的所作所为是否认同？是否能约束自己，做一个真正的自我？廉对领导干部来说，不只是廉洁从政、廉洁自好，更是领导干部的个人修养问题，是领导干部的作风建设问题。作风建设包括思想作风建设、工作作风、领导作风和生活作风建设等几个部分。廉更多反映在生活作风建设方面。从平衡计分卡角度来讲，廉也反应了一定的内部流程与作业、学习与成长层面的指标。抓好领导干部的廉，要从作风建设和防腐倡廉机制建设软硬两个方面入手。从软性角度而言，有什么样的思想作风，就有什么样的生活作风。从硬性角度而言，机制建设非常重要。内部流程与作业层面更强调从机制建设、具体实施措施和实现路径上如何保证领导干部的作风建设。
3.新的勤。勤，指的是工作尽力尽责，勤奋不怠，甘于奉献。勤表明的是一种态度，也是一个人良好素养的体现。这与冰山素质模型中的社会形象相呼应，即指一个人基于态度和价值观的行为方式与风格，即个体在公共场合所表现出来的形象、气质、风格及对事物的基本看法与观点。对于领导干部而言，则反应的是领导的工作作风和领导作风，一个领导干部的积极性、纪律性、责任心和出勤率都是勤的体现，工作中是否一丝不苟、是否肯学肯专、任劳任怨的工作作风都是勤的体现。从平衡计分卡角度来讲，勤更多地反应在客户层面。即地方政府的领导干部以什么样的态度来面对自己的上级、同事，想在本地的民众和百姓心目中树立什么样的自我形象。如何在现有资源的情况下，来满足人民群众的需求。这些需求最重要的指标就是群众满意度，它包含人民群众对县级政府领导干部在就业、收入水平、物价、就医、社保、环保绿化等民生指标方面所表现的态度和努力程度，最终反映在民众对领导干部和政府的满意度上。
4.新的能。能，指一个人的能力和所具备的才干。能力是有效地认识、改造和控制客观世界的综合力量。能力是对领导干部的才识和业务专业技术水平方面的要求。这与冰山素质模型中的知识和技能是相对应的，领导干部所具备的能的大小直接决定其工作业绩的大小。从平衡计分卡角度来讲，学习与成长层面中包含改善组织文化促进战略实施、提高获取和使用信息的能力、培养核心能力这三项内容，其中培养核心能力具体指建立领导力模型，领导力模型分为三个层次：战略领导力、执行领导力和人际关系领导力。从专业角度来看，能力模型包括核心能力和专业能力两个方面，核心能力包括管理能力，是根据组织的战略、核心价值观和文化设定的，如战略管理、解决问题、沟通、团队领导和指导他人；专业能力是指领导干部或组织成员取得本职工作的绩效需要掌握的能力，如办公软件的使用能力、接待上访人员的技巧、说服性演讲技能等。领导干部绩效考评中，能的因素与平衡计分的学习与成长层面联系得最为紧密。
5.新的绩。绩，指的是外在的行动和表现，领导干部作为个体的工作实绩，是综合反映领导干部个人工作能力、水平和努力程度的一个衡量标志。绩与冰山素质模型最上端的行为或绩效相关，是个体在具备冰山素质模型显性素质和隐性素质的前提下，在工作结果或行为结果方面的最终反映。从平衡计分卡角度来讲，领导干部个人的绩，对地方政府的财务层面、客户层面和内部流程等三个方面的绩效起到有效的支撑作用。要发展就要靠工作实绩。评价考核领导干部，就是要看他在本职工作中，是不是能抓住机遇、坚持和深化改革，冲破一切妨碍发展的思想观念，坚决革除一切影响发展的体制弊端，紧紧抓住经济建设这个中心，立足我国现实，顺应时代潮流，不断开拓促进先进生产力和先进文化发展的新途径。
结论
综上所述，领导干部绩效是对地方政府战略性绩效的有效支撑。领导干部绩效考评五个要素分别与冰山素质模型各层面素质相对应，并与地方政府的平衡计分卡各层面相呼应。在领导干部绩效考评五个要素中，德是核心，德的地位处在“首要”位置；能是本领，能的地位处于“重要”位置；勤是态度，勤是不可缺少的必要条件；廉是操守，是开展工作、获得优异绩效的人格保障；绩是成果，绩的地位处在“重点”位置。“德、能、勤、绩、廉”五个方面有着密切的关系，德是统帅、能是将领、勤是士兵、廉是保障、绩是战果。一个有德、有能、有勤、有廉的领导干部，就一定能创造出优异的业绩，就一定能确保地方政府的战略性绩效的成功，进而实现地方政府的使命、愿景。
参考文献：
1.保罗·尼文.政府及非营利组织平衡计分卡.中国财政经济出版社，2004
2.袁勇志.公共部门绩效管理：基于平衡计分卡的实证研究.经济管理出版社，2010
3.敖强.论平衡计分卡的公共部门适用性.中共四川省委党校学报，2005（1）