一、问题提出
从1978年至2015年底，我国各类出国留学人员累计达404.21万人，其中221.86万人在完成学业后选择回国发展（数据来源：中国与全球化智库发布的国际人才蓝皮书《中国留学发展报告》）。有关调查发现，大约三分之二的留学回国人员都准备创业或已经创业。留学回国人员拥有国际化的人力资本，掌握着国际先进的专业知识与技术，以留学回国人才为主体的海外人才是我国高层次人才队伍的重要来源，是我国改革开放和自主创新急需的人才资源。随着我国经济影响力的不断扩大，国内各类经济主体为留学回国人员提供了大量的就业机会，尤其在“一带一路”和“大众创业、万众创新”背景下，留学回国人员创新创业将迎来新的高潮。因此，各级政府对人才服务工作日益重视，不断出台针对留学回国人员的就业创业政策。据不完全统计，从党中央、国务院到各部委，从省、市、自治區到各地市、区，先后出台了近500多个有关海外人才引进的政策。然而，当前留学回国人员创新创业面临着一些困境和问题，对这些问题进行分析和梳理，并有针对性地提出解决这些问题的思路和对策，将有利于进一步完善创业创新政策，对于吸引留学人员回国创新创业，推动“双创”战略等具有重要意义。
二、留学回国人员创新创业面临的困境与问题
（一）留学回国人员创新创业资金保障力度和措施比较有限
当前，“海归”回国创业面临的一个最普遍、最严重的问题就是融资难，这也是相当一批海归企业最终破产的主要原因。政府的扶持是“海归”回国创业的重要动力，虽然各级政府已采取了相应的措施缓解“海归”科技创业的资金紧张问题，但就绝大部分“海归”选择的高技术行业来说，政府的资金仍是杯水车薪，况且，过度的扶持会使政府财政支出不堪重负。其次，各地的资助力度有明显的阶梯状差异，东部资助普及度明显大于中部和西部。大批东部省市均出台了直接资助措施，而中西部有相关政策出台的地方政府不多。此外，现有创业扶持资金过于分散，截至目前，我国尚未建立全国规模的留学人员创业资金支持计划，难以配合和推动新时期的自主创新并支持留学人员回国创业。
商业融资层面，由于我国资本市场相对比较单一，社会信用体系尚不健全，“海归”创业企业很难获得国内商业融资。一是商业银行贷款难。商业银行的普通存贷业务适合于向已成熟的低风险、有对价抵押的产业和企业投资，银行贷款门槛高、流程多、担保难，即使贷款成功，也担心得不到后续资金扶持，致使创业停留在起步阶段，无法前进。二是民间融资难。要得到民间的资本投入不仅需要人脉，更需要企业拿出极具发展潜力和说服力的企划案。三是国内风险投资难。我国的风险投资市场发展还不完善，缺乏相应法规支持，大规模运营的条件并不成熟，风险投资因为其高风险性，往往适合较为成熟的市场体系，而适合于“海归”科技创业的投资品种几乎没有。
（二）留学回国人员创新创业政策不完善
一是国内有关留学回国人员的相关政策，一定程度上存在重创新、轻创业的倾向。在政策制定上，往往忽视了真正有效的创新必须要依托大量的创业才能进行。因此，在吸引人才归国的各项政策措施制定上，往往都是以学历或科研成果作为待遇标准，较少考虑科研转化和市场需要。二是吸引海外留学人才回国创业的政策协调机制不够顺畅。在开展吸引海外留学人才回国创业工作时，中央和地方尚缺乏有效的协调机制，从而导致了多头管理、相互牵制的现状，使得吸引海外留学人才回国创业工作合力没有形成，有限的资源得不到合理利用，造成资源的浪费。三是当前海外留学人员创业政策制定过程与政策落实方面也面临一些问题。如政策的制定过程不甚科学，与现实环境脱节；政策操作性不强，落实不到位；政府对“海归”创业企业的扶持多集中于提供资金和办公场地、租赁优惠等，缺乏对“海归”创办者及其企业的人文关怀等。四是我国还没有建立专门针对回国留学人员创业企业的系统性的政策体系，缺乏支持回国留学人员企业发展的配套文件。如税务、金融等部门尚未及时出台扶持政策的配套办法，导致税收返还、金融及金融担保政策暂时无法跟进落实。
（三）留学回国人员创新创业服务体系不健全
首先，创业园存在结构性缺陷。不少创业园的实际效率低下、功能单调、孵化功能不足，只考虑硬件设施而忽视软件设施的优化，缺乏高素质员工，不能为园内企业提供如管理咨询、技术指导和投融资等深层次服务。有些创业园还出现设施大量闲置的情况，不能针对中小型高科技创业型企业提供有效支持。其次，海外留学创业服务体系失衡。创业园内服务尚可，而出园后社会服务缺失，海外留学人员创业者普遍感受到在留创园外办事的困难。有的政府部门间相互推诿，缺乏沟通协调。最后，留学回国人员相关配套服务措施不健全，给海外留学人才带来后顾之忧。比如，一些给海外留学人才回国后无法办理户口；海外留学人才子女入学、参加高考不方便，等等。
（四）留学回国人员自身面临的创新创业困境
除了资金、政策、服务等外在因素，留学回国人员自身在创新创业的过程中，也面临一些问题和困难。首先，“海归”回国创业往往面临“水土不服”的困境，文化与观念的冲突问题日益凸显。有调查显示，53.3%的“海归”人才认为海归的东西方双文化背景使他们时常面临两种文化的冲突。其次，“海归”创业对自身的资源挖掘不够充分，“双元化”效用发挥不明显。“双元化”最重要的是国内外双重社会网络的构建，充分利用这一人脉优势，可以在短期内迅速找到国内外双重市场的突破点。但受限于地域、经济、文化和自身等多方因素的制约，对这一资源往往不能尽其所用。最后，留学人员创新管理能力较弱。进行创业需要留学人员具备创业知识和相关管理、专业技术，但部分留学人员只是具有基本的理论知识，缺乏实践经验，最终造成创业失败。此外，大部分海外留学回国创业者期望值过高，在创业初期，往往存在心理难以适应的问题，面对创业初期的挫折，在心理上难以接受。
三、解决留学回国人员创新创业难题的思路及对策
（一）加大对留学回国人员创新创业的资金支持，拓宽融资渠道
首先，要解决回国留学人员创新创业的融资难题，需要发挥政府行为和市场行为的双重作用。在当前以政府投入为主导的背景下，投入总量严重不足，有必要进一步引导企业和高校、科研单位结合，增加科研投入强度。同时可设立留学人员创业基金，通过国家投入、社会募捐、企业赞助等多种方式，支持留学人员高新技术研发及产业化。其次，创新金融借贷方式，完善银行贷款体系。建议政府助力推动商业银行改革，推出针对海外留学人员归国创业专项贷款项目，创新金融产品和抵押方式，合理确定贷款额度、放款进度和回收期限，对回国留学人员创业企业实行小额贷款贴息；简化贷款申请程序，放宽借贷条件。再次，建议最大限度地鼓励发展风险投资机制。此外，还应积极拓展海外融资渠道，拓寬资金来源。海外融资市场规范、融资渠道多、融资规模大，已经是业内的共识。发挥国内资本和国际资本的优势，以便更好地解决“海归”创业难的问题。
（二）进一步完善留学回国人员创新创业政策
首先，建议政府部门成立一个高效的协调机构，整合人力资源社会保障、侨务、计划发展、教育、外经委以及工商、税务等相关部门的资源，统一协调，简化手续，理顺关系，整合力量，做好归国留学生创新创业的配套服务工作。其次，应注重政策制定的柔性化与创新性。一是政策的制定者不应仅限于政府人员，还应当聘请专家、高校学者、资深企业家、普通民众等，从理论、实践和实际生活等多个层面检测政策的可行性；二是对于一些细节性的问题应尽量做到全面、完善，不教条于硬性的学历、年龄、户籍等限制；三是对负责引进、审核、后续跟进等环节，应当做出明确的分工，防止出现相互推诿、执行力不强的局面。此外，建议从顶层设计的高度对相关政策进行指导，避免各地为吸引人才而出现恶性竞争；各地出台的相关政策应以顶层设计为依据，注重政策的透明度，避免出现两个或几个地区间的政策相互抵触现象。
（三）完善创新创业服务体系和相关配套服务措施
首先，建立完善的创新创业服务体系平台。对留学生创业园的投资环境，投资政策和投资力度，政府要进一步加大宣传力度。对留创园以外的政府部门之间相互推诿的现象要进行惩处。要落实中央“放管服”精神，建立“一站式”的服务体系，促进不同海外留学人员创业者之间的交流与合作。在全国范围内建立创业园有效的行业规范绩效考核体系，真正改善海外留学人员回国创业的社会环境。其次，加强与企业互动的主动性，打造服务型政府。鼓励“海归”创业与民营企业对接合作推动产业升级。政府应发挥牵线搭桥的作用，促进“海归”创业和本土民营企业优势互补、结合发展。此外，不仅要在税收、用地等方面给予“海归”创业一定的优惠，还应重视后期服务保障工作的跟进，为“海归”就医、子女就读就学、职称评定、出入境办理、户口办理、档案挂靠等日常生活诸多方面提供便利。
（四）提升“海归”创新创业能力
首先，“海归”回国创业应树立健康的创业心理，要树立平等竞争的心态，摆脱对创新创业优惠政策的依赖心理，树立平等竞争的创业意识，在与本土人才竞争的过程中，正视各种各样的问题。其次，建议政府和相关组织为“海归”创业企业提供创新创业信息平台，加强“海归”对国内文化、经济环境、行业形势、就业信息等方面的了解。如筹办培训讲座，提供创业创新的新思路；组织“海归”企业参加行业协会、科技成果交流会、技术论坛等活动，加强“海归”技术交流和革新；组织“海归”企业家们成立联谊会、社团、商会、科协等社会组织，帮助“海归”打造社交圈。此外，“海归”自身也要提升自己的综合素质，增强专业技能和创业创业管理能力，全方位挖掘“双元性”的独特竞争力，组建优秀高效管理团队，既要充分利用国外学习掌握最尖端的科学技术、变通成功企业先进的管理理念和管理模式，又要始终保持全球化的视野，高瞻远瞩，在新兴领域开拓商机和扩大市场。
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（作者简介：李静，中国人民大学劳动人事学院研究生；俞贺楠，人力资源和社会保障部中国劳动保障科学研究院，副研究员，博士）