[摘 要]抗战胜利后，召开国民大会，颁布宪法、实施宪政就成为大势所趋、人心所向的事情。经过国共谈判、政协会议、宪法草案安委员的努力，最后宪法在国民大会通过。这部宪法集中各党派的力量，达致最后成果，体现了各种政治因素对宪法生成的推动作用，也说明了各方之间相互争论，最后相互包容，达成一种契约。
[关键词]中华民国宪法；国民大会；立法院；行政院
[中图分类号]D9200 [文献标识码]A [文章编号]2095-0292（2014）05-0035-03
1946年12月25日国民政府第一届国民大会通过的《中华民国宪法》，有人认为这是一部封建买办法西斯的独裁法，是反共反人民的内战法，是丧权辱国的卖国法。有人认为这是中国最先进、最民主的一部宪法。到底是最先进还是最反动这里暂且不做讨论。但是通过回顾这部宪法的制定过程，我们可以看出各种政治因素加入到宪法的制定中来，对1946年《中华民国宪法》的制定通过发挥了积极的作用。抗日战争胜利以后国家本应该进入和平时期，但是由于各种因素的影响，使得这一前途没有实现。但是抗战后的各种政治力量的参与对1946年《中华民国宪法》的制定存在明显的影响。
一、孙中山的《建国大纲》与“建国三阶段”说
为了明确《中华民国宪法》制定的源头，就要从孙中山先生的《建国大纲》和“建国三阶段”说开始。孙中山先生1924年所制定的《建国大纲》共计二十五条。其中就已经包含“召开国民大会，制定宪法，实施宪政”的思想。其中第二十四条规定：宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权；对于中央法律有创制权，有复决权[1]（P129）。在1923年的《中国革命史》中，孙中山将从革命发生到完成划分为军政阶段、训政阶段、宪政阶段。其中也相应地有了“军法之治”、“约法之治”和“宪法之治”。第三阶段为完成时期，在此时期施以宪政，此时一县之自治团体，当实行直接民权[2]（P63）。这是国民党执政总的指导思想，后来国民政府召集国民大会，制定宪法都是遵照“建国三阶段”说和《建国大纲》而实施的。
二、国共谈判与双十协定
对于任何一个党派本身而言，它的立场都是最能效命于祖国的……因此这种立场应该得到尊重[3]（P56）。在抗战即将胜利之时和胜利以后，各种政治力量纷纷发布对时局的宣言，要求政府承认各政党的平等地位，保障人民民主自由权利。政府方面也表示要颁布宪法，实施宪政，保障人民权利，承认党派平等地位。1945年3月1日，蒋介石在宪政促进会上的讲话指出，预定本年十一月十二日国父八十诞辰召集国民大会，以实现宪政。自实施宪政之日起，其各政党均有合法的平等地位[4]（P164）。
1945年8月27日，《中共中央对目前时局宣言》要求，取消一切妨碍人民集会结社言论出版自由的法令……并筹备自由无拘束的普选的国民大会[5]（P656）。1945年8月12日，中国民主同盟主席张澜对抗战胜利结束后发表谈话指出，现在国人唯一的希望，也正是唯一的责任，就是要怎样保持这经过数十年艰苦沉痛才换得的胜利的成果。我们今后，真要痛切地改弦更张，把责任自己担负起来——实行民主，就是尽责[6]（P57-59）。
随后不久，中共派遣毛泽东、周恩来等人赴重庆进行国共和谈，经过四十多天的谈判，最后于1945年10月10日通过了《国共双方代表会谈纪要》，即《双十协定》，其中的重要成果就是召开政协会议，商讨国民大会和宪法修改问题[7]（P181）。
三、政协会议与五项决议
根据《双十协定》，1946年1月10-30日政治协商会议在重庆召开。当时，出席会议的38位代表分成政府组织、施政纲领、军事问题、国民大会和宪法草案等五个小组讨论有关问题。当时有三种宪法蓝本可供人们选择：一是英美式宪法，二是孙中山的五权宪法，三是苏联式宪法。
根据梁漱溟先生的回忆，正当各方争执不可开交的时候，张君劢先生独出心裁，说服了大众。他提出三点主张：第一，他以当真实行直接民权不要国大代表的方法，把国民大会划归无形。这样，就替“巴力门”解除一大障碍。第二，他径直把监察立法两院收纳进来，变作上下两院。这样，即使它不致碍手碍脚，且亦免在增设机关之烦劳。第三，他要行政院对立法院负责，立法院行不信任投票。这样就使英国式内阁得以出现[8]。立法院院长孙科也同意这一提议。于是大家以张君劢先生的方案为基础，结合其他方面的意见，达成了宪草修改的十二条原则，规定在《宪法修正案案》中 ，政协会议一共通过了五项决议，包括《政府组织案》、《国民大会案》、《和平建国纲领》、《军事建国案》和《宪法草案案》。在《国民大会案》中规定1946年5月5日召开国民大会，第一届国民大会的主要任务为制定宪法。
1946年3月16日，国民党六届二中全会对政协协议报告决议案，又规定五项决议。原文如下：本案应请大会为左列各项之决议，交中央全会通令全党同志尊照：（一）制定宪法应以建国大纲为最基本之依据；（二）国民大会应为有形之组织，用集中开会之方式，行使建国大纲所规定之职权，其召集次数，应酌予增加；（三）立法院对行政院不应有同意权及不信任权，行政院亦不应有提请解散立法院之权；（四）监察院不应有同意权；（五）省无制定省宪[9]。
1946年3月19日，《解放日报》刊登《评国民党二中全会》的长篇社论。社论认为，这五项决议的目的，就是推翻政协会议所决定而全国人民所一致拥护的国会制、内阁制、省自治制的民主原则，而继续坚持“五五宪草”的独裁原则[10]。我们现在来分析中国共产党对国民党六届二中全会关于宪法主张的评论。第一项，制定宪法的权力属于国民大会，不应该属于一党之党代表大会。制定宪法以一党的文件为制宪依据是不合适的。这种指责是成立的。第二项，国民大会应用集中开会之方式行使选举罢免创制复决之权，立法院行使立法权，可见国民大会的权力要比立法院权力广泛，并不意味着立法院没有什么用。国民大会代表国民意志行使权力，不会成为独裁的装饰品。第三、第四项，从逻辑上是矛盾的，既然行政院向总统负责，又怎么说行政院不受限制呢？再者对政协协议报告决议案没有规定行政院向总统个人负责的内容。政协协议确定的政体为内阁制，行政院长经立法院同意，即为由立法院限制的内阁制。第五项，省无制定省宪的权力。后来的宪法却是采纳了省无权制定省宪的规定。从国家结构理论来说，只不过由联邦制变为单一制而已。只是说明中央的权力集中，而不能说明总统在中央行使无限制的权力延伸到各省。
四、制宪国大的召开与宪法通过
根据《〈宪法草案〉案》的决议，专门成立了宪法草案委员会，主要职责是，根据政协会议拟定之修改原则，并参酌“宪政期成会修正案”，制成五五宪草修正案，提供国民大会采纳。从2月14日宪草审议委员会召开首次会议，到4月24日政协综合小组召开的最后一次会议，政协各方围绕国民大会是有形还是无形，行政院是否向立法院负责，省有制宪权还是自治权等问题进行了激烈的争论。其中有着“中华民国宪法之父”之称的张君劢先生还私下起草了一份宪法草案，供委员会讨论。
1946年4月24日，政府应政协会议各代表之建议，决定大会延期，而远地代表已有一部分来京，其原交通不便不能遄返者，筹委会承命继续招待[11]（P76）。国民大会于1946年11月15日在南京召开，参加“国大”的代表有1600余人，中国共产党和民主同盟拒绝参加，以曾琦为首的青年党、以张君劢为首的民主社会党以及“社会贤达”王云五、傅斯年等人参加国民大会。
对于张君劢参加国大，据储安平论述，假定国民党总裁能保证这部宪法通过，他声明，他将同意他所领导的民社党参加国大[12]。最后的结果是，张君劢同意他所领导的民社党参加国大，而他却本人没有参加。
国民大会于1946年12月25日举行，通过了以张君劢起草，经王宠惠、吴经熊修改的《中华民国宪法》。该宪法共十四章一百七十五条，分为总纲、人民权利、国民大会、总统、行政、立法、宪法之施行与修改等内容。
五、各政治派别的观点在宪法中的体现
宪法是君主和他的人民之间，或者甚至是君主和议会之间协商一致的产物。因此，宪法是一种政治契约，它能以制定其的同样方式加以改变，正像任何契约一样，如果双方当事人达成新的协定就可以加以改变[13]（P280）。在1946年《中华民国宪法》讨论过程中，各种政治力量相互的较量与协商、包容在宪法中有明显的体现，可以说各方政治力量的参与具有很大的作用，也可以看出政治力量对法律生成的重要作用。
第一，关于人民权利自由。《和平建国纲领》要求确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、居住、迁徙、通讯之自由，现行法令有与以上原则抵触者，应分别予以修正或废止之[14]（P58）。这在1946年《宪法》中得到应有的体现。在宪法第二章人民之权利中，详细规定人民的各种权利，包括人民享有平等权、人身自由保障权、 迁徙、言论、讲学、著作及出版、秘密通讯、信仰宗教、集会及结社等权利，还增加了人民应享有生存权、工作权及财产权等权利。《和平建国纲领》要确保妇女平等地位也已经规定在宪法第七条之中。可以说《宪法》在吸收《和平建国纲领》的人民权利的基础上，比《和平建国纲领》的建议更加健全。
第二，关于国民大会的规定，《宪法草案案》规定为有形国大，行使选举、罢免、创制及复决权等四权。张君劢提出把国民大会划归无形。国民党六届二中全会决议，国民大会应为有形之组织，用集中开会之方式，行使建国大纲所规定之职权。1946年《宪法》关于国民大会最后规定，国民大会代表全国国民行使政权。国民大会享有选举总统副总统、罢免总统副总统、修改宪法、复决立法院所提之宪法修正案等权力，可见宪法倾向于国民大会拥有实权。
第三，关于省宪问题。中共代表团在《〈和平建国纲领〉草案》建议，中央与地方之权限采均权主义，省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施。辛亥革命之后中国曾经一度实行过联邦制，湖南、浙江等省都曾经颁布宪法。《和平建国纲领》规定中央与地方之权限，采均权主义，各地得采取因地制宜之措施。国民党六届二中全会决议省无权制定省宪，在宪法草案委会上，周恩来与张君劢商定，省无权制定省宪，但可以制定自治法，后被宪法采纳。
六、余论
抗战胜利后，政协会议通过《和平建国纲领》属于各政治派别之间达成核心协议，整个国家也应该严格按照该纲领致力于国民建设，这是近代中国发展的一个最好机遇。1946年《中华民国宪法》的通过，集中反映了各种政治派别的主张，各方给予很大的容忍，显示了很大的民主精神，这说明各种政治派别的存在可以集中国家各种力量，达到制衡，达成政治契约。正如美国宪法一样，其中许多条文都是妥协的产物，可以说没有妥协就不可能有美国宪法[15]（P31）。
但是八年的浴血抗战刚刚结束，而内战就开始！随着战事的进展、政权的更替，大陆废除了国民政府的旧法统和六法全书，这部宪法没有在大陆施行，在台湾地区继续施行，成为台湾地区政权组织的基础。这也正是历史的诡异之处。
[参 考 文 献]
[1]中国社科院近代史所，等.孙中山全集：第9卷[M].北京：中华书局，2011.
[2]中国社科院近代史所，等.孙中山全集：第7卷[M].北京：中华书局，2011.
[3][德]拉登布鲁赫.法学导论[M].北京：法律出版社，2012.
[4]王德贵，徐学新，郑晓亮.“八·一五”前后的中国政局[M].长春：东北师范大学出版社，1985.
[5]中共中央文献研究室中央档案馆.建党以来重要文献选编：第22册[M].北京：中央文献出版社，2011.
[6]中国民主同盟中央文史资料委员会.中国民主同盟历史文献 1941—1949[M].北京：文史资料出版社，1983.
[7]王安东，胡家强.中国革命史文献简介[M].青岛：青岛海洋大学出版社，1992.
[8]梁漱溟.预告选灾·追论宪政[J].观察，1947（4）.
[9]国民党二中全会对于政治协商会议报告之决议[N].大公报，1946-03-17.
[10]评国民党二中全会[N].解放日报，1946-03-19.
[11]居正.中华民国宪法史料[M].台北：文海出版社，1982.
[12]储安平.论张君劢[J].观察，1947（19）.
[13][荷]亨克·范·马尔塞文，格尔·范·德·唐.成文宪法：通过计算机进行的比较研究[M].北京：北京大学出版社，2007.
[14]中共中央文献研究室中央档案馆.建党以来重要文献选编：第23册[M].北京：中央文献出版社，2011.
[15]陆小宝.美国吟游：万里旅程淘历史[M].北京：国际文化出版公司，2004.
[责任编辑 孙广耀]