【摘 要】我国《政府采购法》颁布实施以来，高等学校的基建工程和教学仪器设备等物资采购逐步纳入了政府采购的范围，而传统采购模式下物权管理混乱、资金使用率和采购透明度不高、采购预算盲目等问题得到了初步解决。但由于政府采购在高校推行的时间较短、缺乏经验，存在亟待解决的问题。因此，应结合高校当前采购工作的特点，规范政府采购行为，建立配套的资金管理模式，做好年度预算编制，提高资金使用效率，使政府采购工作更好地为教学科研服务。
【关键词】高等学校；政府采购；采购队伍；管理机制
【中图分类号】F812．45 【文献标识码】A 【文章编号】1673—291X(2006)06—0095—03
在我国的《政府采购法》中明确规定，政府采购当事人中的采购人包括事业单位。我国高等学校自2003年起全面实行政府采购制度以来，虽然取得了明显的经济效益和社会效益，但应该看到目前高等学校实行的政府采购制度尚属起步阶段，缺乏科学管理的经验，在具体运行上尚存许多问题。因此，这里仅就我国高等学校实施政府采购的特点、存在的问题及其对策进行探讨，以期对国家有关决策部门提供有益的参考。
一、我国高等学校实施政府采购制度的特点
高等学校与政府采购的政府机关、社会团体等其他主体不同，因此，高等学校的政府采购有其独特之处。主要表现在以下几个方面：
第一，资金来源的多元化。随着高校办学层次的多元化以及拓宽筹资渠道和筹资能力的提高，资金来源已由政府财政拨款的单一模式被政府投资、企事业单位投资、海外捐资、科研经费和高校自筹等投资模式所取代。同时，伴随高校办学规模的扩大及自身经济实力的增强，高校用于基建工程、教学仪器设备等各类物资采购资金逐年增长，少则几百万元，多则上亿元或数十亿元。
第二，物资需求的多样化。随着高等教育的迅速发展，各高校学科门类的设置有多样、齐全的趋势，教学、科研、科技开发项目的多样化带来了物资需求的多样化，所需技术设备和用品的种类越来越多、要求越来越高，即使就同一品种的物资来说，其规格、技术指标也会有很大差异。因此，高校采购的物资需求远远超过其他政府采购部门。
第三，采购设备的专业化。高校设备采购中专业设备采购比例高，一般占采购总额的60％以上，主要用于教学与科研使用。研究型高校专业设备的采购比例将会更高。科学技术的创新，对高校教学与科研的仪器设备功能不断提出新要求和改进意见，因此，许多仪器设备的技术和性能具有高、精、专的特点。这些专业设备需求数量少、单价高、设备标准参数及技术性能非常专业化，对政府采购机构和人员的技术要求也非常高。
第四，采购计划的预算性。国家财政性资金实行部门预算和资金直接支付计划，要求高校财政性资金支出有严格的预算和计划，专项建设的仪器设备采购作为财政性资金支出的重要组成部分，更具预算性和计划性。从高校发展规划看，高校学科建设和仪器设备的装备应突出重点，严格在经费预算内完成采购计划。
二、我国高等学校在实施政府采购过程中出现的问题
第一，对政府采购还存在认识上的误区。实施政府采购制度在国外已有二百多年的历史，但在我国却是个新事物。从1986年试点和2003年《政府采购法》实施以来，虽然各级政府领导、财政部门非常重视，但是，个别高校受部门和个人利益的影响，对政府采购的宣传不到位，使得院系等基层部门对政府采购不关心、不支持或持无所谓的态度，甚至有人认为政府采购是“集中腐败”、“走形式”；认为只有用财政资金购买，才需要实行政府集中采购，若是用自筹资金购买，政府管不着；或者认为只有数量多、金额大的货物，才需要实行政府采购，小件物品和零星物品用不着。凡此种种想法，加大了政府采购工作的推行难度。
第二，采购预算与采购计划的准确性差。由于高校规模大，组织结构层次多，管理权限分散，采购的设备物资技术含量高、品种多，因此，高校需要通过政府采购的物资，就必须提前半年甚至一年制定准确而详尽的采购预算，并根据预算编制完整、详细的年度采购计划。这对于高校来说操作难度相当大，因为要确定当年的收入才能以收定支、安排采购计划，而收入来源则取决于国家政治经济和政策的变化情况以及企事业单位投资、捐资等能否及时到位。另外，高校采购预算编制时间早、跨度大，在实际工作中难以准确预见未来市场价格和需求等方面的变动情况，使得高校政府采购预算和实际执行情况出现较大的差距。
第三，政府采购工作周期长、灵活性差。按照政府采购程序，高等学校在实行政府采购招投标时，学校首先向财政部门提出采购项目计划申请，财政部门批准采购项目预算后，交政府采购中心具体实施，政府采购中心根据批准的采购项目计划申请要求学校交足款项，然后才拟写招标公告，并组成评标委员会，招投标结束后签订合同。这需要一个较长的过程(一般为3～8个月)。而高校采购时效性强、品种多，如此长的采购周期显然不利于高校教学和科研的发展要求。此外，学校由于教学科研的突发事件和天灾人祸等不可预测的原因，急需购置未列入计划的物资，政府采购招投标方式就无法满足。是采取部分放权、自主采购与政府采购相结合，还是开设一条“绿色通道”等问题，亟待解决。
第四，政府采购的管理机制不够健全。各高校在推行政府采购制度进程中，积极引入竞争机制，尽量通过招标方式来规范政府采购行为，但由于缺乏严格的操作规程和必要的监督机制，采购活动受领导意志影响和行政干扰的现象时有发生。采购物资的质量、价格、售后服务不能得以保障，影响了政府采购的健康运行。由于政府管理体制的不统一，政府采购市场地区封锁明显，客观上形成了新的垄断，使得各项招投标活动运作效益低、监督乏力，与统一、严谨、细致、规范、高效的招投标要求相差甚远，没有形成统一的招投标管理模式。另外，由于缺乏一套行之有效的采购考核监督制度，高校在基建工程和设备、教材、图书等大宗物资的采购中仍然存在回扣的问题，参与采购人员收取回扣成了一个“公开的秘密”。高校大宗物资采购权的过度集中，也为高校采购腐败问题的形成与发展留出了空间。高校采购人员的相对固定性，也是导致某些人收受回扣“轻车熟路”的原因。
第五，政府采购人员队伍的整体素质不高。政府采购是一项面向市场、政策性强、涉及范围广、专业化水平要求极高的工作，高校在成立采购机构时，受人员编制等因素的制约，采购人员组成一般都是内部调整，对采购人员的专业素质考虑过少。一般的政府采购管理人员对繁杂的仪器设备的性能、技术指标、功能和用途等不熟悉，对招投标、合同、商业谈判、市场调查及物资、工程和服务等方面的有关知识、技能掌握甚少，而真正的使用者却没有权利参与采购，使学校采购的设备质量难以保证。一旦质量出现问题，政
府采购部门和使用单位的责任划分不清，这在很大程度上影响了政府采购的效益和运作质量。
三、完善我国高校政府采购制度的对策分析
针对高校政府采购工作过程中出现的诸多问题，可以从以下几个方面寻求突破，促使高等学校政府采购工作创造出更大的经济效益和社会效益。
(一)加大宣传力度，提高单位采购人员素质
高等院校在做好政府采购工作的同时，可以采取多种形式，有计划地进行宣传政府采购的活动，从而使更多的部门主动参与政府采购。同时，各有关职能部门与基层使用单位对政府采购的法律法规要加强学习，使政府采购制度尽快走上轨道。
建立政府采购执行人员资格管理制度，即制定政府采购执行人员从业准则和岗位标准，建立培训和考核制度，提高思想水平和专业技能，逐步做到政府采购执行人员持证上岗，造就一支高素质的政府采购管理队伍。同时，注重吸纳政治素质高，具有招投标专业知识，准确了解市场状况和发展趋势，熟悉掌握经济合同及法律相关知识的各类专业人员加入到高校采购队伍中。
(二)改变预算模式，做好年度预算编制工作
对于高校来说，部门预算是否科学、准确直接关系到政府采购工作能否顺利进行。这就要求高校必须对项目进行充分论证，分清轻重缓急，合理确定开支顺序，将有限的资金安排到急需的项目，以确保重点支出的需要。因此，高校应结合学校下一年的总体发展规划，从预算的预见性、计划性和细化性着手，在收入基本确定的情况下，将预算支出分块加以预测：一是常规支出，包括维持学校正常运行的人员经费和公用经费，主要采用增量预算法进行预测；二是专项预算，包括行动计划、211工程、重大科研以及世行贷款等专项项目，主要采取零基预算法编制预算；三是其他支出，即指那些不属于校级的纵向、横向科研资金，对外教学、科研服务创收和代替项目资金，这部分资金量大繁杂又难以准确预测，因此，直接影响到预算和采购计划编制的准确性，可以采用由下而上、由上而下的方式，充分调查研究，使其尽可能准确。
另外，由于学校年度预算经财政部门批复和政府采购计划报出以后，其数量、规格、技术指标和参数就很难更改。所以，为保证预算的细化和硬化，在预算编制过程中，必须制定完整的收支范围和细化收支项目的分类，这样才能有利于集中支付制度的实行；在预算执行过程中，为保证预算的刚性，必须建立高效、严格的预算执行机构，科学、严密的预算控制系统，完善的监督检查机制，这样才能强化预算的约束，确保政府采购计划的准确性。
(三)强化部门协调，灵活多样运用采购方式
高校自身的特殊性和采购物资的急需性，决定了高校单位应从实际出发，具体情况具体分析，加强与政府主管部门的协调，实行集中采购与分散采购相结合、招投标与非招投标方式相结合，积极稳妥地推进高校的政府采购工作。这样既可发挥集中采购单位和各高校的积极性，又可发挥各自的优势。
在高校政府采购实际操作中，按照不同的情况采取以下采购方式：一是对通用性强，技术指标相对简单的仪器设备，如办公用品、计算机、打印机、复印机、传真机、汽车、空调等，有一定采购量但不是急需的科研仪器应直接交由政府采购单位，以便充分发挥政府集中采购的优势，为学校节约资金；二是对教学科研急需，但数量、价格较大的仪器设备，可采取先与政府主管部门协商，取得主管部门同意后，由学校按照政府部门的要求组织招标采购的方式，以便赢得宝贵的时间，使投资尽快产生效益；三是对数量很小、来源单一的仪器设备，可由学校自行分散采购，采用非招投标方式，报政府部门备案。
(四)健全管理机制，规范高校政府采购行为
科学合理的管理机制是政府采购工作顺利进行的前提和保障。各高校应根据国家推行政府采购制度的整体目标和原则，结合本校实际情况构建符合高等教育发展规律、适应高等教育发展需求的政府采购管理模式。当务之急是需要从两方面抓起：(1)合理设置机构。要按照管理与监督相分离的原则，采用“三权分立”的组织结构，分别设立主管机构、执行机构、监督机构来执行和监督管理高校政府采购工作，科学界定管理机构与执行机构的职责，建立起分工合理、彼此制约和相互协调配合的政府采购管理运行体制，以形成高校内部各个行为主体之间责权明晰、相互制衡的约束机制，真正实现公开、公平、公正的目标。(2)完善监督机制。为了保证政府采购工作的健康发展，必须对政府采购的立项、招投标、资金拨付等各个环节实施全过程、全方位的监督。在集中采购监管的同时，加大对分散采购的监管。可以通过编制政府采购计划和预算，建立分散采购项目申报制、公开发布信息、抽取专家、采购合同备案、信息报告、采购资金集中支付等制度和程序加以约束和牵制；制定和完善分散采购监督管理体系，加大执法检查力度，确保分散采购行为的规范；坚决按照政府采购法规定的公开与透明原则，在信息公开、采购流程、采购公告、采购纠纷仲裁等方面实行全面彻底公开，这也有利于财政、税务、纪检、检察、审计、主管部门、供应商、使用单位以及新闻媒体共同关心政府采购行为，形成相互制约的监督系统，以确保高校政府采购工作公开、公平、公正的进行。
【责任编辑 姜野】