［收稿日期］2011-08-21
［基金项目］无锡市审计学会“政府绩效审计”课题阶段性研究成果
［作者简介］课题组主要成员:李明辉（1974— ），男，江苏金坛人，南京大学商学院、中国审计研究中心教授，管理学博士，从事审计学与公司治理研究；王凡（1963— ），女，江苏常州人，无锡市审计局局长，高级审计师，从事审计实务与管理工作；课题组其他成员：张艳、张娟、王兵、唐家梁、李晔、徐波、李家虎、曹慧明、陈雪琴、曹中。
［摘要］无锡市审计局在广泛借鉴国内外先进经验的基础上，立足于地方实际，积极探索实践具有无锡特色的服务型绩效审计模式。该模式强调绩效审计应当为公共管理服务；为建设服务型责任政府服务；为党委、政府、人大、社会公及被审计单位等各个方面的利益相关者服务。绩效审计的重点是对政府部门履行公共服务职能的效率、效果和经济性进行审计，它着重查找问题、发现原因及帮助被审计单位持续地提高绩效水平。无锡市审计局在探索实践服务型绩效审计模式过程当中，在审计理念、审计方法、质量控制、参与主体、项目选择等方面都进行了大胆创新，取得了初步的经济效益、社会效益和政治影响。
［关键词］绩效审计；审计模式；服务型绩效审计；审计理念；审计方法；政府绩效审计
［中图分类号］F239.4［文献标识码］A［文章编号］10044833(2012)03004010
引言
开展政府绩效审计，对政府及其下属部门和公共投资项目的经济性、效率性和效果性进行审计，是政府受托责任的内在要求。20世纪80年代以后，随着社会经济和现代民主政治的发展，公众对政府公共受托责任的关注由原先侧重于公共资源使用的合规性财务责任审计，发展为将公共资源使用的经济性、效率性和效果性作为评价公共管理的重要手段和工具，政府绩效审计也因而成为世界各国政府审计的重要发展方向。实践表明：绩效审计对于促进政府及其部门更好地履行公共受托责任，加强绩效管理以提高公共服务质量和效率、降低行政支出、优化政策制定起到了重要作用。早在上世纪80年代初期，我国在对国有企业开展财务审计的同时，就进行了一些经济效益审计的试点，此后各级审计机关不断探索绩效审计的实践方法［1］。进入21世纪以后，随着建设服务型责任政府观念的不断深入以及国家审计署的大力推动，政府绩效审计在我国得到了较快发展，许多地方政府审计机关都在结合自身实际，积极探索绩效审计模式，以实现政府审计机关的自我转型与提升，从而更好地为提高政府绩效服务。近年来，江苏省无锡市审计局在广泛借鉴国内外绩效审计理论和方法的基础上，探索出了具有鲜明无锡特色的服务型绩效审计模式。该模式对于促使地方政府更好地履行公共受托责任、提高公共服务和社会管理质量、效率起到了积极的推动作用，并为地方审计机关实现自我转型及更好地建设服务型责任政府提供良好的示范。本文将对无锡市审计局关于服务型绩效审计的探索和实践进行研究分析，以便我国政府审计机关从自身实际出发，积极探索各地区的绩效审计方法、审计理论体系。
一、 无锡探索和实践服务型绩效审计模式的基本情况
上世纪末及本世纪初，无锡市审计局曾经在一些专项资金审计、经济责任审计、国有企业审计等项目中对有关部门的经济性、效率性和效果性进行了评价，但这种绩效评价较为分散，且没有从绩效审计的角度有意识地去系统地收集证据、进行评价并提出相关的建议，因而并非真正意义上的绩效审计。2004年，无锡市审计局决定探索建立系统的、科学的、具有无锡特色的绩效审计体系。当年的“芦村污水处理项目绩效审计”项目是无锡市审计局绩效审计的首次尝试。此后，无锡市审计局不断探索绩效审计工作新方法，所开展的绩效审计项目占全部审计项目的比重逐渐提高。尤其是2008年以后，无锡市审计局在积极探索具有无锡特色的服务型绩效审计模式上取得了初步的成效。
（一） 无锡开展绩效审计的指导思想和基本目标
2009年3月，无锡市审计局在借鉴兄弟省市经验并总结自身已有成功经验的基础上，立足本地区实际，出台了《无锡市审计局关于大力推进绩效审计工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了绩效审计工作的指导思想、总体目标、重点以及绩效审计工作的具体要求。根据《指导意见》，当前和今后一段时期，无锡市开展绩效审计工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会的要求，围绕经济社会发展大局和市委市政府工作中心，开展绩效审计。
无锡市审计局根据建设服务型责任政府的内在要求，并结合无锡本地实际，将当前绩效审计的目标确立为以下两个方面：（1）财政资金使用的3E。绩效审计的重要目标之一就是对政府部门履行其职责的过程中，财政资金配置与使用的经济性、财政资金管理活动的效率性、财政资金目标完成的效果性进行独立的监督与评价，并提出审计建议，从而促进提高资金的管理水平和使用效益。这不仅有助于被审计单位发现自身管理上的不足，不断提高自身绩效水平，而且可以增进社会公众对政府履行公共受托责任情况的了解，减少公众对政府的不信任感。（2）公共政策的制定、执行及效果。绩效审计的另一重要目标，是通过对政府公共政策的制定、执行及效果进行全过程的审计评价，以便发现政策的片面性和局限性，并及时向政策制定部门反馈信息，从而保证政策制定的合法化、科学化和民主化。从现实来看，我国当前政策制订环境、决策机制和政策执行方面存在的问题更加大了我国开展公共政策绩效审计的迫切性。
（二） 无锡服务型绩效审计的内容和重点
无锡市审计局紧紧围绕党委政府和人民群众的关注点，积极探索实施政府宏观政策绩效审计、专项资金绩效审计、环境资源绩效审计、建设项目绩效审计和与经济责任审计相结合的绩效审计。
根据无锡经济和社会发展要求，在充分了解民意的基础上，无锡市审计局重点加强以下五个方面的绩效审计：（1）对政府公共服务与社会管理政策（包括宏观经济调控政策）执行效果进行审计，以促进政府政策制定与执行的优化；（2）对政府以改善民生为目的的社会建设事业的效率效果进行审计，包括对教育、就业、收入分配、社会保障、医疗和社会管理等方面专项资金的管理和使用效益情况及国家有关惠民政策的落实情况进行审计，以促进政府部门在民生民本方面的服务与管理职能的履行，推进和谐社会建设；（3）对政府投资项目的效益效果进行审计，以节约公共资金，提高资金使用效率；（4）关注经济增长的质量，对环境资源保护绩效进行审计，包括对能源资源节约和生态环境保护情况、资源环境保护资金使用的社会效益和环境效益等方面进行审计，以提高政府公共服务的科学性与可持续性；（5）对政府部门资金使用与管理的绩效进行审计，以促使相关部门努力降低行政成本，提高资金使用效益。
（三） 无锡服务型绩效审计的初步成效
通过服务型绩效审计的全面开展，无锡市审计局切实发挥了国家审计在促进行政效能建设、提高财政资金和公共资源使用绩效方面的作用，取得了显著的经济、社会和政治效益。
1. 经济效益。服务型绩效审计的作用首先体现在行政效能的提高和行政成本的节约上。2009年完成的绩效审计项目，共减少财政拨款或补贴3.55亿元，节约工程投资5.78亿元，为降低行政成本、提高公共资金的使用效率做出了巨大的贡献。绩效审计经济效益的发挥还体现在被审计单位采纳和实施针对相关整改建议之后绩效水平的提高上。无锡市审计局通过审计报告和《审计要情》的形式将审计中发现的问题以整改建议书的方式书面反映给相关部门，促使其优化方案或出台政策，提高财政资金的使用效率。