【摘要】 本文通过对现行国家审计体制基本要素的系统分析，对其优势与不足进行了客观地梳理与评价，在此基础上对存在问题的深层次原因进行挖掘，进而得出一些对军队审计体制创新有益的经验与规律。
【关键词】 审计 审计体制 体制创新
军队审计是国家审计的重要组成部分，具有国家审计的属性。我国的政治、经济体制决定了国家必然在军队审计体制的选择与构建过程中发挥作用，这也是国家选择行政型审计体制后，军队也相应实行行政型审计体制的原因。现行国家审计体制虽然存在种种问题，但从总体上看无论在机构设置还是职责权限设定上仍然要成熟于现行军队审计体制，因此分析国家审计体制的现状和取得的一些成绩，可以为军队审计体制创新提供参考依据。由于国家审计体制与军队审计体制之间相互呼应、相互影响的关系，国家审计体制存在的问题往往在军队审计体制中也有不同程度的体现，分析现行国家审计体制存在的问题及原因，可以为解决军队审计体制的痼疾提供一些思路。
一、现行国家审计体制基本要素分析
1、组织体系
我国目前审计组织体系分为中央——地方两级。审计署为国务院下辖职能部门，是我国最高审计机关。地方审计组织是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计机关。除此之外，各地还设有审计派出机构，它是各级审计机关派出的工作机构，属审计机关的内部机构，不是一级审计组织，包括审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构两种。
2、领导体制
审计署在国务院总理领导下开展工作，不受其它行政机关与社会团体的干预与制约。地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计机关领导为主。
3、机构设置
审计署内根据审计对象不同设有具体的分管职能机构，另外还设有相关人员教育培训与理论研究机构。地方审计机关下设相应的职能部门，分别主管各个行业的审计事宜。审计派出机构内部根据具体业务特点设有相关职能处室。
4、职责权限设定
根据《中华人民共和国审计法》规定，各级审计组织主要负责对本级和下级政府各职能部门的预决算情况及预算外资金流向进行审核，对国有大型企业的资产、负债和损益情况进行审计，对国家大型建设项目的资金使用情况及建设质量进行监督，对大宗采购项目的定价及交易情况进行核查，对各级政府职能部门管理的社会保障基金、社会捐赠基金以及其它有关基金进行监控。与之相对应的审计权限主要包括：监督检查权、采取行政强制措施权、通报和公布审计结果权、处理处罚权和建议行政处理权等。
5、职能划分
目前对于国家审计职能并未针对不同的审计组织进行明确划分，比较主流的观点认为国家审计具有以监督、评价和鉴证为主的多种职能。经济监督职能主要是指通过审计，监察和督促被审计对象严格遵照国家相关财经法律法规进行各项经济活动，对各种违法乱纪行为予以揭露和处理。经济鉴证职能主要是指对被审计对象的各种经济资料进行审查验证，为社会公众提供关于其经济运行状况的权威证明。经济评价职能主要是指对被审计对象的各项经济活动进行审核，揭露问题，总结经验，为其业务管理与内控制度的改进完善提供权威指导与帮助。
6、业务管辖
依照《中华人民共和国审计法》的相关规定，现行审计业务管辖可以概括为三项原则，即财政、财务隶属关系原则、国有资产监督管理原则和指定管辖原则。在实际运用中，一般是按照财政、财务隶属关系确定审计管辖范围；在财政、财务隶属关系不清或没有财政、财务隶属关系时，按照国有资产监督管理关系确定管辖；对国有资产占控股地位或主导地位的被审计单位，按国有单位所占股份确定管辖范围；审计机关之间对审计管辖有争议的，由其共同的上级审计机关指定管辖。
7、人员任免与配置
在人员任免方面：审计署审计长由国务院总理提名，全国人民代表大会任命，全国人民代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会进行任免；审计署副审计长由国务院任免。地方审计机关正职领导由本级政府提名，本级人民代表大会常务委员会任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。地方各级审计机关领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。审计机关负责人在任期内被撤换必须出现下述情况之一：一是触犯法律而被追究刑事责任；二是严重失职渎职受到行政处分；三是身体状况无法继续胜任本职工作，否则不得随意将其撤换。对于各级审计机关的审计人员任职资质，相关法律法规从政治立场、业务能力等方面都进行了严格的规定。
8、经费来源
从审计机关的审计职责来看，它应对各级政府的财政收支情况进行审计监督，因而与财政部门之间形成了监督与被监督的关系，为保证审计部门切实履行其相关职责，避免因经费来源受制于人而出现变通审计结果、影响审计质量的现象，《中华人民共和国审计法》特别规定，审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。
二、现行国家审计体制优势分析
1、组织体系层级完备
国家审计体制经过20多年的发展，在组织体系建设方面已经较为成熟。首先，从中央审计组织来看，国家审计署一方面对国务院各职能部门的经济运行活动进行了严格的审查，另一方面根据实际工作需要在全国多个城市地区以及政府重点部门设立了派出机构，从而形成全面的监督与控制。其次，从地方审计组织来看，各省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府均设立了审计机关，全面负责本行政区域内的各项审计事务，与中央审计组织共同构建起一个基本覆盖全国范围的审计网络。
2、机构设置系统科学
国家各级审计组织在内部机构设置上都较为完备，不仅根据审计对象的具体分类编设有针对性的专职审计机构，而且还设置有相关行政管理与综合协调、人员培训与理论研究、计划制定与后勤保障等相关配套机构。这样一方面保证了国家经济运行的主要环节基本都有专职的业务部门进行对口监督审查，对重点领域和相关部门进行全面的审核；另一方面也能够结合国家经济工作范围和重点的调整及时做出应对，始终围绕经济建设发展大局，从审计角度有力促进了国家经济的宏观调控。
3、管辖范围界限明晰
在20多年国家审计工作的实际开展中，审计署与地方审计机关之所以能够形成比较良好的分工合作，原因就在于国家审计体制的管辖范围划分比较清楚，基于财政财务隶属关系这一原则已基本可以划分大部分审计事项的具体管辖，同时根据实际工作需要，又增加了国有资产监管关系这一重要划分指标，由于各级审计机关的审计对象中基本都存在国有资产，因而以此为依据，就避免了许多因管辖范围不清而引起的争议，最后考虑到一些特定事项的复杂情况，规定上级审计机关对管辖范围争议事项具有最终裁定权，从而为各级审计组织的明晰分工与有效配合提供了最为全面的保障。
三、现行国家审计体制缺陷分析
1、领导体制严重制约审计独立性
在现行领导体制之下，审计署在国务院领导下开展工作，地方审计机关在各级人民政府与上级审计机关领导下开展工作，实质上是在地方政府的领导下进行各项具体审计业务活动，这样就很难保证审计工作应有的独立性。首先，审计机关各项审计工作计划的制定与审计对象的选择，往往会受到政府的干预与控制，对于涉及一些敏感项目的审计事项也常常面对来自各级权力机关的压力。其次，由于审计人员的调动、任免问题由地方政府部门决定，出于个人升迁及相关利益的权衡，他们在具体工作开展中往往会迎合政府部门领导的意愿，对审计结果进行加工与处理。再次，审计机关的经费由政府财政部门负责审批，而审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，审计工作不可避免受到制约，这就大大削弱了审计监督的力度。
2、审计职能发挥不够全面
一是政府审计的服务职能没有完全体现出来。目前，各项政府审计成果多为内部专业性报告，对社会公众的开放程度与范围还有待加强，各社会机构很难从中获得相关信息，无法切实从政府审计活动中得到帮助。二是社会审计的监督职能没有完全发挥出来。由于注册会计师与审计师分属于不同的管理部门，这样就人为地在管理体制上造成分割，相关制度规定与工作流程不相匹配，难以形成合力对社会机构进行全面有效的监督。三是内部审计机构的控制职能偏弱。目前许多内部审计机构人员老化现象比较严重，并且以离退人员居多，导致后备力量严重不足，同时对新的审计方法与审计理论的学习能力较差，不具备在新经济形势下开展各项审计工作的基本要求，很难对所在单位各项经济业务情况形成真正有效地控制。
3、审计职责权限设定不完善
首先，随着国家审计工作的不断深入开展，审计职责范围在进一步的扩大，而相关法律法规并没有及时对相应的审计权限予以确认，导致审计工作中面临严重的“有责无权”或“责大权小”问题。例如对于在审计工作中查出的各种问题，由于审计机关本身不具备相应的司法权限，就很难对这些问题进行及时处理，因而无法进一步查找更深层次的问题，延误了审计时机。其次，国家相关法律对于审计权限缺乏必要的责任追究条款，没有规定如果出现权力运用不当的情况应对审计主体进行怎样的处理，这样一方面可能造成审计人员滥用手中权力，滋生腐败；另一方面可能造成审计人员的“不作为”，降低工作效率。
四、现行国家审计体制的可取经验
1、军队审计体制创新应进一步丰富其组织体系
在审计组织体系构建上，国家审计已基本形成一个覆盖全国的网络，而军队审计体制在组织体系设置上至今仍存在一些盲区，在经济活动愈发频繁且直接影响军队战斗力的师、旅级单位并未设置审计机构，而且从省域范围的角度来看，交叉与空白现象并存，这一问题应在军队审计体制创新过程中予以考虑，一方面增强组织体系的延伸范围，另一方面科学梳理现存交叉设置的组织体系。
2、军队审计体制创新应系统设置其内部机构
在机构设置方面，国家审计机关的划分要远远详细于现行军队各级审计组织，军队审计体制应结合军事经济运行的实际情况，在机构设置上进一步予以细化，力争使主要的军队财经活动都有各自对口的审计主管机构，同时应增设人事、教育等具体职能部门，保障各级军队审计组织的自主高效运作。
3、军队审计体制创新应科学划分管辖范围
现行军队审计体制在管辖范围上只是简单地从军队指挥关系和管理体制上进行相应的划分，而国家审计体制在划分管辖范围时，更多地站在审计事业自身实际情况的角度，按照财政财务隶属关系、国有资产监督原则来划分，值得军队审计体制认真研究和学习。在进行军队审计体制创新的过程中，应结合当前新军事变革的具体情况，尤其是大联勤改革下军队审计体制在管辖范围上面临的种种问题予以重点解决。
4、建立派出审计机构是军队审计体制创新的重要内容
我国审计派出制度经过20多年的发展，对国民经济运行的各个环节都起到了很好的监督与控制作用，已成为国家审计机关有力的监督工具与重要的组成内容。在军队审计体制创新的过程中，应充分借鉴国家审计派出机构的相关成功经验，结合我军审计工作的实际情况，构建出具有我军特色的审计派出机构。
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