[摘要]我国现行审计体制存在着种种弊端，需要改革。重点改革各级审计机关隶属于同级政府的现状，增强审计机关的经济监督职能。改革的具体思路是：地方审计机关由其上一级的人大产生，并对其负责和报告工作，地方审计机关的审计经费由上一级财政统一划拨。我国审计体制的改革是一项系统工程，与其有关的问题也需要配套改革。
[关键词]审计体制；改革；审计监督
[中图分类号]F239.2
[文献标识码]A
[文章编号]1002-736X(2007)03-0021-03
近几年来，我国审计署公布的审计报告所披露的问题触目惊心，甚至有些单位是屡审屡犯，可谓旧账未清，又添新债。原因何在，如何从源头上治理预算违规频发，这是值得令人深思的问题。要根本解决这些问题，必须对我国现行的审计体制进行反思和改革。
一、我国现行审计体制的现状及其弊端
我国现行审计体制是1983年建立的。根据1982年颁布的宪法精神，1983年9月国家审计署成立，之后地方审计机关也相继成立，中央和地方两级审计体系逐步形成。1994年我国颁布了《审计法》，对我国的审计体制又加以具体规定。2006年2月全国人大常委会虽然对《审计法》进行了修正，但却未触动我国的审计体制。我国的审计体制是，审计机关主要隶属于同级政府，是同级政府的一个组成部门。中央审计机关，是国务院总理领导下的审计机关，是国务院的组成部门；地方审计机关是地方政府的一个组成部门，受本级政府行政首长的领导。当然，根据审计法的规定，地方审计机关，还接受上一级审计机关的领导，但这种领导主要是业务性的。各级审计机关负责人的产生则由本级行政首长提名，及同级人民代表大会或常务委员会决定或任免。虽然审计法也规定了地方审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见，但实际上的最终决定权仍属于本级党委和政府。根据我国现行审计法的规定，审计机关履行职责所需的经费列入本级政府财政预算，由本级人民政府予以保证。这种审计体制是典型的行政型审计体制，在建立的初始阶段是符合我国当时的国情的。当时我国的各级人大正在“恢复”之中，对经济监督仍处于“起步”阶段，特别是对国家财政预算的审查监督工作还未真正提到重要的议事日程，经济和行政体制改革尚处于“启动”阶段，还未向纵深发展。于是，在1981年财政部提出的建立审计机关三种方案(即：在全国人大常委会领导下设立国家审计部或审计委员会；在国务院领导下设立国家审计总局；在财政部领导下设立审计总局)时，采纳了“行政型审计模式”。但是，随着社会主义市场经济的建立和改革开放的深入，这种审计体制的弊端日益明显，已严重影响和制约了我国审计机关监督职能的发挥。
1．审计机关隶属于同级政府，独立性不强。在这种审计体制下，审计机关属于本级政府的内设机构，其人、财、物均受制于同级政府，反过来，还让其监督本级政府，其难度可想而知。实质上，这种审计监督等于自己监督自己，从理论上讲，这属于同体监督。政府既是运动员，又是裁判员。本该是政府花钱，人民监督，现在却倒是政府花钱，政府自己监督。如果政府首长对人民高度负责，素质较高，自律意识较强，重视审计，审计效能就比较好；否则，就大打折扣了。独立性是审计工作的灵魂和前提，没有独立性，审计工作人员很难客观、公正地进行工作。近些年来，我国的审计监督实践也充分证明了这一点。
2．容易造成“以权压审”、暗箱操作的现象，致使监督无力、处罚无力、不能促进被审单位整改。这也是近些年来一些单位屡审屡犯的一个重要原因。这种情况，在地方审计工作中尤为突出，当审计机关查出问题时，地方主要领导首先考虑的是政绩，是自己的升迁，怕审计给自己捅漏子，给自己脸上抹黑，于是往往干扰审计，以权压审，致使大事化小、小事化了，结果查出的问题往往是不了了之，向人大提交的审计结果报告也往往是“变形”、“走样”。这种状况，不但使人大不能完全行使对政府的监督权，而且也给法律的严肃性和国家权力机关的权威性造成负面影响。
3．监督无力，造成政府部门隐性浪费现象严重。在现行体制下，一些政府公务人员缺乏“浪费也是腐败”的节约意识，花纳税人的钱不心疼。据《经济参考报》2005年7月14日报道：我国政府机构年电力消耗总量占全国总消耗量的5％，能源费用超过800亿元，单位建筑面积能耗超过世界头号耗能大国美国政府机关1999年平均水平的33％。我国还不富裕，还有很多人生活在贫困线以下，很多儿童因家庭困难而辍学，很多人缺医少药无钱治病。为什么在这种情况下，我们的个别政府机关却大手花钱，讲豪华，比阔气。诚然，原因很多，但与我国现行的预算制度和审计体制有着密切的关系。因为没有完善的预算制度，没有一个相对独立的审计监督制度，所以乱花钱、图享受、讲排场、比阔气，奢侈之风盛行也就不足为奇了。
4．容易造成关系网，不利于审计机关超然地开展工作。在这种审计体制下，审计机关主要隶属于同级政府，加之审计机关工作人员长期在本地工作，因此，领导、同事、下属、同学、朋友、亲戚各种关系交织在一起，在开展审计工作中就难免受各种关系的影响，出现不坚持原则，情大于法的现象。
5．审计管辖权受到限制，产生审计监督盲区。审计法规定，现行审计管辖范围按照财政隶属关系或国有资产监管关系划分，中央驻地方的机关、事业单位归审计署审计。而事实上，由于上述机关分布全国各地，中央审计力量严重不足，审计署限于人力、物力，常常无法兼顾，鞭长莫及，这样就造成了监督的盲区。客观上使这些单位缺乏外部监督，违法、违纪现象时有发生，给国家经济造成巨大损失，影响社会、经济的健康运行。
6．容易造成审计人员素质低下。由于审计机关主要受本级政府的领导，在审计机关工作人员的调配上以地方管理为主，录用工作人员受地方领导制约，随意性较大，因而照顾性、凭关系安排人员进入审计机关的现象较为普遍，相当部分非专业人员调入审计机关，从而造成审计机关人员素质低下，对开展正常的审计工作造成了一定的影响。
二、我国审计体制改革之构想
(一)改革我国审计体制的几种观点之比较
通过上述对我国现行审计体制的分析和考察不难看出，我国现行审计体制存在着较大的局限性，审计机构很难保持其独立性，需要进行改革。目前，已有160多个国家和地区建立了审计制度，其审计体制类型主要分为四种：立法型、司法型、行政型和
独立型，大多数国家采用立法型审计体制，采用行政型审计体制的较少。那么我国审计体制何去何从，我国理论界结合我国的实际情况，借鉴世界各国的审计模式，对如何改革我国审计体制进行了探讨。概括起来主要有以下几种观点。
1．坚持维护现有体制观。该观点认为，现有审计体制，虽然存在一些弊端和不足，但并非全局性和本质性的，未对审计事业发展构成严重威胁，因此，现行体制没有走到尽头，仍具有强大生命力，仍然能够承载审计事业的发展。
2．改良观。该观点认为，现阶段，只宜对我国现行审计体制进行调整和完善，加强审计监督力度，待时机成熟，再向立法型转变。
3．独立模式观。这种观点设想将各级审计机关从政府中分离出来，独立于政府，同时也独立于人大，依法独立行使审计监督权。
4．立法模式观。该观点认为，国家审计应向立法型体制转变，即国家审计机关隶属于同级人大。中央设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院，即一府三院。审计院向全国人大负责并报告工作。地方审计机关独立于本级政府，向同级人大负责并报告工作。
关于第一种观点，现在理论界多数人不同意这种观点。笔者亦然。至于第二种观点，笔者认为，该观点可谓良苦用心，但改良并不能治本，虽提高了中央审计机关负责人的规格和地位，但仍不能改变其行政型审计体制的根本弱点——独立性较弱的问题，审计机关同样会不可避免地受到政府行政行为的影响和制约。再者，改变地方审计机关双重领导体制为上级审计机关垂直领导体制，实际上赋予了上一级审计机关行政管理的职能，这也是有违审计机关的职责审计监督的。同时，与我国的人民代表大会基本政治制度也是不一致的。我国人大制度要求，一切国家机关均由人民代表大会产生并对其负责受其监督。关于第三种观点，笔者认为，具有一定的理论价值，但就我国而论，它是一种理想化的设想。依法独立行使审计权是最超然的，然而综观审计历史和考察审计独立型的德国、日本、印度的情况，可以看出，绝对的独立是不存在的。就我国的国情来讲，也是不现实的。我国实行的是人民代表大会基本政治制度，国家的一切权力均来源于人民，人民代表大会是代表人民来行使职权的。因此，国家的一切机关都要受“人大”领导和监督，审计机关的绝对独立也是不符合我国的现行政体的。第四种观点，即立法型审计体制，是理论界大多数同志的观点，也是世界上大多数国家所采用的审计体制。但对我国的现状认真加以分析和考察，不难看出，这种纯粹的立法型审计体制在我国仍有不足之处，地方审计机关独立性较弱的问题仍难以彻底解决。因为，目前我国地方人大主要受地方党委的领导，地方人大主任相当部分是由同级党委主要负责人兼任，而地方党委主要负责人，在我国目前的政治体制下拥有地方政治、经济等大权，作为地方主要领导，他们往往首先考虑的是政绩、是本级政府的形象和自己的升迁。在这种情况下，由其兼任主任的“人大”产生的审计机关的独立性就很难加以保证。从某种意义上说，仍是自己监督自己，审计机关也很难客观公正的进行审计监督。
(二)我国的审计体制到底如何改革
笔者认为，总体上仍应以立法型审计体制为基础，但又不同于理论界普遍提出的立法型体制，除中央审计机关受本级人大(即全国人大)领导外，地方各级审计机关不受本级人民代表大会的领导，而受上一级的人民代表大会的领导。具体来说，地方审计机关由上一级人民代表大会产生，并对其负责和报告工作。同时，在业务上地方审计机关还要接受上级审计机关的领导。改革的具体思路是：省、自治区、直辖市的审计机关，也由全国人民代表大会产生，并向全国人大负责和报告工作，该级审计机关的审计经费纳入国家预算，然后由国家财政统一划拨；地市级的审计机关由省、自治区、直辖市人民代表大会产生，并对其负责和报告工作，该级审计机关的审计经费纳入省、自治区、直辖市的预算，由省、自治区、直辖市财政统一划拨；县(市、区)的审计机关由地市级人民代表大会产生，并向地市级人大负责和报告工作，其审计经费纳入地市级预算，由地市财政统一划拨。这种审计体制等于产生地方审计机关的人民代表大会相应地上移一级，以立法型审计体制为基础，但又不同于传统型的立法型审计体制，它的产生及其领导机关是上一级人民代表大会，它的业务领导机关是上级审计机关。这一审计体制，对于地方审计机关来说，由于其人、财、物掌握在上一级“人大”或政府手中，这样，能够较好地解决审计机关独立性不强的问题，在人、财、物方面切断了它与同级政府的关系，它不再受制于同级政府，比较超脱，能够充分发挥其对同级政府的审计监督职能，客观、公正地开展审计工作。同时，它与我国的人民代表大会基本政治制度也是一致的，则相应地也加强和完善了我国“人大”的经济监督职能，也是“人大”管好“钱袋子”的重要举措。因此，这种审计体制是可行的。
(三)我国审计体制的改革是一个系统工程，与其有关问题必须配套进行改革
改革我国现有的审计体制，加强审计监督职能，并不是一个孤立的问题，也不是一蹴而就之事，而是一个系统工程，与其有关问题也必须配套进行改革。
1．要对我国现行的宪法、审计法进行修改。我国现行的审计体制是由现行宪法、审计法加以规定的，我国现行宪法是1982年颁布的，距今已有20多年，而我国的政治、经济、社会情况已发生了翻天覆地的变化。改革我国现行审计体制，首先要修改我国的现行宪法和审计法的有关规定。
2．为严肃财经纪律，加强审计监督职能，要建立“人大”弹劾制度，使我国权力机关拥有弹劾权。大多数西方国家的立法机关都拥有弹劾政府高级官员的权力，这是政治制度中对监督措施的一种补充或补救。这些年来，为什么一些政府部门在执行财政预算过程中出现了很多严重的问题，而且屡审屡犯，关键是我国尚无这样的弹劾制度，出了问题，毫发无损，不受任何追究和处理。因而，建立人大弹劾制度是非常必要的。建立弹劾制度，可以借鉴古今中外的经验，在各级人大内设立专门的监督机构，对违法失职(国家预算也是法)需要弹劾者，由该机构通过一定法定程序向本级人大常委会提起，由本级人大常委会受理，该罢免的要罢免，需要追究刑事责任者移送司法机关处理。
3．要加强审计机关与纪检、监察、检察等机关的沟通和配合。充分行使审计机关的法定处分权和行政处分的建议权。纪检、监察、检察等机关也应给予大力的配合和支持。同时，要坚持向上级人大、审计机关报告制度，以便及时地取得上级人大、审计机关的支持。
4．要实行审计机关主要负责人员的地域回避制度。审计工作是一项很特殊的监督工作，其监督对象大都是手握行政、经济大权的机关和人员，若审计机关主要负责人员长期在本地工作，就难免被各种关系网所束缚，出现情大于法、权大于法的现象。为防止这一现象的发生，客观公正地开展审计工作，对本级审计机关的主要负责人要实行地域回避，异地交流。
[基金项目]河南省2003年社科项目《权力的配置、制约和监督机制研究》(2003BFX003)的阶段性成果。
[作者简介]韩明德(1954-)，男，河南平舆人，湛江师范学院教授，研究方向：法学、政治学。
[参考文献]
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[责任编辑：何 珏]