摘要：稳定的资金投入是城市轨道交通可持续发展的关键，完善城市轨道交通的成本补偿机制，有利于降低乘客出行成本，促进多元化融资模式的改革。本文通过对日本的城市轨道交通成本补偿问题进行研究的基础上，提出了对我国轨道交通成本补偿资金来源的建议。
关键词：受益原则；外部性；多元化融资
本文为“上海市教育委员会科研（创新）项目资助”成果，项目编号SHJR1212。
随着我国城市化进程的加快，城市规模不断扩大与城市经济快速发展的同时，城市的交通问题也日益突出。越来越多的城市选择发展城市轨道交通来缓解交通出行压力。2013年末，中国累计有19个城市建成投运城轨线路87条，运营里程达2539公里。根据《交通运输“十二五”发展规划》，我国的轨道交通建设将进入黄金发展期，“十二五”期间将加快综合交通运输枢纽的建设，以高速铁路、轨道交通等建设为契机，重点建设一批集多种运输 方式于一体的综合客运枢纽，截至到2020年，中国将有33个城市配有177条地铁线。
稳定充足的资金是城市轨道交通得以快速发展的重要保障，如此庞大的建设以及建成之后的养护资金，会给城市公共财政带来了巨大的支出压力，这说明了只有合理分担轨道交通基础设施的成本，才有利于交通基础设施建设的融资模式改革，从而保障城市轨道交通的健康、持续发展。本文将重点考察日本地铁，作为世界上财务状况良好、保持盈利的少数城市轨道交通企业之一，其经验和做法对我国市城市轨道交通的发展有重要的借鉴意义。
一、城市轨道交通基础设施的成本分担机制分析
城市轨道交通产品可以视为是具有巨大外部效应的准公共产品。从其产品的经济学特点来看，其收益可以分为私人收益和社会收益。乘客是轨道交通使用的直接受益人，可以通过使用轨道交通获得私人收益，节约了出行的时间和成本，享受轨道交通的安全、快捷的服务。轨道交通的社会收益则体现在：城市轨道交通运量大，可以有效缓解城市交通拥挤，实现交通分流；轨道交通多以电力为动力，对城市环境的污染小且节约能源；轨道交通具有“走廊经济效应”可以有效带动沿线土地和房产增值，同时有利于加快区域之间的沟通，促进区域经济的发展；轨道交通的建设不仅对直接关联的产业带来的影响，如建筑、机械制造等行业，而且间接影响到那些不与城市轨道交通建设主体发生直接业务关系的产业和社会群体，如房地产、环保等行业。
本文采用图示的方法对轨道交通的成本分担机制进行研究。在图1中，边际收益曲线DMR代表了乘客的边际收益，IMR代表了间接的社会边际收益。此时的社会边际收益SMR为乘客的边际直接收益和非直接使用者的边际间接收益之和，SMC为乘客的边际成本和给他人造成的外部边际成本之和。按照经济学中边际成本等于边际效益的原则，社会边际收益与社会边际成本决定了该轨道交通的效率数量为二者的相交点T。在该点，对于乘客来讲，他可以通过支付通行费的方式为自己所获得的收益承担OU1的费用，即总额为长方形OU1BT的面积。而剩余的则为间接受益者承担部分，即长方形OU2AT的面积是应该由间接受益者来承担。
通过分析，对于轨道交通基础设施的生产者而言，乘客的使用费和受益者的受益费就构成了生产者的资本收益，其中使用费体现在向乘客直接收取的乘车费用，而受益者的受益费则根据实际收益情况采用收费和征税的方式筹集。因此，弥补轨道交通基础设施成本的关键就在于：其一，必须完善轨道交通的票价机制，使得乘客能够按照“谁使用，谁受益“的使用者受益原则，按照其获益多少合理地承担成本；其二，建立受益方给予生产者的合理补偿机制，通过合理的补偿使得轨道交通产生的正外部性可以内在化，既符合公平原则，同时可以使得生产者在决策时不会选择T’点进行生产，而是选择T点，保证了效率的最大化；其三，完善公共财政的投入机制，确保政府对轨道交通的资金支持。
三、日本城市轨道交通发展的经验借鉴
日本的城市轨道交通是日本公共交通的重要组成部分，承担了大部城市公交运量，以东京为例，其拥有轨道交通线路近2000公里，年运量在100亿人次以上，承担了高达80%分的城市公交运量。日本轨道交通的快速发展得益于其完善的轨道交通建设投资及运营政策。日本城市轨道交通的建设资金主要来源于五大类：政府补贴、利用者负担、受益者（或原因者）负担、发行债券及贷款。
（一）政府资金
日本各级政府通过各种政策对轨道交通建设的投资者进行投资或补贴，具体包括（1）各级政府对参与修建地铁新线的公营地铁企业或者公私合营企业从一般财政中按照总建设费用的一定比例出资，作为企业的自有资金。以东京地铁为例，东京地铁仍然由国家和东京都提供资金，是国家全资公司。（2）日本开发银行对设施投资者或经营者进行出资；（3）各种专项补助，如地铁建设费以及改建费补助，新城区轨道交通联络线建设费补助；（4）铁道建设公团私铁线建设利息补偿。日本铁道建设公团建设的轨道交通设施， 按本利均等支付方式转让给私铁经营企业，其中利息超过5 %的部分由国家和地方政府各负担50%，且利息补偿时间为25 年（新城区轨道交通联络线为15年）。（5）特定方向补贴。政府或社会为满足残疾人、老年人需要，对特定项目进行补贴，如政府补贴自动扶梯和电梯的安装费用，以及对公共交通枢纽、停车设施的建设给予相应的补贴。（6）运营补贴。2006 财年政府补助东京地铁16.16 亿日元。
（二）利用者负担
运营收入是日本地铁的主要收入之一，通过制定灵活的票价和多种优惠票价，提高了地铁对乘客的吸引力。除此以外，日本还通过特定城市铁道建设资金积累制度和内部保留金的做法，把一部分成本追加到票价中，由使用者直接承担。
（三）受益者（或原因者）负担
日本轨道交通的发展带动了关联事业的发展，如广告、食品、餐饮、娱乐、服务、房地产、物业管理等关联产业都可以依托主业优势进行发展，进而形成了良性循环，使其承担了部分建设或运营成本，成为了地铁公司经营收入的一大来源，具体方式见下表。
（四）发行债券
日本为城市轨道交通建设而发行的债券主要有地方债券、交通债券、铁道建设债券等。
（五）贷款（含无息、低息、一般贷款）
无息贷款适用于日本铁道建设公团及帝都高速交通营团建设的轨道交通线，从1991年起中央政府和地方政府分别对城市轨道建设安排≤40%的无息贷款；低息贷款适用于私铁企业所实施的轨道交通安全对策工程、运输能力加强工程等。
四、小结
日本的城市轨道交通发展对我国城市轨道交通的发展具有很大的借鉴意义，尤其是东京地铁都是世界上财务状况良好、保持盈利的少数城市轨道交通企业之一。从成本补偿资金来源来看，具体的经验如下：
（一）政府的主导作用
在城市轨道交通投融资中，日本政府充分考虑城市轨道交通的准公共产品性和外部性的特点， 采用了直接投资线路或者企业的方式，为线路建设提供启动资金；另一方面则通过提供一定的财政补贴或者信用保证，鼓励企业进行债务融资。这部分财政资金来源于税收，可以视为提供轨道交通这种准公共产品的价格，即轨道交通发展带来了区域经济发展，受益的区域内居民为之付出的价格。
（二）受益者付费
从成本补偿资金的来源来看，日本城市轨道交通的成本补偿资金主要为税收、车费及各类受益收费，在为轨道交通进行成本补偿时都按照“谁使用，谁付费”的受益者付费原则。使得轨道交通的外部性所产生的间接受益人为其所获得的效益支付了相应的费用，如日本的旧城市规划法的受益者负担金制度充分体现了公平性原则。
（三）融资渠道的多元化
采用多元化融资是目前国外城市轨道交通企业的通行做法，多元化的融资方式在轨道交通资金的筹集上都起到了重要的作用。同时，应该发挥政府作用，完善轨道交通的政府投入和补贴机制，提高财政资金的使用效率。
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（申燕：上海金融学院财税与公共经济管理学院，副教授，主要研究方向财政理论与政策。）