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摘要：历史昭示未来，过去的财政形态中蕴涵着今后财政形态的基因，从中外财政形态演化的比较中，可以对财政改革的方向产生有益的启示。我国流行的“国家分配论”将中国帝制时代与西欧封建庄园制时代的财政都归入封建社会财政，对历史缺乏阐释力；“公共财政论”将公共财政看做西欧自由资本主义时代以来的财政形态，也不符合历史与现实。从财政主体结构的角度，通过对中外财政形态的比较，可将中西财政形态整体概括为“封建财政-帝国财政-全能财政-宪政财政-公共财政”的演化过程，不同国家的具体演化过程又有不同。西方发达国家经历了较长的宪政财政形态自然演化过程，而中国经历了漫长的帝国财政时期，对当前中国的宪政财政建设具有深远影响，公共财政是中西财政演化共同的方向。
关键词：财政形态；财政主体结构；中西财政形态比较
中图分类号：F811.9；F812.9
文献标识码：A
文章编号：1001—8204（2012）05—0100-04
财政活动的本质与规律通过财政史体现出来。财政理论的发展立足于财政历史与现实的基础之上才能有强大的阐释力。我国的主流财政学派——“国家分配论”与“公共财政论”对财政形态有不同的分类方法，但应用于阐释财政历史演进时均有局限性。从财政主体结构的角度对财政形态进行新的分类，将中西财政形态概括为“封建财政——帝国财政——全能财政——宪政财政——公共财政”的演进过程，对于认识我国财政改革的现实与趋向具有重要意义。
一、“国家分配论”与“公共财政论”在阐释财政形态演化时的局限性
我国主流财政学派“国家分配论”与“公共财政论”，先后对财政形态演化进行了不同的解读。20世纪50—80年代在我国盛行的“国家分配论”，在暴力工具论的国家观基础上，提出了“资产者决定财政演化论”。上世纪末以来在我国流行的“公共财政论”，则从财政目标演变的角度，提出了“目标导向财政演化论”。
（一）“国家分配论”框架下的资产者决定财政演化论及评析
1 资产者决定财政演化论。“国家分配论”认为，财政是国家存续时期的现象，是以国家为主体，以社会剩余产品为对象，为满足统治阶级利益为目的的社会集中性分配活动。作为财政主体的国家，是统治阶级压迫、剥削被统治阶级的暴力工具，是生产资料所有者即统治阶级的代理人。“国家分配论”认为原始社会是财政的萌芽阶段，阶级社会的财政形态依次为奴隶社会财政、封建社会财政、资本主义财政、社会主义财政，而共产主义社会则是财政的消亡阶段。这种关于财政形态演化的阐释，可归纳为“资产者决定财政演化论”。该理论实际上建立在以下假设上：经济上的统治阶级（资产者）即生产资料所有者与政治上的统治阶级（权贵）是同一的、重合的，是一体两面；社会结构可依据是否拥有生产资料实行二分法；政权是生产资料所有权在政治上的代表，政权相对于生产资料所有权处于附庸地位。
2 对马克思社会发展形态学说的误读制约了对中国古代财政形态的深入理解。资产者决定财政演化论被认为是以马克思社会发展形态学说为前提的，将从原始社会到共产主义社会依次递进的社会形态看做人类社会发展的普遍真理。但事实上，这种当前教科书中流行的观点是对马克思社会发展形态学说的误读。马克思在探索人类社会发展一般规律的过程中，曾将整个人类历史划分为“人的依赖关系”、“物的依赖关系”和“个人全面发展”三个阶段，在经济上表现为自然经济社会、商品经济社会和产品经济社会，认为“大体说来，亚细亚的、古代的、封建的和现代资产阶级的生产方式可以看做是社会经济形态演进的几个时代”，代替资本主义社会的未来共产主义社会应分为“第一阶段”和“高级阶段”，从而一共提出过六种人类社会形态。但是，马克思并没有将这些社会形态作为人类历史发展必经的循序递进的普遍规律，也无意将其作为世界发展的唯一图式。1877年马克思曾指出：“一定要把我关于西欧资本主义起源的历史概述彻底变成一般发展道路的历史哲学理论……这样做，会给我过多的荣誉，同时也会给我过多的侮辱。”马克思从来没说过上述社会形态之间具有“一个产生一个”的历史必然性，更没有说每个民族都按这个演进序列循序上升。
当前流行于教科书中被认为是马克思观点的社会发展形态“六阶段论”，实际源于苏联《联共（布）党史简明教程》，在应用于对中西社会形态分析时显出严重的不适应性。如将西欧的封建领主制社会与中国秦至清代都归入“封建社会”，就显得大谬不然。虽然当前习惯上将秦至清称为“封建社会”，但与西欧中世纪庄园采邑制经济下的封建领主制大不相同，与古称“封建”的殷周封邦政治及领主经济也差异巨大，既不符合从feudal翻译过来的封建主义的西义以及马克思恩格斯所说的封建主义的本义，也不符合中国历史上“封建”的古义。“封建社会”是中国近代政治中为宣传方便而无限扩大使用的一个政治术语，并不能准确反映出中国帝制时代社会的本质特征，用“帝国专制社会”来概括秦以降的社会特征比较贴切。中国历史上王朝循环的主因在于“官府与民众”的矛盾，并非“地主与农民”的矛盾，官府与农民的关系以官府对暴力的垄断为前提，是决定性的社会关系，地主与农民之间的土地租佃关系是第二位的。用“帝国财政”而不是“封建社会财政”概括秦至清代的财政形态更符合历史事实。
3 运用社会结构二分法分析财政主体难以准确把握财政形态的特征。在《联共（布）党史简明教程》的人类社会发展形态学说中，以是否占有生产资料为标准，将社会划分为统治阶级与被统治阶级，政府只是统治阶级的影子，抹杀了其相对独立性。在资本主义社会早期，政权被资本家掌控，政商浑然一体，这时的社会结构被二分为资产阶级与无产阶级未尝不可。但以此时政府独立性不彰的状态，归纳出以生产资料占有状况为社会形态标准的分析法，去“匡正”其他地区各个时期的社会状态，就未必适宜了。生产资料所有者决定财政类型演化论建立在社会结构二分法的基础上，混同了经济与政治上的统治阶级，且特别重视经济上的统治阶级与被统治阶级的矛盾与斗争，但忽略了它们之间的统一与合作。
事实上，国家作为以暴力垄断为基本特征的组织，以政府为其代表和实施机构，但政府并非一直反映经济上的统治阶级的利益，也不会稳定地充当社会秩序的保护神或资产者与劳工之间公正的调停人。政府本身可能成为一个拥有巨大特权的利益集团，成为其自身利益的“代表者”。政权控制者（权贵）与生产资料所有者（资产者）的身份不总是重合的，两者的利益是有差别的，权贵与资产者之间存在着共生关系，也存在着博弈关系，在一定时期还存在剧烈冲突。如皇帝与地主之间就存在利益冲突，这种冲突的性质是政治权力与经济权利的冲突，或说是政权与产权之间的冲突。政府对社会资源和财富的控制，不是以生产资料的所有为基础，而是以暴力垄断为前提。政府并非简单地仅仅代表资产者的利益，充当对劳工进行剥削压迫的帮凶，而是在一定时期可能联合资产者或劳工中的一方，制约甚至打击另一方。在秦至清代的帝国专制下，以皇权为核心的官僚权贵经济凌驾于地主及自耕农经济之上，政权与地主并非一体，地主屡屡成为专制政权打击的对象。汉武帝与朱元璋都曾强制大地主迁离富庶地区的大本营，对其行为严厉控制。在俄罗斯1861年实行的农奴解放改革中，沙皇强制剥夺了贵族对农奴的所有权与支配权。因此，仅强调生产资料所有者重要性的生产资料所有者决定论，不能准确把握财政演化的主要特征。
（二）“公共财政论”框架下的目标导向财政类型演化论及评析
1 目标导向财政类型演化论。我国当前流行的“公共财政论”将历史上的财政形态分为家计财政、国家财政和公共财政三种类型，认为西方现代化国家当前的财政类型是公共财政，由家计财政直接演化而来；我国实行计划经济以前的财政类型也是家计财政，计划经济体制时期实行的是“国家财政”，现在正向公共财政转型。这种以财政目标导向为标准的分类方法，可称为“目标导向财政类型演化论”。在家计财政类型中，财政目标指向是君主家族利益，君主应主要依靠自己的封地收人满足财政需求，不能自由随意地征税和安排支出。在公共财政类型中，财政目标是公共利益，政府是公民的代表，是代表公众利益、接受公众监督的执行者。
2 目标导向财政类型演化论难以反映财政的一般属性。财政如果以“家计”、“国家”及“公共”作为前置定语，这里的“财政”就成为“财务”的同义语，能用“家计财政”专指皇（王）族的财务活动，各家各户的财务活动为什么不能用“家计财政”来概括呢？既然“公共财政”体现出“公共性”，“家计财政”体现出“私人性”，“国家财政”有何不同于“公共性”与“私人性”的特质呢？由于目标导向财政类型演化论未能明晰这些问题，有论者将计划经济体制下的财政也归入“家财型财政”的范畴，导致“国家财政”的财政主体“国”与“家财型财政”的财政主体“家”指向了同一对象。邓子基认为财政就是国家财政，公共财政特指市场型的财政，因此国家财政包含公共财政，公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念，用“国家财政”来概括计划型财政是欠妥的。
3 目标导向财政类型演化论将财政的理想形态视同历史及现实存在。公共财政论认为，在以公共目标为导向的公共财政形态下，不同经济主体处于自由平等地位，取得共识的交易成本为零，为克服市场失灵在“公共契约论”下达成公共品供求均衡状态，在财政过程中实现规模收益。这种对公共财政类型的看法，符合人类对效率公平兼得的财政状态的追求，是人类关于财政形态的理想。但公共财政论者将人类关于财政形态的理想当做历史与现实，认为西欧进入自由竞争的资本主义阶段后就建立起了公共财政形态，而且今天发达市场经济国家的财政依然是公共财政，这是不符合历史事实的。
二、财政主体结构视角下的财政演化论
对国家性质的认识差异，成为“公共财政论”与“国家分配论”在分析财政形态演化时的分水所在。“国家分配论”认为财政主体是建立在“暴力工具论”基础上的国家，“公共财政论”认同财政主体就是国家，但在分析公共财政类型时，认为国家是建立在“社会契约论”基础上的国家。诺思的“暴力潜能论”在解读国家性质时，将“暴力工具论”、“社会契约论”整合为一个框架。“财政主体结构论”以“暴力潜能论”为理论基础，可以对财政形态演进做出更合乎历史事实的解读。
（一）理论建构
以诺思为代表的新制度经济学派认为，国家不一定像“暴力工具论”所主张的被经济上的统治阶级所垄断，并非在任何情况下都是掌握生产资料所有权的统治阶级在政治领域的代表；也不一定如“社会契约论”所主张的，是社会全体成员共同利益的代表，无差异地体现社会全体成员的要求。国家的存在依托于暴力潜能而不仅仅是暴力本身。国家对社会上不同阶级、阶层或成员利益的代表或反映程度，决定于“暴力潜能”在社会中的分布结构。“暴力潜能”直接决定于社会强制性力量，间接决定于社会力量及其组织化程度，根本的决定力量是对经济或财富的掌控。这些力量在社会中的分布状况决定了国家的性质。从“暴力潜能论”推断，国家是一个统治阶级与被统治阶级的矛盾统一体，矛盾的激化是暂时的、短期的；而矛盾的维系是持续的、长期的。经济上的统治阶级（资产者）与被统治阶级（劳工）之间，在大部分时间存在“共容利益”。维系经济上的统治阶级与被统治阶级之间的“共容利益”，需要一个“第三方实施机制”，以“公共权力中心”的名义行使政治上的统治权。这个“公共权力中心”在阶级社会的存在形式就是名义上代表国家的政府（权贵）。政府应作为“资产者”与“劳工”之外的第三方，引入对财政活动的分析中。
在“国家=财政主体”以及“财政主体”由“权贵+资产者+劳工”构成的论点基础上，财政主体结构论认为：从本质层次看，财政主体是公共权力中心，在国家存续期间表现为国家；从运行层次看，政府是财政主体的代表，不同的社会力量一起构成财政主体结构，对政府施加影响，左右着财政决策与执行的方向和效果。财政主体结构的属性，外化为政权的特征，决定于政治上的统治阶级（权贵）、经济上的统治阶级（资产者）与劳工之间对政权的影响力，进而反映在不同时空的财政形态特征中。
（二）财政主体结构视角下的财政形态
人类进入文明时代后，由于社会力量结构存在差异，财政主体结构呈现出不同特征，导致财政形态的差异，出现过封建财政、帝国财政、宪政财政、全能财政等财政形态，并向公共财政演化。
1 封建财政。在人类进入文明时代早期，生产力低下，公共产品需求较少。在低技术水平下，国王以优势军事力量为后盾成为最大的领主，裂土封侯，各级领主对土地、劳动力等层层分封，分别领有主权，相应地出现了封建制国家与封建财政。这时的政权相当于国王与领主之间脆弱的军事联盟，中央集权程度低，“权贵”与“资产者”重合度高，财政主体结构松散，财政权力对社会影响力弱。国家的财政收入占社会产品的比例较低，主要来自国王自有封地的收入，其次是不稳定的掠夺品。领主的贡赋主要用于共同的军事目的，或发挥象征臣服的礼仪性功能，不具有固定性。封建国家的财政与君主、领主的家计财务混为一体，但用于共同的军事目的等领域的收支显现了一定的“公共性”。
2 帝国财政。随着技术水平的提升，用于公共秩序维护、公共设施建设的规模效应得到强化，大规模军事活动也成为可能。公共生存与安全需求的增加，客观上要求提高财政汲取能力，强化公共权力中心。一旦有合适的机缘，社会暴力潜能的垄断程度会得到提高，进而通过垄断暴力控制政治、经济乃至意识形态，使社会强制性力量更为强大。在不断强化的路径依赖下，形成高度专制的帝国社会，中央集权程度高，君主建立官僚体系管制社会经济。在财政主体结构中，政权（权贵）力量最为强大，资产者与劳工处于依附或被剥夺压迫地位。政权掌控者取得财政收入主要依靠暴力或暴力威胁进行掠夺，而不是主要依靠交易或协商。集中的权力缺乏监督和制约，所谓的“公共权力中心”较少呈现“泛利益政府”状态，产权难以得到普遍保障，创新得不到有效激励，社会成员忙于“寻租”而不是“寻利”，财政往往沦为君主与官僚鲸吞或蚕食社会财富的工具。在弱势群体的生存权受到威胁时，社会破坏性力量会恶性发展。这时的财政是帝国财政，表现为掠夺型财政收入制度、消费型财政支出制度、自求平衡型财政调控制度与专权型的财政管理制度。
3 宪政财政。在特定社会条件下，国境具有开放性、商业贸易充分发展、人口容易流动，暴力垄断者对财富所有者控制力弱，政权统治者难以通过军事暴力控制资产者。如果权贵强制剥夺资产者的财产，会引起资产者及其财产流往境外，等同资助敌国。于是暴力垄断者不得不与资产者结盟，组成政商联合政府，实现“共和”。资产者通过提供财政资金一点点赎买权力，进而控制了政府，政权成为资产者的代理人，财政为资产者服务。由于人口众多，代议制下的集权体制——宪政体制能够兼顾公共偏好表达与整合，执行与监督具有高效率，在政权结构形式的竞争中胜出。在周期性经济危机加剧公共风险后，劳工的组织化抗争促使享有议会选举权的人口比例扩大，劳工取得更多影响财政活动的机会。在法治化契约巩固的过程中，财政主体结构趋于制衡化，财政执行权集中与决策及监督权的参与度扩大相结合，在渐进改良中共容利益递增，财政的公共性得到扩展。财政收入制度体现出“交易性”，财政支出制度体现出“公益性”，财政调控制度体现出“功能性”，财政管理制度体现出“宪政性”，这时的财政类型是宪政财政。
4 全能财政。一些原来实行帝国制度的后发现代化国家，与实行宪政制度的发达国家在竞争中失败，迫使帝国制度向宪政制度转型。在转型阶段，一些国家在民族危亡的情势下产生追求民族富强的巨大公共需求，演化出威权体制。在现代化导向的精英领导下，为追求长远的国家利益，实施有计划的赶超战略，利用后发优势加快发展。在向宪政制度转型的过程中，中央集权政府与民主代议制的构建进度可能不一致，就会出现中央集权下的专政国家，实行全能财政。这时，财政主体结构可能出现“权贵”、“资产者”、“劳工”之间界限模糊化的倾向，财政公共性扩张的同时，公共决策机制建设滞后，财政运行效率不稳定。既有可能滑向帝国财政，也可能走向宪政财政的轨道。
5 公共财政。宪政财政是公共财政的初级阶段，而公共财政是财政的理想状态，它是在个人自由平等的基础上，充分实现了公共性的财政，是一种完全实现了通过公共决策、公共监督的公共选择过程，过程与结果均导向“公共利益”，用公共收入提供公共品满足公共需要的高效运行的财政类型。这时的财政主体结构中，个人的自由平等得到法治化保障，出身、财富拥有量不再成为影响财政活动的因素。公共财政以满足社会公共需要作为主要目标和工作重心，以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式，以公民权利平等、政治权力制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制，在管理运行上以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行、追求绩效和可问责的预算作为基本管理制度。
总体来说，公共性是财政的一般属性，财政的公共性体现在满足公共需要、分享公共品的效用中，也体现在财政运行的过程中。在财政形态演化过程中，公共性的范围在扩大，公共品的种类在增加、重要性提高，参与公共决策的人数比例在增长，这个过程也叫做财政公共化过程。公共财政是理想中的财政类型，但并不曾成为人类社会的现实。财政公共化是趋近公共财政目标的过程，建成纯粹的公共财政形态将是一个漫长的历史过程。
三、财政形态演化的中西比较
中国与西欧的社会形态演化异中有同，大体都经由封建社会与专制社会走向宪政社会，都将经由宪政建设作为实现大同社会理想的路径。但走向宪政进程的突出差异在于，西欧多中心、小规模、时间漫长的封建领主时代，成为随后向宪政社会自然演化的重要基础，君主专制时代的影响小；而中国帝国专制时代时间长、程度深、影响远，遗留的历史残余对宪政社会建设的阻碍更突出。
（一）中西财政形态演化的脉络及差异
吉登斯将西欧国家的演化划分为传统国家、绝对主义国家、民族民主国家三个阶段。这里的传统国家实质上是封建领主制国家，绝对主义国家实质上是君主专制国家，民族民主国家实质上是宪政国家。以法国为例，其16世纪以前处于封建领主制国家阶段；此后到18世纪末处于绝对主义国家阶段，与康熙同时代的国王路易十四曾自称“太阳王”；大革命以后开始建立民族民主国家，也就是宪政国家。从我国与西欧的历史对比中可以发现，中国战国以前的封建时代类似西欧传统国家时期，西欧的绝对主义国家时代与中国2000多年帝制时代相类似，西欧的民族民主国家时代与辛亥革命后走向共和以来的特征相对应。在中国走向建立民族民主国家或宪政国家的过程中，一度出现了威权国家时期。但中国进入绝对主义国家时代或者说是帝制时代更为久远，中央集权制度伴随着大一统观念，产生了大一统国家的庞大规模效益及巨大的管制成本，规模效益及管制成本的消长主宰了中华文明的兴衰。
从世界大历史来看，与国家形态的演化相对应，人类进入阶级社会后整体上经历了一个“封建一帝国一全能一宪政”财政形态的演化过程，各个国家财政形态的演化又呈现出不同的特点。英国是世界现代化进程的领头羊，几乎从封建财政直接演化出宪政财政形态，财政演进成为其18～19世纪独霸全球的重要支柱。在特殊的地理环境与历史传统下，英国没能形成强大的官僚系统和常备军，君主专权得不到强化。弱政府强社会社会结构下的市场制度、宪政制度相配合，为工业革命奠定了社会激励制度基础，较直接地从封建财政过渡到宪政财政。
法国四面都可能面临外部威胁的地理环境，来自战争的损害更大更深，对强大国家中央集权的需求更加强烈，这促成强大君主专制政权的形成，帝国财政也较典型。但帝国财政在与宪政财政竞争中的劣势，迫使其最终选择了走向宪政财政的道路。美国承袭英国传统，建国初期就确立了宪政财政轮廓；德国大体上经历了“封建-帝国-宪政”财政的转型过程；俄罗斯、中国则经历了“封建-帝国-全能-宪政”财政的演化过程（表1）。
（二）中国近代财政形态演化的特征
中国历史上频繁出现农耕与游牧文明的冲突，加上水旱灾害多发，客观上产生了对中央集权政府的强烈需求，处于西部高山大漠与东部海洋之间相对空阔的地带，为大规模行动提供了便利，早早建立了强大的常备军，并在强大军队的基础上建立起了专制皇权。自秦始皇时代建立郡县制后，中国进入了西方所谓的绝对主义国家时代与帝国财政阶段。自清末以来，在外部冲击下帝国财政走向瓦解，军阀（战时）财政是一种过渡形态，后来经过全能财政向宪政财政转型，1998年开始确立了公共财政的目标（表2）。
1 帝国财政崩溃阶段（1842—1911年）。在西方的冲击下，晚清的帝国财政依然建立在皇帝拥有一切财产最终所有权的基础上，企图维系其财政收入制度的掠夺性、财政支出制度的消费性、财政管理制度的专权性，但却因应对的被动失措使财政权力“外移”与“下移”，财政收入制度的掠夺性恶性膨胀，支出制度的消费性更加无耻，财政管理制度的专权性逐渐散落，收支自求平衡的原则无法维系，导致财政制度与帝国一起走向灭亡。这一时期的财政制度变迁没有给中国带来现代化效率的提高，反倒引起更为严重的公平危机与生存危机。
2 军阀（战时）财政阶段（1912—1949年）。军阀财政与战时财政可以归入一种财政形态，这是两个观察角度。二者从客观形态上并无多少不同，但就合法性层面却可以做出差异颇大的解读。军阀财政下，“城头变换大王旗”，产权不确定，财政收入制度表现为诛求无度性，财政支出制度具有对社会经济的破坏性，财政管理制度体现为滥权性。从具有合法性政府的角度，这时的财政可称为战时财政，产权制度体现为公共产权在先性，财政收入制度体现为需求无限性，财政支出制度表现为求生性，财政管理制度以专权性为主要特征。在战时财政中，依托暴力的军事专制与帝国财政专权性一脉相承。在现代化的大背景中，这时的财政制度也孕育着有利于现代化成长的种子。如国民政府试行“五权宪法”的公共决策制衡机制设计，取缔厘金、更新税制、关税保护制度的使用，分级财政的尝试，工业化导向财政支出的安排及现代预算制度的引入等，在很多方面包含着宪政财政的特征。但在战乱的环境里面临财政活动执行力不足的困境，军阀势力主导政权导致财政汲取缺乏约束，征收通货膨胀税饮鸩止渴，军事开支无度，官僚腐败泛滥，激化公共生存危机并导致财政崩溃。
3 全能财政时期（1949～1978年）。新中国在对民生的关照和公平价值理想的追求中建立，强制对产权制度、财政制度进行激进变迁，在公平的基础上追求经济效率的提升，选择了与旧政权相异的现代化道路，并以财政制度作为其重要支撑。全能财政以公共产权的垄断地位为基础，财政收入制度具有“自产性”，财政支出制度具有建设性，财政管理制度具有集权性与民粹性特征。由于国家替代了社会，财政制度统配社会资源，个人的产权激励被权力激励所替代，无法实现经济的持续高效率。集权性提高了财政制度的决策效率，却无法实现其执行效率。大民主的运动式财政监督有利于保证社会的相对公平，但却无法实现财政制度的法治化、规范化运行。
4 财政宪政化时期（1979年以来）。改革开放后，我国对实现财政公共性的方式进行了新的探索。私人产权逐步获得与公共产权的平等地位。财政收入制度表现出更多的交易性，财政支出制度更多地表现出面向公众的回应性，财政宏观调控具有更多的功能性，财政管理制度体现出宪政化的特征。中国财政改革表现出与其他现代化国家趋同的方向，但转型仅取得初步的成就。财政制度与现代化的适应性、与其他制度的协同性、制度变迁路径的可预期性等，都需要持续地关注与维护。经济效率提升的同时伴生资源环境承载力问题，公平状况恶化引发社会不稳定，中国目前面临的挑战依然非常严峻。
中国当前处于构建宪政财政的过程中，改革的目标是建立公共财政类型，这将是一个漫长的过程。建设宪政财政的过程，就是趋近公共财政理想目标的过程，也是一个财政公共化的过程。在这个过程中，财政公共性体现的范围、深度将不断扩展。从现代化视角审视财政公共化进程，可以发现财政公共化程度主要决定于两大因素，一是市场化程度，二是宪政化程度。这是因为在市场化过程中，个人从共同体中分离出来，个人自由与创造力可能得到更充分发展，同时私人需要、公共需要的协调问题更加突出，对财政在提高社会总福利中的职能提出更多要求。宪政是民主的高级组织形式，是民主的法治化，是法治保障下的民主制度，个人偏好得以充分表达，是兼顾个人自由选择权与节约交易成本的高效政治运作方式。公共需要、公共品供给以民意为依归，通过宪政程序来保证。既有利于防止官僚主义滥用公共权力，促进财政公平，又有利于避免民粹主义以追求个人自由名义损害公共福利。
从财政形态演化的中西比较看，在西欧现代化进程中，宪政财政形态与市场化、宪政化进程经过几百年的自然演进，三者具有较高的契合度，成为确保市场经济顺利运行的重要保障。由于中国帝国财政延续的时间特别漫长，帝制与帝国财政形成“闭锁效应”，进入现代化阶段后在外部强烈冲击下财政形态激烈变迁。在实现公共财政目标的追求中，需要持续滤去专制帝国时代遗留的毒素，也需重视近代以来中外财政建设的经验，从完善宪政财政人手进行持续努力。在继续深化财政改革中，清醒认识公共财政的理想状态与财政现实的差距，通过完善宪政财政推进财政公共化，在追求实现公共品客观属性的同时，推动财政运行的程序性建设，从根本上提高财政制度效率。