摘要：税收政策是政府筹集财政资金，干预、调控经济的重要工具之一，在促进能源可持续发展的过程中发挥着不可替代的作用。以能源可持续发展为目标制定的能源税收政策主要是为了弥补市场缺陷，纠正传统不合理的经济发展模式，形成节约能源、保护环境的政策导向。同时我们应将理论与现实相结合，对我国目前与能源发展有关的税收政策进行总结，完善我国能源可持续发展的税收政策。
关键词：税收政策；能源；可持续发展；能源税
中图分类号：F810.422 文献标识码：A 文章编号：1005-2674(2011)02-089-04
作者简介：陈妮(1981—)，女，武汉人，西南财经大学博士研究生，主要从事产业结构理论与实践研究；张怀雷(1976—)，男，安徽阜南人，贵州财经学院财税学院副教授，主要从事财政理论与实践研究。
能源是一个国家重要的战略性物资，在人类生存和社会发展中发挥着独一无二的作用。维持经济运转离不开能源，维护国家安全离不开能源，推动可持续发展更离不开能源。我国是世界上最大的发展中国家，能源供需不平衡、能源结构不科学、能源消费不节约、能源利用低效率、能源安全缺保障等问题越来越突出，已经严重制约了我国可持续发展能力。税收作为国家宏观调控的重要工具，比其他经济手段更能有效地促进能源可持续发展。从能源税收政策的实践看，很多国家在经济发展的过程中都高度重视能源问题，能源税收方案层出不穷。研究税收与能源可持续发展的关系，结合优化我国税制的总体方向，对具体能源税收政策做出调整和完善是一个有现实意义的课题，这无疑将为税收制度改革的发展注入一份新鲜的血液。
一、我国能源税收政策现状
能源为经济社会正常运转提供动力，同时，能源的承载力也制约着经济的发展。翻开我国的税制规定，围绕能源的税收政策被写进了不同税种之中，减免与抵免结合，奖励与惩罚分明，形成了鲜明的政策导向，在节能减排、降低污染、改善能源消费结构、加强环境保护等方面发挥了积极的作用。归纳起来，这些能源税收政策主要体现在以下几个税种的政策规定中。
1.在增值税的税收政策中，对于电力(二次能源)有多项规定。第一，减半征收政策：对有风力发电及煤研石、煤泥、煤系伴生油母页岩等综合利用发电实行增值税减半征收政策。第二，即征即退政策：对属于生物质能源的垃圾发电、对部分大型水电企业实行增值税退税政策。第三，先征后退政策：为支持核电事业的发展，统一核电行业税收政策，国家税务总局于2008年发出《关于核电行业税收政策有关问题的通知》，做出对“核力发电企业生产销售电力产品，自核电机组正式商业投产次月起15个年度内，统一实行增值税先征后退政策，返还比例分三个阶段逐级递减”等规定。第四，简易计算办法：对县以下小型水力发电单位生产的电力，实行按简易办法计算缴纳增值税。
2.我国近几年对消费税政策的调整变化不断。自2006年4月1日起，石脑油、润滑油、溶剂油、航空煤油、燃料油等成品油被纳入消费税征收范围。同时，按照新的国家汽车分类标准，细化小汽车税目，进一步分为乘用车和中轻型商用客车两个子目。其中，乘用车排气量由小到大依次采用3％、5％、9％、12％、15％和20％六档税率；而中轻型商用客车统一适用5％税率。2008年，国家税务总局再次发布通知，在2006年调整的基础上，将乘用车排气量等于或小于1.0升的税率从3％降低到1％；将乘用车排气量在3.0升到4.0升之间的税率从15％提高到25％；将乘用车排气量超过4.0升的税率从20％提高到40％。2008年年底，国家税务总局发布了《提高成品油消费税税率》的通知，纷纷提高消费税税目下的无铅汽油、含铅汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、航空油、燃料油的消费税单位税额。
3.新企业所得税法自2008年1月1日开始实施后，财政部、国家税务总局、国家发改委先后联合公布了《节能节水专用设备企业所得税优惠目录(2008年版)》、《环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2008年版)》等。结合新版目录，所得税法中规定：对于企业自2008年1月1日起购置并实际使用列入目录范围内的环境保护、节能节水和安全生产专用设备，可以按专用设备投资额的百分之十抵免当年企业所得税应纳税额；企业当年应纳税额不足抵免的，可在不超过五个纳税年度的时间内，向以后年度结转。对企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目(如电力项目)的投资经营所得和企业从事规定的符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，可以享受“三免三减半”的优惠待遇，即从项目取得第一笔生产经营收入所属的纳税年度起，免征第一年至第三年的企业所得税，减半征收第四年至第六年的企业所得税。
4.为了保护国有资源合理开发利用和调节级差收入，现行资源税中规定了对原油、天然气、煤炭这几类能源资源的征税内容。资源税采用从量、定额的计算方法，其中原油的单位税额在每吨8元至30元之间，天然气的单位税额在每吨2元到15元间，煤炭的单位税额在每吨0.3元至5元。具体适用哪档税额，由财政部与国务院有关部门根据纳税人状况在规定幅度内确定。总的原则是资源条件好的，税额相对高一些；资源条件差的，税额相对低一些。对东北老工业基地的低丰度油田和衰竭期矿山，税额可适当降低标准，降低的幅度控制在百分之三十以内。另外，如果企业参与同境外合作开发油气田或者本身是从事海洋油气田的企业，则不作为资源税的纳税人。
5.出口退税方面，自2004年实行改革后的新机制以来，为限制高污染、高能耗产品出口，国家陆续出台了一系列以调整出口退税率为核心的出口退税政策，并取消了部分资源性产品的出口退(免)增值税和消费税的政策，其中就将原油包括在内。
上述这些税收政策中，以一系列税收优惠政策为典型代表的政策我们可以将其统称为正向激励的能源税收政策，这些税收优惠政策的设置是政府为实现能源战略的必要手段之一。另外还有一些以逆向限制为特征的能源税收政策。限制性能源税收政策通过对能源的相关环节征税，将外部成本的价值考虑在市场价格之中，引导公众根据实际需要节约使用能源，减少不必要的浪费。逆向限制的能源税收政策更多体现在消费税、资源税的税收政策中。
二、我国能源税收政策在实践中存在的问题
政府是我国能源税收政策的制定主体，政府可以通过税种、税率、税收优惠等政策手段发挥税收政策在促进能源可持续发展中的作用。但是，面对日趋严峻的能源供应形势与环境状况，面对经济社会可持续发展目标来说，上述税收政策措施所发挥的作用还远远不够。
1.能源税收政策比较分散，缺少独立的能源税种
一方面，能源领域涵盖范围广，体系庞大。在我国现行的税收政策中，虽然已经体现了对能源问题的关注，但相对于复杂的能源系统来说只是冰山的一角，能源有关的政策数量较少，还存在很多空白需要补充，并且穿插于不同的税种之间缺乏系统的索引和归纳。因此，不同的规定往往各自为政，很难去顾及政策布置间
是否协调、是否统一、是否存在矛盾，税收的调控作用在无形中被削弱，可能影响预期的效果。尤其是一些和能源可持续发展不符的规定还没有调整。另一方面，我国的税制结构中，没有任何一个税种的设立直指高耗能、高污染的行为和产品。如果设立一个专门的能源税，那么其税收收入可以形成专项基金，将其用在节能减排、环境保护等领域，以及新技术研发、新产品推广等项目上。对能源税的严格征管，可以形成对能源消耗行为和损害环境行为的有效监督，税收对能源可持续发展的调控措施更加完善，力度更加到位。
2.对节能、环保的要求体现不够
税收政策对能源消费节约化的特殊调节，更多的是依靠消费税的力量。以油品零售价格举例，油品的零售价通常包括不含税的基本价和税收两部分，基本价部分重在发挥市场“看不见的手”的作用，税额则体现政府“看得见的手”的调控职能。但我国应税汽油、柴油的税率标准始终较低，使其价格大大低于国际市场的水平。根据2008年11月统计资料，我国汽油含税零售价格为5.92元，在四十三个国家中排名第二十九位，比样本国家加权平均价格7.83元低1.91元，处于中下等水平；柴油含税零售价格为5.99元，在二十九个国家中排名二十四位，比样本国家油价的加权平均价格8.43元低2.44元，同样处于中下等水平。这种税价较低的模式，如何能体现税收对能源消费的调控力度，如何能提高能源使用的效率。
3.保证能源安全方面的税收政策十分欠缺
石油战略储备体系关系着国家能源安全的大局。目前我国已经确立了以政府石油储备、企业义务储备和商业石油储备为来源的战略石油储备体系。石油储备成本包括储备设施的一次性投入、石油采购资金、运行维护费用等，动辄就要达到上亿元，尤其对私人企业来说不堪资金重压实属十分正常的情况。目前我国战略石油储备体系建设刚刚起步，税收政策还远不到位，除了在营业税、城建税、土地使用税、印花税中有对第一期国家战略石油储备基地建设项目的免税规定外，其他保障能源安全的税收政策仍十分缺乏。因此，面对较高对外依存度及复杂的国际石油进口形势，迫切需要配套的税收政策助一臂之力。
三、完善我国能源税收政策的建议
目前我国现行税制中尚没有针对能源开征专门税种，虽然有一些与能源相关的税收政策，但也只是包含在增值税、消费税、企业所得税、资源税等税种上，能源税收政策设置同能源可持续发展战略仍有多方面的不协调。如何进一步完善能源税收政策，更好地发挥其助推器的作用，本文认为应该从以下几个方面人手。
1.增值税政策方面
对增值税政策的调整，应以增值税的中性特征为立足点，即：在完善增值税中有关能源的税收政策时，慎重考虑如何设置税收优惠，尽可能减少对增值税正常运行机制的偏离，尽可能减少给日常征管带来不必要的麻烦。为了使能源税收优惠发挥实效，对能源优惠目录要结合能源技术发展及时更新，并根据技术特点考虑优惠设置的最宜期限。化石能源使用给环境带来的负外部效应已经构成我国能源发展的一大困扰，针对这一困境，在增值税税收优惠选择上，应倾向于与化石能源相比一直处于劣势的可再生能源及其相关项目，比如一些进入市场化阶段不久、生命力比较脆弱的风力发电、小水电项目。
2.所得税政策方面
企业所得税是对企业的生产经营所得和其他所得征税，因其税源范围广、作用直接，对经济和社会生活影响往往比较深刻，所以借助所得税政策的调节效果较好。对企业所得税政策的完善，应突出对各种税收优惠方式的灵活运用，正向激励与逆向限制双管齐下。一是对可以采取加速折旧方法的企业做出进一步细化规定；二是扩大所得税减免范围；三是对能源产品生产、研发规定税前不得列支及允许加计扣除的费用。
3.资源税政策方面
我国自1984年起正式开征资源税，资源税的收入规模始终不大，虽然在逐年递增，但占税收总收入的比重一直不高。在现行资源税税收政策中，保护资源的意图并不明显。因此，资源税收政策的完善可以从以下几方面考虑：一是改革现行的计税依据，将按销售量或自用数量计征的方法，改为按照开采数量或生产数量计征，这一变化能够约束企业肆无忌惮、乱开乱采的行为，有效杜绝浪费。二是针对税目中涉及能源资源的计税标准做出调整，可再生能源的单位税额应低于非可再生能源的单位税额，稀缺能源的单位数额大于普通能源的价格，同时在价格中根据不同能源资源对环境污染的严重程度而制定征收标准。
4.燃油税政策方面
从2009年1月1日起，我国成品油税费改革正式实施。按照方案设计，燃油消费税从量征收，多耗油多污染从而多交税，少耗油少污染从而少交税，有利于我国节能减排的目标实现。从未来发展看，首先，其征收税率有待进一步提高。世界上除少数产油国以及美国因特殊考虑而对燃油征收较低的税负之外，大多数国家或是出于对降低能源对外依存度的考虑，或是出于对工业化发展重要时期石油消耗量较大的考虑，都对燃油税规定了相对高的水平。对于我国来说，也应考虑在条件成熟时逐步提高燃油税负。其次，燃油税开征后，税收政策的运用要更加灵活化。可以对一些特定行业、特定群体制定一些减免税政策，并且应根据油价的变化，及时调整燃油税税率。
5.进出口税收政策方面
对我国来讲，能源约束是一个长期的过程，应从战略和全局的高度，全面认识国家的能源进出口战略，基本思路是限制能源出口，鼓励能源进口。进口关税应坚持具体问题具体分析的原则，对不同情况做出不同的政策规定。出口退税政策具有能够直接影响出口货物规模和结构的优势，体现市场手段所无法比拟的功效。今后应继续注重发挥以国家为操作主体、出口退税非中性的宏观调控力度，利用征税率与退税率之间存在的差异进行有意识地干预，使政策在能源产业不同产品间做出倾斜，辅助国家能源战略目标的实现。
6.开征能源税
如何设计能源税的税收优惠政策，本文有以下几点考虑。第一，能源税税收优惠的范围应谨慎选择。为了调节煤炭、石油、天然气的使用，促进节约和环保，能源税税收优惠一定要对不同特点的产品进行细分，哪些产品能够优惠，优惠力度能有多大都需要仔细的测算。优惠过多很可能掩埋了能源税的开征意义。第二，同样的能源，开采条件越差，纳税人成本越大；同样的价格，生产者当然都愿意在开采条件好的地方作业。这样很容易造成条件好的地区能源被重复开采、过度开采，而条件差的地区则无人问津。所以，应根据能源开采条件的不同规定优惠政策。第三，对进出口的能源产品，可以结合出口退税的目录选择，属于鼓励类的产品享受比限制类产品更优惠的政策。第四，从加强国家能源安全、调控能源对外依存度、建立能源战略储备的角度，如果该能源产品是为国家提供战略储备，可以考虑全额免征能源税；如果该能源产品是用于商业储备，那么可以在一定范围内免征能源税。这样，能更好地发挥能源税调节能源供应的积极作用，有利于保障能源安全。
参考文献
[1]财政部国家税务总局关于核电行业税收政策有关问题的通知[OL]http：//.
[5]范宝学，促进我国节约能源的税收政策取向[J].税务与经济，2008，(2)：28-30.
责任编辑：孙立冰