摘要:我国的分税制改革经历了放权、规范化和向分级财政演变的过程,并且取得了较大的成功,但在运行中也出现了许多的问题。主要表现在对事权和收入的划分不合理以及转移支付制度还不完善等方面,相对制约了经济的发展。如何完善现行的分税制财政体制,是对于我国经济自身发展至关重要的大事。从根本上讲就是要从我国自身的条件入手,结合国情,依照市场经济的规律,转变政府职能,界定各级政府的事权与财权、合理划分收入和完善转移支付制度。
Abstract:China"s tax system has undergone reform, decentralization, standardization, and to the financial evolution of the classification process and has made great success, but in operation there have been many problems. It mainly manifested in the division of powers and ueasonable revenue and transfer payment system is not perfect relatively constrainting economic development. How to improve the existing tax sharing system, is essential for China"s economic self-development event. Fundamentally from the status of China"s own conditions, combine with national conditions, in accordance with the laws of the market economy, transfer government functions, define different levels of government powers and financial authority, rational division of income and improve the transformation of payment system.
关键词:分税制;转移支付制度;事权;财权
Key words: tax-sharing system;transfer payment system;affair right;property right
中图分类号:D922.22 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)07-0024-02
0引言
“分税制”是西方发达的市场经济国家财政体制的通行做法。英语“tax sharing”是“分税”或“税收分成”的意思,在美国是联邦政府与各州及地方政府之间财政的税收分成关系。美国各级政府之间的财政关系及收支活动,通过宪法规定,给予法律约束。西方各国大体上实行美国这种模式,只是中央与地方的集权与分权的程度略有差别。因此,“分税制”实际上是西方各国通行的一种财政体制。
1分税制财政体制的含义及内容
分税制财政体制就是在中央与地方事权的基础上,按税种划分各级政府财政收入的一种财政管理体制。它包括分税、分权、分征、分管和转移支付等多方面内容。
第一,分税是指按税种(或税源)将全部税收划分为中央与地方两套税收体系;
第二,分权是指划分各级政府在税收方面的立法权、征管权和减免权;
第三,分征是指设置两套税务机构,分别征税;
第四,分管是指中央政府和地方政府分别管理和使用各自的税款。同时还要建立规范化的中央预算对地方预算的转移支付制度,实现中央对地方的宏观调控,调节地区之间的财力分配。
2分税制运行中的问题及对策
当前的财政体制仍存在某些根本的弊端,这是因为,真正的分税制财政体制只适用于市场经济,是公共财政的体制模式,而对于具有中国特色的国有资本财政,需要有自己特色的模式。在运行中,有如下方面的问题:
2.1 中央与地方事权的划分
2.1.1 问题及表现:中央与地方事权划分不清。多年以来政府与市场的职能一直没有界定清楚,政府包揽太多的状况始终没有改变,中央与地方的事权也划分不清。分税制改革的重点是划分收入,但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决,地方财政自给率普遍较低,事权与财权不统一。
2.1.2 对策和建议:转变政府职能,在此基础上,明确各级政府的事权,科学界定支出范围。总的原则是首先确定事权,根据事权定支出,根据支出确定各级政府的收入。事权的划分是财权划分的基础,只有事权与财权相一致、相适应,政府行使职能才有保障。①转变政府职能,明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务,那些本可以由市场机制去解决的问题,逐步从财政的供给范围中剥离出去,并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。②从中央与地方政府职能的划分和公共财政产品的受益范围两个层面,合理划分各级政府的事权。对于公共产品(非赢利性的)由政府投资,对于非公共产品(赢利性的)由企业投资,政企分开、转变政府职能,并把中央与地方事权界定,用法律形式固定下来。要取消不应由地方政府负担的支出项目,合并各级政府间的重复支出项目,适当下放部分税权,最终把中央与地方的分配关系纳入法制化的轨道。
2.2 收入的划分方面
2.2.1 问题:在于收入的划分不规范①现行的分税制在收入划分上既有按税种、税目划分,又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方,导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设,结果各地结构趋同现象严重;尤为严重的是由于按隶属关系划分税种的现行体制,导致资产的流动带来税收利益的转移,因而会受到被兼并、重组方所在地地方政府或部门的阻挠,从而严重阻碍着资金重组,制约着结构调整。②中央与地方共享税采取“收入共享制”,税收分享只是给地方一定的财力,而税种、税率的确定权在中央。这一方式尽管比较简单易行,但存在税收分享比例是“一刀切”的缺陷,且具有累退效应,因而不能区别各地的财政能力,不利于达到缩小地区财力差别,实行资金再分配的目的。
2.2.2 对策和建议:完善税制,合理划分收入①在收入的划分上,除了要考虑中央的宏观调控外,还应考虑满足地方政府行使职能的需要,更重要的是要有利于全国统一市场的形成。因此,应在完善现行税制的基础上重新合理划分收入。1)实现增值税由生产型向消费型的转变,扩大税基。2)调整消费税的征收范围,主要是扩大消费税的征收范围,根据市场需要,及时调整税率,改变部分消费品的纳税环节,建立或完善烟、酒专卖制度。②完善地方税收体系。1)调整地方税税种,优化地方税制结构。地方税的税种设置,借鉴国际上的通常做法,应能够体现地方收益原则、税源地域性原则和收入稳定原则。把调节全社会收入分配、宏观调控性强和具有调节自然资源级差性质的税种,划归中央税;把具有明显地方受益性质、属于地域性资源配制与地方经济发展密切相关的税种,划归地方税。在保持中央税收占主导地位的前提下,扩大地方税收收入规模。2)要构建和确立地方税的主体税种。从国际上看,实行分税制的国家一般都要使地方拥有自己的主体税种,以保证地方有稳定的收入来源。3) 具体的几点建议:第一、开征财产税、遗产与赠与税、环境保护税,将其列为地方税种,加快立法工作进度。修订城市维护建设税暂行条例,改变按“三税”附加形式征收的做法,按流转额确定税基、规定税率。第二、结合农村费税改革,加快农村税制改革步伐,通过构建新的农业税制促进农村的费税改革,减轻农民负担。③与此同时,还要稳妥推进税费改革,规范税费关系,把税收作为政府收入的主要来源,实现政府收入机制的规范化,依靠培植税源,加强征管,提高征收效率,实现收入的稳定增加。这样,中央和地方都将有较为稳定的财政收入来源以保证其履行职能的需要。
2.3 现行的转移支付制度
2.3.1 存在的问题①财力分配的纵向不平横。地方政府在行使法定职能时,存在一定的财力缺口,是实施转移支付的客观基础。各级政府收入划分与支出的结构性失衡,导致某级政府的收入短缺,即存在政府间财源分配的纵向不平衡。②财力分布的横向不平衡。地区间经济发展不平衡几乎是各国社会经济发展过程中所共有的现象。由于财源分布的不平衡,一些地区可能拥有较多的税基,在实行相对统一的税收体系情况下,必然会使各地方政府可支配财力不一致;另外,有些地区存在不利的高费用因素(如地理、自然条件等)或较多的费用需求(如老人、穷人占总人口的比重较高)即公共支出成本差异,因此,各地方政府间的财政净收益是不同的,形成了财源分布的横向不平衡。③根本说来,我国转移支付制度不完善,是由于我国自身的国情决定的,各地经济不均衡,其他改革如企业改革,政府转变职能都在运作之中,还不能为转移支付制度的运行提高更多的资金支持和社会保障。
2.3.2 清理专项拨款,适当改进拨款办法
2.3.2.1 对专项拨款进行合理的分类:① 中央委托事务专项补助。拨款依据是,按照政府间事权划分,应由中央政府承担的事务交由地方政府承办,对所发生的支出由中央按照支出需要核拨给地方政府。② 中央负担事务专项补助。该类补助是针对那些由中央政府与地方政府共同负责、共同出资的支出项目的,可以按照中央应负担的分额进行拨付。③ 鼓励性或奖励性专项补助。依据产业政策、民族政策等社会经济政策,对于符合政策目标的地方政府行为,从财力上给予有条件的支持。④ 区域开发或特殊政策目标补助。根据经济发展战略需要,对部分或个别地区进行综合开发,或出于反贫困的考虑,可设立该类专项补助。⑤ 特别专项补助。对于一些突发事件及由于不可控因素引发的政府支出,由中央政府按照事权划分原则,对事件发生地区的地方政府给予有目的的补助。如自然灾害等事件。
2.3.2.2 逐步引入因素法核定部分专项拨款额有些专款的拨款额可以直接按照实际需要并考虑中央财政承受能力予以确定;但是,有一部分专款,可以通过规范的程序和公式化计算方法求得对各地的补助额。
3结论
我国自1994年分税制改革以来,已经十多年了,在此期间,我国的财政状况有了明显的好转,极大地适应了市场经济的发展。但由于我国具有有中国特色的市场经济和我国在其它经济政策体制改革中的一些问题,加上历史的遗留,我国的分税制财政体制还极需完善和发展,以适应不断发展的经济需要。其重点在于转移支付制度,以调动地方政府的积极性,缩小地区差距,消除两极分化。
参考文献:
[1]刘溶论、赵志耘.《中国财政理论前沿》[M].社会科学文献出版社.
[2]刘永祯.《西方财政学》[M].中国财政经济出版社.
[3]荣玉峰.《政府调节经济学》[M].中国财政经济出版社.
[4]樊可明.《税制优化研究》[M].经济科学出版社.