范青杰
(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)
2020年9月，国家主席习近平在第七十五届联合国大会上明确提出了我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取在2060年前实现碳中和的目标(以下简称“双碳”目标)。
“双碳”目标是我国应对全球气候变化背景下作出的重要决策和庄严承诺。2021年3月，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上进一步强调，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要将其纳入生态文明建设整体布局。[1]目前，“双碳”目标已经被纳入到环保目标责任制中，作为对省级政府环保责任考核的重要内容。①然而，我国的环保目标责任制的运行机制本身也存在问题，尤其是其非法治化运行导致的目标背离与冲突，影响着环保目标责任制的深入推进。“双碳”目标作为全新的环保目标和责任机制，其本身在目标的明确性、考核对象与考核内容等方面尚需进一步研究和落实，“双碳”目标与既有环保目标责任制的叠加效应之下，环保目标责任制能否在全面依法治国的新时代背景下实现法治化运行，就是非常值得关注和研究的问题。
本文在“双碳”目标与生态文明法治的背景下，以实现有效的环境治理，保障和实现环境权利为目的价值，分析地方政府环境责任中的环保目标责任制的非法治化运作，揭示其中存在的目标背离和冲突的内在逻辑，在地方法治与治理理论的基础上，尝试论证能够与“双碳”目标相衔接的环保目标责任的法治化路径。本文试图证立的结论是：嵌入“双碳”目标的环保目标责任制的法治化，是实现目标整合的有效方式，能够以法律制度保障环保目标责任制在保障和实现公民环境权利中不至于发生目的背离与目标异化。
环保目标责任制是我国在强化政府环境保护责任以应对环境危机，实现环境治理过程中探索建立的八项环境管理制度之一，其实质上属于行政机关内部管理制度，1989年第三次全国环境保护会议中被正式提出。2014年，随着新《环境保护法》的出台，环保目标责任制也得到了法律形式的确认，在我国的环境治理中发挥着日益重要的作用。②
环保目标责任制的运行以环保目标的设定为前提，以压力型体制与考核评价机制作为其制度运行的基础。依据国务院发布的规范性文件(如三个“行动计划”)和国民经济与社会发展规划中的资源环境指标，中央人民政府以年度为单位编制环境保护规划，确定环境保护总体目标，并通过我国纵向的政府结构将总体目标以签订目标责任书的形式将目标任务以及具体职责划分自上而下、层层分解到县级人民政府。最后，上级政府根据下级政府对目标任务的完成情况对相关负责的党政干部进行考核评价，兑现奖惩。[2]目前，我国环保目标责任制在“环境质量改善”理念指引下，其在具体运行中呈现出以空气质量改善为核心、“自上而下,层层分解”“党政同责，一岗双责”的结构特点。该项制度在落实政府的环保责任，改善环境质量等方面取得了较好的效果。[3]
尽管环保目标责任制取得了较好的环境治理效果，但当前环保目标责任制的法治化程度不高，尤其是运行过程中呈现出非法治化运作的特点使得环保目标责任制不能够保障和实现公民的环境权利，更不利于实现“双碳”目标。在我国生态文明建设总体布局的时代背景以及习近平生态文明思想与法治思想的指引下，在生态文明建设运用法治思维和法治方式已经成为一个时代要求。环保目标责任制作为一项重要的环境资源管理制度如果没有法治化的引领，就会成为单纯的管理目标，就会走样、变形，会成为畸形的东西；
个别地方政府就会为了实现考核目标而不择手段，忽视对公民环境权利的保障，导致制度被异化。因此，为推进生态文明法治建设，达到环保目标责任制这一制度设计的最终目标——保障和实现环境权利，就需要我们进一步推进环保目标责任制的法治化，以法治思维与法治方式来保障和实现环境权利。正因如此，环保目标责任制的法治化是急迫的、必要的。只有解决好环保目标责任制的法治化问题，寻求一条与“双碳”目标相适应的环保目标责任制的法治化路径，才能推动生态文明法治建设，保障和实现公民的环境权利，助推实现“双碳”目标。
尽管环保目标责任制在环境治理方面取得不错的效果，但其制度化、法律化不完善，在运行过程中暴露出很多问题亟待解决。在环保目标责任制的这种运行机制下，呈现出非法治化运作的特点。当前环保目标责任制的非法治化运作主要体现在以下几个方面：
首先，环保目标责任制的法治化运作的法治基础不牢固，法治轨道建设不严密，其运作并非完全依法进行，运行过程中的人治色彩浓厚。环保目标责任制法治化运作的基础与前提是有法可依，其运行的各个环节、各级政府的环保责任都应当有明确具体的法律规定，形成严密的法律规范体系。但当前环保目标责任制的制度化、法律化不完善，未能形成完备的法律规范体系，法治网络不够严密，使得环保目标责任制的法治化运作的法治基础不牢固。一是，作为规制环保目标责任制的《环境保护法》对其仅进行了原则性的规定，科学的考核评价机制、目标分解落实机制，以及全面的监督制约机制有待进一步构建与完善，国家层面的关于环保责任制进一步立法始终没有出台，其本身制度化与法律化不够完善。二是，这也导致了为落实环保目标责任制的地方立法长期处于滞后状态，各地立法形式各不相同，重复性和可操作性不高，环保目标责任制在各领域的实施力度不强且进展不一，目标分解大多停留在省级层面。③现行地方的有关环保目标责任制立法以省级部门规章为主且数量较少，地方性法规以及规章缺失，未能形成完备的法律规范体系。三是，环保目标责任制的法律地位不高。环保目标责任制实质上是一项行政机关的内部管理制度，但在调整行政机关内部的基本法律当中并未对环保目标责任进行相应的规定，从而使《环境保护法》以及其他法律涉及环境保护的目标责任制失去了上位法依据。[4]上述内容都反映出了环保目标责任制法治化运行的法治基础不牢固，这是环保目标责任制非法治化运作的具体体现之一。
其次，环保目标责任制在压力型体制下运行，环保目标责任制的体制性障碍进一步阻碍了环保目标责任制法治化运作与具体施行。压力型体制下的政府行为可能与法治轨道偏离，与法治的初衷背离，使其运行呈现出非法治化运作的特点。[5]一方面，压力型体制下的各级政府环保事权与财权匹配失位，环保职责配置不合理，地方政府财少事多。上级政府为了完成考核指标并留有一定的安全空间可能通过“层层加码”的形式刻意放大指标分解给下级政府，进一步加大了地方政府的环保压力，不利于地方政府环保积极性的发挥，地方政府在完成指标的高压下容易被动执法。另一方面，由于目标的完成与考核评价挂钩，环境指标的权重在官员晋升考核中逐渐增加，在这种晋升激励下的同级政府之间开展的环保竞赛虽然调动了地方政府的环保积极性，促进了环境治理，[6]但也可能造成恶性竞争，在完成指标的高压下容易产生暴力化执法与执法过度、执法一刀切等情况。[7]现实中地方政府存在着以牺牲公众利益，强制打压地方企事业单位发展以完成考核的情况，不能够充分保障和实现公众的环境权利，从而与法治的初衷背离。[8]环保目标责任制在压力型体制下运行，政府行为可能与法治轨道偏离，产生异化，与法治的初衷背离，不能保证各级政府在执法过程中完全依法进行，这也使得环保目标责任制呈现出非法治化运作的特点。
另外，“双碳”目标的提出也对环保目标责任的法治化产生了新的挑战。环保目标责任制对“双碳”目标的实现具有积极意义。“双碳”目标要求环保目标责任制加强在碳减排领域的施行。尽管我国已将单位GDP二氧化碳排放(碳排放强度)下降指标作为约束性指标纳入国民经济与社会发展规划④以及生态文明建设考核目标体系，⑤环保目标责任制已经开始在碳强度减排领域施行。但就环保目标责任制在碳排放领域的实施现状而言，考核对象与考核内容的设定不够科学合理，与“双碳”目标不相适应，不利于“双碳”目标的实现。一是，就考核对象而言，当前环保目标责任制在碳减排领域的目标责任考核的对象仅为省级政府，市县级政府并未被纳入到目标责任制的考核对象中来。目标分解停留在省级层面，市县级政府在碳强度减排领域的职责与工作任务并未得到法律明确，不利于总体“双碳”目标的实现。⑥三是，就考核内容而言，当前碳排放领域的目标责任考核仅以碳减排强度为考核内容，但“双碳”目标中的碳排放峰值目标更加注重总量控制，因此对强度目标的考核与“双碳”目标下的碳达峰总量控制目标不相适应，需要进一步调整考核内容。⑦而上述内容亟需在法律当中得到明确，以法律的强制力来推进政府的行动力，确保制度的实施力度。如何将碳达峰碳中和及其阶段性目标明确地置于环保目标责任制下的政府环境责任之中，更为有力地推动“双碳”目标的实现是“双碳”目标对环保目标责任制提出的新的挑战。
因此，环保目标责任制的非法治化运作是“双碳”目标下环保目标在责任制法治化存在的主要问题，这使得环保目标责任制偏离了法治化运作的原有轨道，使环保目标责任制走样、变形，阻碍了环保目标、公民环境权利以及“双碳”目标的实现。要实现环保目标责任制的法治化就要解决环保目标责任制的非法治化运作问题，使环保目标责任制在法治化的轨道上运行，以最终实现“双碳”目标，保障和实现公民的环境权利。
3.1 “双碳”背景下环保目标责任制法治化的方式
3.1.1 法律层面的立法的制度化完善与立法目的衔接
环保目标责任制作为《环境保护法》确定的一项制度，已经在碳排放领域施行，但作为规制环保目标责任制的《环境保护法》缺乏对应对气候变化以及“双碳”目标的明确回应。《环境保护法》立法目的条款中有“保护和改善环境，保障公众健康”的表述，⑧鉴于二氧化碳减排对于保护和改善环境与保障公众健康的重要意义，并且环保目标责任制已经在碳减排领域施行，因此减少二氧化碳排放、实现碳达峰碳中和也应当属于《环境保护法》的立法目的，《环境保护法》也应当对碳达峰碳中和进行相应的规制，以实现立法目的的衔接。
作为环境保护法体系的基本法，《环境保护法》对环保目标责任制仅作出了原则性规定，缺乏进一步的制度化，导致各地具体落实情况不一、实施力度不强。为应对当前“双碳”目标对环保目标责任制提出的挑战，通过对《环境保护法》进行修订，将“双碳”目标纳入到环境保护法体系之中，进一步将环保目标责任制法律化、制度化是最为高效便捷的途径。具体包括对总则部分的立法目的条款进行修改，将“应对气候变化”作为立法目的之一纳入其中。在此基础上，修改细化《环境保护法》第二十六条环保目标责任制以及相关条款，将原则性的环保目标责任制具体化，健全相应的考核评价机制、目标分解落实机制，以及监督制约机制，明确不同层级政府之间的环保职责；
并结合“双碳”目标，明确碳减排领域的政府责任，在此基础上细化相关制度规则，进一步将环保目标责任制法治化。当前我国环境法律体系建设正处于以体系完备、内容完整和制度整合等为主要任务与向法典化目标迈进的发展阶段。可以借由法典化的机会将“双碳”目标与环保目标责任制融贯于环境保护法法典之中。[9]
3.1.2 体制层面中央与地方关系法治化，合理配置地方政府的环保职责
消除环保目标责任制的体制性障碍，推进中央与地方关系的法治化，合理配置各级地方政府的职权，以发充分挥中央与地方在环保领域的积极性是破解当前环保目标责任制法治化困局的关键所在。
环保责任制作为一项环境资源管理制度，其管理体制是基于我国纵向分布的权力分配格局来配置各级政府的权力以及落实各级政府的环保责任来实现管理目的。这种管理体制下权力的纵向分布格局体现在中央与地方的关系上是一种自上而下层层分解的压力型体制。但当前中央与地方的权力关系并非依靠法律机制加以规范，在很大程度上仍然依赖权力的政治机制。各级政府组织法在规定各级人民政府的职权范围时划定了各级政府在环保领域的法定职权，要求各级政府管理本地区的环境与资源保护工作，但其规定过于原则和模糊，其职权范围的具体指向不够明确。各级政府在履行环保职责时容易产生“越位”与“失位”的情形。中央与地方的权限划分需要通过法治的方式进行，以进一步形成规则化的制度安排，实现中央与地方关系的法治化。
各级政府履行其在环保领域的法定职责，主要通过签订环保目标责任书的形式进行环保职责的任务层级分配。因此，对于下级政府而言，除了法定职权以外，还要完成上级交办的任务。这种压力型体制下的基层政府被赋予了更多的环保事权，也承担了更多的环保责任。但由于国家财政体制配置不够合理，基层财力不足，财权与事权匹配失位，地方政府履行环保的积极性不足。
为实现中央与地方关系的法治化，克服现有立法在可操作性、权威性上的缺陷，需要细化不同层级政府环保职责的具体规定，修改与完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及《环境保护法》，避免不同层级政府环保职责完全一致的现象，为不同层级政府所承担的环保职责及相应的行政争议解决机制提供“共同而有区别”的法律依据。各级政府任务的分配要符合权责一致的原则，充分照顾各地差异的基础上合理配置各政府部门的职责，中央政府要发挥引领作用，加大环保投入，适当减轻地方政府的环保压力。
3.2 “双碳”背景下环保目标责任制具体机制的建立与完善
3.2.1 环保目标责任制考核评价机制的重构
“双碳”背景下环保目标责任制的考核评价机制需要进一步完善，考核内容应当增加碳排放总量控制目标，并注重对减污降碳综合绩效进行一体化考核。这就需要对当前的《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》进行修改，在其中增加相应的内容，为协同减排、一体考核提供依据。
首先，2030年前碳排放达到峰值的要求侧重对碳排放的总量控制目标，而目前的碳排放目标责任考核仅注重对碳排放强度进行考核。气候问题源于二氧化碳等温室气体排放总量的不断积累，而降低碳排放强度并非削减总量。即便碳排放强度降低也并不必然导致实际碳排放总量的降低，实际上的二氧化碳排放总量仍会呈现逐年累加的趋势。因此，仅注重对二氧化碳排放强度减排进行考核并不能达到碳达峰的要求，需要进一步调整环保目标责任制下的碳排放目标考核评价机制。在注重碳排放强度目标考核的同时加入对碳排放总量控制目标的考核，以此来更好地实现碳达峰碳中和的总体目标。[10]
其次，为落实“双碳”目标生态环境部于 2021 年 1 月发布了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，提出了二氧化碳和大气污染物协同减排的措施和要求；
2021年10月，国务院新闻办公室发表《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书也进一步要求基于二氧化碳与常规污染物排放的同源性，实施减污降碳协同治理，推动减污降碳协同增效一体考核。[11]这就为环保目标责任制的法治化指明了方向。大气污染物减排与二氧化碳减排同为环保目标责任制的重要考核评价指标，二者同根同源，息息相关。这就要求环保目标责任制在“双碳”背景下更需要注重减污降碳的协同增效，各地方政府在落实环保目标责任制时需要注重碳减排与污染物减排工作任务的协同推进，建立相应的协调机制进行一体化考核。
3.2.2 目标分解落实机制的建立与完善
尽管环保目标责任制的责任主体规定为县级以上各级人民政府，但环保目标责任制的实施力度不强，在各领域的实施进展不一，目标分解落实大多停留在省级层面，并未贯彻到基层政府，减弱了制度的实施效果。国务院出台的《生态文明建设目标评价考核办法》也仅适用于对省级政府生态文明建设目标的评价考核。各级地方政府开展的环境竞赛基于环保目标的确定而展开，各环保领域的目标分解直接关系到环境竞赛的政策效力，环保目标责任制在各领域的实施力度相对较弱也限制了环境竞赛的效果与地方政府的积极性，不利于总体环境质量的改善。[12]因此需要进一步推进环保目标责任制下各环保领域的目标分解向基层政府落实，建立目标分解落实机制，发挥环境竞赛对各级政府环保积极性的调动作用，形成推进政府环境责任的整体合力，推动生态文明建设总体布局向地方政府、基层政府渗透，保障基层群众的环境权利。[13]
另外，“双碳”目标的实现也需要环保目标责任制在碳减排领域目标的进一步分解。“双碳”目标的实现将是一场苦仗、硬仗，不可能一蹴而就，这一中央层面的目标政策仍需要层层分解到各级地方政府来具体落实。2021年10月，国务院新闻办公室发表《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书提出要建立应对气候变化目标分解落实机制。为确保规划目标落实，要求分类确定省级碳排放控制目标，并对省级政府开展控制温室气体排放目标责任进行考核，将其作为各省(区、市)主要负责人和领导班子综合考核评价、干部奖惩任免等重要依据。省级政府对下一级行政区域控制温室气体排放目标责任也开展相应考核，确保应对气候变化与温室气体减排工作落地见效。由此可见，“双碳”目标也对目标分解提出了要求，建立环保目标责任制的目标分解落实机制可以推动环境竞赛在碳减排领域的开展，发挥地方政府的环保积极性以实现“双碳”目标。
目标分解落实机制的建立与完善需要各省、市党委和政府在“地方法治”理论的指导下发挥地方在法治建设中的主体地位和作用，在次级规则和制度的创制上主动进取；
根据《生态文明建设目标评价考核办法》结合本地区实际，制定针对下一级党委和政府的生态文明建设目标评价考核办法；
根据实际需要加快出台有关环保目标责任制的地方性法规与地方政府规章，进而为开展环保目标责任制的考核提供法律依据，推动环境竞赛合法有序进行。[14]
3.2.3 监督制约机制的完善
环保目标责任制的法治化以保障和实现环境权利为最终目的，而在压力型体制下封闭的政府内部运转不能很好地建立与公众之间的联系，不利于公众环境权利的实现。为破解这种封闭的内部循环应当构建相应的外部监督制约机制，更多地引入公众参与社会监督从而优化制度设计，避免地方政府在环保压力与晋升激励下，仅为了完成环保指标而牺牲公众利益的过度执法乃至互相庇护及滋生腐败等情形的发生，从而更好地保障公民的环境权利。2016年国务院办公厅发布的《生态文明建设评价考核办法》也要求目标考核要突出公众的获得感。另外，环保目标责任制以事后追责与奖励的形式来实行，目标任务的设定以年度为单位，周期过长，不利于及时发现问题并予以改正，不符合环保的预防性要求。为确保环境权利的实现，在环保目标责任制的常态化、长时段治理中也需要加强实施中的监督以及时纠正错误。
环保目标责任制的法治化过程中带来的“边缘中心化”效应要求我们发挥公众与社会的力量，打破环保目标责任制自上而下的管理定式，引入公众与社会力量参与的自下而上的治理模式，保障地方群众的环境知情权、参与权、监督权。[15]首先，环保目标责任制下的官方考核与公众感知、群众满意度之间缺乏必要的联系，考核评价指标的科学性有待完善。为此，需要加强考核评价结果与群众满意度之间的联系，将群众满意度作为考核评价结果的重要参考，增强考核评价结果的科学性。其次，环保目标责任制虽然规定了考核评价结果向社会公开以及政府的环境信息公开义务，但在实践中，尤其是考核评价结果的信息公开力度并不强，难以从公开渠道获取。为此，需要进一步加强考核评价结果公开程度，通过法律设定相应的公开渠道，保障公民的环境知情权。另外，为了让更多社会力量与公众参与到环境治理中来，保障地方群众的环境参与权与监督权，可以通过有奖征集意见、发挥新闻媒体的作用、积极推进环境公益诉讼、完善举报制度等多种途径将各种社会力量引入到环保目标责任制的监督上，以形成社会合力，建立起环保目标责任制下的公众参与和社会监督体系，进一步保障环保目标责任制的法治化。在此基础上，继续完善环保目标责任制下的人大监督、司法行政监督体系，进一步推进中央环保督察的常态化，将环保督察的结果也纳入到环保目标责任制的考核评价指标当中，加强动态监督，构建起全面的监督制约机制。
“双碳”目标的实现需要各界力量的共同努力，尤其需要各级政府发挥引领与指导作用，落实环保责任，这对以落实政府环境责任为特点的环保目标责任制提出新的挑战，需要进一步促进环保目标责任制的法治化以达成“双碳”目标，保障和实现公民的环境权利。当前，“双碳”目标下环保目标责任制法治化存在的问题主要是环保目标责任制的非法治化运作，使环保目标责任制偏离了法治化运作的轨道，使环保目标责任制走样、变形，阻碍了环保目标、公民环境权利以及“双碳”目标的实现。为推动生态文明法治建设，保障和实现公民的环境权利，助推实现“双碳”目标，必须实现环保目标责任制的法治化，这是实现“双碳”目标的必由之路。环保目标责任制法治化的方式主要是法律层面的立法制度化完善以及体制层面中央与地方关系的法治化。“双碳”背景下环保目标责任制具体机制的建立与完善主要是考核评价机制的重构——协同减排，一体考核机制的构建、目标分解落实机制的建立与完善以及监督制约机制的完善。由此，通过环保目标责任制的法治化可以更好地推动“双碳”目标的实现。
注释：
①2014年8月国家发改委印发了《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》，其中第三条规定：考核评估对象为各省(自治区、直辖市)人民政府。第四条规定：考核内容为单位地区生产总值二氧化碳排放降低目标完成情况，评估内容为任务与措施落实情况、基础工作与能力建设落实情况等。
②《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定：国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。
③目前公开可查询的有关地方政府环保目标责任制的地方政府规章有30部，但在这30部地方政府规章中因规定其他事项而提及环保目标责任制的有25部，对地方政府环保目标责任制单独进行规定的只有5部，分别是：《海南省环境保护目标责任制实施办法》《广东省环境保护目标任期责任制试行办法》《贵州省环境保护目标责任制实施办法》以及《云南省环境保护目标责任制实施办法》《云南省环境保护条例奖惩实施办法》，其中《云南省环境保护目标责任制实施办法》已失效。
④在碳排放领域设定目标始于“十二五”时期。从这一时期开始，碳排放强度下降目标(单位GDP二氧化碳排放降低)作为约束性指标被纳入国民经济和社会发展规划纲要，并明确了应对气候变化的重点任务、重要领域和重大工程。2014年5月，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发2014—2015年节能减排低碳发展行动方案的通知》明确要求，要强化地方政府责任，各省(区、市)严格实施单位GDP二氧化碳排放强度降低目标责任考核。
⑤2016年12月，国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》，明确生态文明建设目标评价考核实行党政同责，地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责，并将碳排放强度纳入绿色发展指标体系和生态文明建设考核目标体系。
⑥《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》第三条规定：考核评估对象为各省(自治区、直辖市)人民政府。
⑦《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》第四条规定：考核内容为单位地区生产总值二氧化碳排放降低目标完成情况，评估内容为任务与措施落实情况、基础工作与能力建设落实情况等。
⑧《中华人民共和国环境保护法》第一条规定：为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。
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