摘 要：近年来，大数据迅速发展，带来了一场社会变革。而这种社会变革又伴随并呼唤着公共服务与城市管理领域的变革。本文以北京市为例，介绍了政府将大数据应用到城市管理实践中的尝试，分析了在实践过程中存在的问题。建议政府从顶层设计入手，破除数据信息壁垒、加快大数据人才培养，推动大数据在政府管理过程中的开发和利用。
关键词：大数据 城市管理 实践 应用
中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）09（c）-005-02
近几年来，大数据的理念蔓延至各个国家，甚至各个领域。大数据是未来信息时代“石油和金矿”，是一种重要的生产资料，这在全球范围内已然达成共识。许多国家和国际组织都制定了大数据的国家战略，以期在未来的国家竞争中占据制高点。如美国、英国、澳大利亚、日本、韩国都将大数据作为国家战略进行了规划和投资。大数据时代的到来，对各个领域都是一种变革。正如《哈佛商业评论》中所称，大数据本质上是“一场管理革命”，它带来的不仅仅是技术变革，更是一个全社会的变革，从人们的生活领域到与政府的管理领域。
1 大数据的涵义及其价值
什么是大数据，从国内外学者对大数据的界定来看，虽然目前没有统一的定义，但基本上都从数据规模、处理工具、利用价值三个方面来理解。所以，大数据是数据的集合，其规模特别巨大，是用一般数据工具难以处理因而必须引入数据挖掘新工具，具有重大的经济、社会价值[1]。本文认为对于大数据的理解要注意以下三个方面：一是大数据的“大”。大数据一方面是指数据体量上的大，另一方面是指大数据类型的多样化。大数据不仅包括互联网内的信息，也包括线下的各种文本、图片、音频、视频等，还包括结构化的信息和非结构化的数据。二是大数据是一种工具，不要低估它，也不要“神话”它。因为当前有很大一部分人对大数据大加赞扬，认为它在引起社会各个方面的大变革。但是我们应该清楚的是，任何事物都有正反两面。三是大数据虽然具有重大社会价值，但它只是为我们的决策提供了一个参考，而不是决定性的因素。
“建立在相关关系分析法基础上的预测是大数据的核心[2]。”预测是大数据的核心，这也是大数据最大的价值。大数据可以捕捉大量的信息，并在大量数据的基础上，分析事物的相关联系，从而帮助我们捕捉现在和预测未来。大数据使我们在理解这个世界的时候，不再完全依靠假设。取而代之的是利用大数据，进行相关关系的分析，让数据说话，取代建立在假想基础上易出错的判断方法。事实上，我们在生活中也真切地感受到了大数据的存在。例如，我们在亚马逊购书时，经常会看到亚马逊为你推荐的书籍。你会很惊讶地发现，这些推荐正是你想找的专业书籍。这是因为亚马逊在对你前期购书数据分析的基础上，掌握了你的选书偏好，对你进行了精准地推荐。亚马逊的工作人员甚至想象着推荐给读者的书，恰恰就是读者将要买的下一本书。未来，大数据将跟公路、自来水、电一样，成为人们生活不可或缺的一部分。
对于城市管理来说，大数据价值在于，政府能够通过分析庞大的数据库资源，发掘事件的相关规律，从而达到有效预防预警、降低风险或损失的目的，进而在整个社会范围内降低政府的行政成本，提高公众福利。2015年8月，我国印发了《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《行动纲要》）。2015年11月，党的十八届五中全会公报提出要实施“国家大数据战略”，大数据第一次写入党的全会决议，标志着大数据战略正式上升为国家战略。大数据的国家战略意味着国家对大数据全面开发和应用。《行动纲要》提出了建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。大数据正在成为政府加强城市管理，提高公共服务水平的一种重要手段。
2 大数据在北京市城市管理实践中的应用
北京市作为首都，集聚着丰富的资源，吸引着大量的人流、物流和信息流，在城市快速发展的同时，也面临着诸多的城市管理问题。对此，北京市在城市管理过程中积极改变传统的城市管理思维模式，积极推进大数据的运用，致力于提高城市管理水平。
大数据在网格化管理中的应用。北京市东城区在2004年首创网格化管理模式。网格化管理就是将城区行政性地划分为一个个的网格，使这些网格成为政府管理基层社会的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理。经过多年的实践，网格化管理发展成为了一种数字化管理模式，依托现代网络信息技术建立了一套精细、准确、规范的综合管理服务系统。例如朝阳区的“全模式”社会服务系统，运用现代信息技术，通过流程再造、業务集成，构建现代化城市治理数字化、精细化、高效化和系统化的社会服务体系。运用网格地图技术和测绘技术，将城市区域划分为若干边界清晰的地域单元，形成一个个无缝拼接的单元网格，实现区域分块管理。监督员发现问题并上报，通过“城管通”手机作为信息交互平台[3]。该平台包含了治安维稳、安全生产、市容环境、交通安全、环保绿化、人口管理等8大类。以这些数据组成的数据库，以网格为基础，对网格内的人、地、事、物、组织等要素逐一建立和完善社区（乡村）级数据库和电子图层。朝阳区的“全模式”社会服务系统实现了非互联网大数据的标准化的政府管理。
大数据在公共安全管理中的应用。当前社会，由于社会流动性的增强，人流、物流、资金流、信息流大量快速流动，相互之间交错融合，形成了一个流动空间，巨大而复杂，在为社会创造活力的同时，也带来了公共安全风险，增加了城市管理的难度。单纯地依靠人防、技防手段已经不能适应快速变化的社会形势，而大数据将会在其中发挥自己的优势。美国早就尝试在警务系统利用大数据预测犯罪行为，从而达到预防犯罪的目的。北京市也作出了一些尝试，比如怀柔区犯罪时空预测系统。怀柔区公安分局与天津工业大学合作，探索研发了“犯罪预测时空定位信息管理系统”。“犯罪预测时空定位信息管理系统”通过对刑事案件历史数据的分析，推理预测未来可能发生犯罪的时间和地点，具有犯罪行为的时空预测功能。大数据除了在犯罪预防中应用，还可以应用在城市公共安全管理的其他方面，比如自然灾害的预测、事后的救助工作等。
大数据在交通管理中的应用。北京市作为一个国际型的大都市，交通问题是城市管理的难点。为了破解难题，优化交通管理和服务的质量，北京市交管部门打破传统思维，全面引入大数据、云计算、人工智能等技术，对原有的智能交通管理体系进行重构，打造了新一代智慧交通管理体系。这个智慧交通管理体系包括：“一云”，即交通管理警务云；“一中心”，即交通管理大数据中心；“三张网”，即公安网、互联网、感知网；五大综合应用，包括：交通监测控制应用、指挥调度应用、信息服务应用、分析研判应用、警务综合应用等。在实战中，大数据可以实现优化信号灯配时，利用互联网交通路况大数据信息，北京市交管部门在分析研判区域交通特点的基础上，配套制定“互联网+信号”配时优化机制，提升了道路通行速度。在信息方面，交管部门对交通信息诱导发布系统进行重新布局，强化交通流、互联网、手机等多源数据融合，生成旅行时间、交通预测预报等多样化交通信息（参见http：//news.ynet. com/2017/08/23/406052t70.html#636）。
3 大数据在城市管理中应用存在的问题及对策
政府各部门、各系统已经意识到大数据的重要性，并在工作实践中推进大数据的开发和利用。但是由于大数据在我国发展的时间并不长，大数据的应用仍然面临一些棘手的问题和困难。
一方面是政府数据信息不完善。大数据应用的前提或基础是丰富有效的数据源。据中国电子政务发展报告（2015-2016）称，我国数字化的数据资源还远远低于美欧，每年新增数据量仅为美国的7%，欧洲的12%，其中政府和制造业的数据资源积累远远落后于国外。已有的数据资源存在标准化、准确性、完整性低的特点，利用价值相当有限（参见http：///zxzx/xwdt/379861.shtml）。由于我国对各个部门没有统一的开发规划，各部门管理平台所用的网站平台、操作软件各不相同，所采集的数据资源用的标准也不相同，导致大量非结构化数据的生成。加之，由于这些政府部门的数字资源各自为战，造成了信息系统的独立、封闭，使各部门之间的信息流通、共享和更新成为瓶颈。最终导致信息孤岛、数据壁垒的出现。同时，对于政府来说，这些数据信息多平台重复采集输入，不仅增加了政府行政成本，而且降低了公共数据资源的利用率和政府的行政效率。如何打破不同部门间的数据壁垒，实现数据共融、共享，为政府管理决策提供数据支持，是大数据应用过程中急需解决的问题。建议政府从顶层设计入手，规范数据采集的标准，建立数据信息格式统一、内容完整准确的统一的公共数据信息平台，提高数据信息的可利用性，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现多层级、多地域、多系统、多部门、跨业务的协同管理和服务。
另一方面是大数据人才缺乏。数据收集只是大数据的第一步，最为重要的是数据的开发利用，要在分析收集的数据信息的基础上，找出事物发展的规律，为今后的管理工作提供数据支持，避免管理工作的盲目性、随意性、无针对性。事实上，政府部门在数据信息资源收集和掌握中占有绝对的优势，拥有大量内容丰富的数据，但是如何挖掘出这些数据的价值，需要专业的大数据人才。这样的大数据人才不仅需要计算机、数学、统计学等专业知识，还需要政府管理的业务知识。这样的大数据专家才是未来大数据开发利用的关键因素。建议政府注重大數据人才的培养，有意识地利用市场需求来推动大数据人才的培养。另外，政府可以加强与一些科技企业合作，通过购买服务来实现大数据有效开发和利用。
北京市政府为了落实中央大数据战略，于2016年8月发布了《北京市大数据和云计算发展行动计划（2016—2020年）》，努力促进政府管理工作朝着精细化管理、协同化管理、预见型管理方向发展。大数据能够披露深埋在海量数据下的潜信息、隐信息，让我们获得“第三只眼”，能够给我们提供一种相当有用的参考和指引。我们要深刻认识大数据等科学技术在国家管理中作用，更好地利用大数据手段感知社会态势，辅助政府决策，提高城市服务管理的能力和水平。
参考文献
[1] 黄欣荣.大数据的语义、特征与本质[J].长沙理工大学学报， 2015（6）.
[2] 维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼思·库克耶著，盛杨燕，周涛译.大数据时代[M].浙江人民出版社，2015.
[3] 章政，皮定均，吴崇宇.大数据时代的社会治理体制[M].中国经济出版社，2016.