摘要：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制是促进决策者科学决策、民主决策、依法决策的必然要求。要建立相应的法律制度需要解决好重大决策范围的界定、决策责任主体的认定、重大决策结果的评定等问题。为此，应当建立重大决策范围清单、重大决策详细档案、决策效果评价机制等为重大决策终身责任追究及责任倒查提供依据。
关键词：重大决策；终身责任追究；责任倒查
中图分类号：D630.9 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）018-000-02
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]这体现了权责一致的原则，是促进决策者科学决策、民主决策、依法决策的有力措施，是推进依法治国、建设法治中国的重大举措。本文拟分析建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的必要性和难点，并尝试提出相关建议。
一、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的必要性
近年来，全国各地领导干部一言堂的现象从形式上来看有所减少，但是领导干部在决策过程中的主观性、盲目性、随意性仍然比较大，不做全面深入的调查、论证就轻易做出决定的状况依然存在。领导干部决策失误的现象频频出现，造成了巨大的经济损失和恶劣的社会影响。
领导干部决策随意、决策失误现象频频出现，根源在于权责不一致，权力很大，责任很小。领导干部作为决策者，因决策失误受到责任追究的并不多。而责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方，就有责任。[2]权责不一致违背了基本的管理规律。另外，一些重大决策产生的不良后果，往往在几年后才显现出来，而这时部分决策者已经离开了原来的工作岗位或者已经退休，对于决策者的责任追究便不了了之。因此，应当建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，以倒逼的形式促进决策者谨慎决策、民主决策，努力实现决策的科学化。
重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制是把权力和责任真正地统一起来，让决策者为决策失误付出代价、承担责任，而且终身追责。也就是说，领导干部一旦做出了重大决策，与该决策相对应的责任就会伴其一生。重大决策在几年后显现出不良后果，责任倒查机制就会启动，调查该决策相关责任人员。领导干部即使是调整了工作，变换了地方，甚至已经退休，也要为重大决策失误承担相应的责任。只有这样，才能促使领导干部摒弃决策的随意性、盲目性，多一份理智，少一份蛮干，杜绝短期化的“政绩工程”、“形象工程”，努力取得经得起历史、实践和群众检验的政绩。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制有利强化决策者的责任意识，避免权力滥用，提高决策水平，减少不必要的损失，提升政府公信力。
二、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的难点
要实行重大决策终身责任追究及责任倒查需要建立相应的法律制度，而要建立相应的法律制度需要解决好以下几个问题。
（一）重大决策范围的界定
要实行重大决策终身责任追究，首先得弄清楚什么是重大决策。对于重大决策的理解，部分学者进行了概括性描述，例如解志勇认为，重大决策是指具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，或涉及决策相对人较多，成本或金额较大，对公共利益或公民权利义务影响较深刻等的事项，也即具有宏观性、基础性和全局性的事项，属于区域内的重要事项；[3]朱林果认为，重大决策是指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域发展具有全局性、长远性的由政府作出决定或选择的重大政务事项，是政府的重要职责。[4]不同专家学者对重大决策的表述既有相似之处也有不同之处，未能形成统一的认识。法律也尚未对重大决策做出明确的界定。在地方立法或规范性文件中，对重大决策的表述和范围的界定也不完全相同。各地重大决策事项范围不一致，会导致犯同样错误的决策者受到不同的处罚，这不符合公平、公正原则。重大决策概念及事项范围未能形成统一的界定，会使重大决策终身责任追究缺乏统一的明确的指向，甚至导致权力的滥用。
（二）决策责任主体的认定
重大决策责任主体的认定是实行重大决策终身责任追究及责任倒查的又一个要件。就目前情况来看，重大决策责任主体的准确认定比较困难。主要有三个方面的原因。一是权责不明晰。党委和政府之间的权力界限不明确，存在职责交叉现象；政府不同职能部门之间的职责划分也存在交叉现象。二是参与人较多。在制定重大决策时，通常有很多人参与其中，谁的责任很难确定，结果只能是一笔糊涂账。三是人员处于流动状态。重大决策失误在几年后倒查，当时的决策参与者有的换单位了，有的升职了，有的退休了，人员的流动性也增加了决策责任主体认定的难度。由于以上这些情况的存在，导致在需要对重大决策进行倒查和对决策者进行追责时，很难确定应该由谁来为决策失误承担责任，使终身责任追究难以落实。
（三）重大决策结果的评定
实行重大决策终身责任追究及责任倒查需要评定哪些重大决策实施后的结果表明其属于“决策严重失误”，哪些重大决策是“依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的”。这就涉及到对重大决策结果由什么机构以什么标准来评价的问题。重大决策往往涉及到多方利益，又是多年后进行评价，所以评价难度很大。同时，在评价时如何界定是“决策严重失误”而不是一般失误，是“造成重大损失、恶劣影响的”而不是造成一般损失、一般影响的，也是需要解决的问题。另外，在对重大决策相关责任主体进行责任追究时，也需要区分好重大决策严重失误的程度，以便进行程度不同的追责。
三、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的建议
应当通过顶层设计，建立全国统一的法律制度，规范好责任终身追究的范围、承担终身责任的主体、重大决策结果的评价等问题，要力求具体详细，具有可操作性，为重大决策终身责任追究及责任倒查提供法律制度依据。
（一）建立重大决策范围清单
应在全国统一对重大决策事项范围进行较为具体的界定。在界定时，可考虑以下因素：一是该决策涉及到的人数。如果一项决策涉及到本区域内绝大多数人的利益，就应当属于重大决策。二是实行该决策需要投入的人力物力成本。如果一项决策的实行需要投入大量的人力资源和巨大的资金，就应是重大决策。三是决策实行后产生的影响。如果一项决策的实行对国家或本地造成广泛、深刻的影响，则应属重大决策。全国统一列出重大决策事项的类别和表征，能量化的尽量量化。在统一指导原则下，进行深入的调查研究，结合不同层级政府具体情况，列出各级政府重大事项范围和清单。随着形势的变化，重大决策事项清单可两年或三年按照统一规定的程序微调一次。
（二）建立重大决策详细档案
建立重大决策详细档案以便在对重大决策进行责任倒查时有记录可查，从而追究相关人员的终身责任。要对所有重大决策的决策过程进行详细备案，包括决策的每一个环节。参与风险评估者、参与合法性审查者、参与集体讨论者等资料都要准确记录，形成重大决策档案，为重大决策终身责任追究及责任倒查的有效实行提供条件。集体讨论要记录整个讨论过程，以便确定决策第一责任人和相关责任人。其他环节也要做详细记录，例如专家论证环节，参与论证的专家要签名确认，如果因专家论证结果错误导致决策失误，要追究参与专家的责任。在政治实践中，党委始终处在政治运作的关键地位，甚至党委书记往往会成为行政实际上的一把手。除了属于纯行政机关的重大行政决策之外，相当多的重大行政决策，实际上是由党委作出的，往往党委书记扮演了重大行政决策决定者的角色。[5]另外，有时会出现上级指示下级决策的现象。因此，档案记录一定要实事求是，应明确记录谁是实际决策者，以便追责时能做到公正准确。
（三）建立决策效果评价机制
对责任主体的追责程度取决于重大决策产生的不良后果的严重程度。因此，应设立专门的机构对重大决策效果进行评价。终身追责往往在决策制定后数年，有些情况已经发生了变化，在评估决策时要考虑决策制定时的客观情况，不能基于无法预见的未来情形来苛责当时的决策者，使当时的决策者承担不应承担的责任。可构建重大决策评价指标体系，根据重大决策失误产生的原因和造成的损失、影响等，对重大决策不良后果进行评估，划分等级，可定为特别严重、严重、比较严重等级别，以便为追责程度提供后果标准。对于决策不作为所造成的后果也应进行相应的评价。
重大决策终身责任追究及责任倒查重在落实。除建立相应的法律制度外，还需要建立配套制度、措施等，清除严格执法、严厉追责的现实障碍。同时，应严格限定被问责官员复出的条件，以真正实现重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的作用。
参考文献：
[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.
[2][法]法约尔.工业管理与一般管理[M].周安华等译，北京：中国社会科学出版社，1999：86.
[3]解志勇.程序法定是重大行政决策的“安全锁”[N].光明日报， 2014-11-4.
[4]朱林果.建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的重大意义[J].福建理论学习，2015（1）.
[5]王仰文.重大行政决策责任终身追究制度的确立基础与困局突破[J].云南行政学院学报，2014（5）.
作者简介：隋书卿（1975-），女，汉族，山东文登人，讲师，硕士研究生，主要研究方向：政治学。