沈 琦
历史建筑，是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。从历史建筑的特征来分析，其具有历史性、代表性以及完整性；
从历史建筑的保护价值来分析，其具备多元化的价值基础。如历史价值、文化价值、社会价值、经济价值以及科学价值等。也正因如此，历史建筑本身充分融合了“财产利益”与“人格利益”，所体现的是“个人利益”与“社会利益”的统一，不仅承载了建筑私有权人的感情与需求，更是承载了全体人民的历史文化感情，是人们的精神寄托。历史建筑的保护对当下社会来说已是势在必行，而其保护制度的完善则是未来一个阶段所应为之奋斗的方向。
(一)建筑物私有权人对历史建筑保护的阻碍
相比较国有历史建筑，私有历史建筑顾名思义即是私人所有，首先，其具有私有属性，由独立的自然人享有绝对的物权的状态，如《民法总则》《物权法》的规定“私人所有的物受到法律的保护”，作为私人拥有的建筑，应当享有“物尽其用”的权利。其次，私有历史建筑的双重属性也使得保护过程有困难，一方面，公民在行使私有财产权实现个人利益的过程中有可能与公共利益的目的相背离，而另一方面因为私有建筑随着时间的推移，经历了长久的年代更替，被烙印上了一定的人文特色，蕴含了一定的社会价值，成为了社会共同享有的文化资源，所以公权力的介入也完全可能限制到私有物权人的基本民事权利。再次，因为私有历史建筑的特殊性，赋予了其具备私法和公法并存的属性，公法属性的存在限制了其私法属性特有的个人占有、使用、收益和处分的绝对权力。[1]因此，对公民财产权的限制也就导致了公民保护建筑的逆反心理，成为了历史建筑保护的阻碍。
(二)完整保护历史建筑的制度设计目标难以实现
一方面，当“历史建筑保护”与“城建规划”相冲突时，地方政府往往会选择将历史建筑以整体迁址的方式加以保护，但这必然增加地方财政支出，因此也会选择为发展地方经济而拆除固有建筑。比如：天津作为国内第二个拥有地铁的城市，在建地铁过程中，明显倾向于以发展地方经济作为前提，2号线的建立完全拆除了意租界的“杨以德旧居”；
3号线的建立使得北站火车站附近的历史建筑群落遭受了同样的厄运。那么，“历史建筑保护制度”的设定在地方经济发展面前还有何“法律制度”所应有的权威，其更是违背了制度设计的初衷。另一方面，相关的法律规范覆盖面不够广泛，“历史建筑”的认定不应仅通过法律条文予以明确，更应是一个“仁者见仁，智者见智”的过程，对于“潜在历史建筑”的认定如今是非常模糊的，导致了许多未来一定时间内可以被认定为“历史建筑”的却在今日被无情摧毁，无法达到“保护”的目的，这也是目前面临的重要问题。[2]
(三)利用制度单一化，缺乏地方历史文化特色
保持历史建筑的原真性和真实性是历史建筑保护的前提与基础，但仅仅保持历史建筑的原貌已无法与现代经济体制轨道相融合，也会使得整个地区丧失活力。同时，也因为现有制度模式和实践案例的单一，导致各省份在历史建筑的保护和改造方面如出一辙，没有真正“活化”现有历史建筑，割裂了历史文化保护与城市融合发展的协同关系。对于国有的历史建筑活化，是否一定要艺文化、社区化、公益性，经过调查得出的结论是容易导致使用人“活化历史建筑”的积极性不高，未适应所处地段的区位特点和不同社群的使用需求。
结合立法实际，众多省、市在历史建筑的认定和利用方面并未立足于当地实情，存在立法逻辑不清，重复上位法的情况。既然中央政府将历史建筑的立法权力下放给各地方政府，那么各地方政府就应当因地制宜地解决各地方所出现的问题，而不是重复上位法的用词使地方性的认定仍旧趋于概括性，导致历史建筑保护千篇一律的结果。
(四)历史建筑保护资金筹集制度受限
如今的历史建筑保护存在修复成本高、商业投资回报低以及人工修复专业性要求严等问题，一般均是由地方政府加以主导，而作为理性经济主体的市场资本投入的则较少。同时，在修复私有历史建筑时，屋内居民的生活起居同样需要一定的资金予以维系和支持，因此，在现有资金量固定的情况下，不仅需要考虑如何合理利用有限资金，切实保障拆迁修复工作的质量和效率，也要进一步思考如何拓展保护资金的筹集范围。
保护资金的筹集对于历史建筑保护的实施来讲，无疑是最为重要的一个经济环节。根据我国的现状，首先，我国在立法中没有明确历史建筑的修缮保护的资金；
其次，我国在立法中对于历史建筑专项资金的描述模糊不清，而我国主要的资金来源方式便是通过政府途径和非政府途径，其中并没有说明针对“历史建筑”的专项资金，而是笼统的文化遗产修复；
再次，对于补助资金的渠道来说十分狭窄，只有固定模式的直接补贴、转移支付、赞助、自筹、投资，尽管已趋于多元化，打破了以往单纯靠政府拨款保护历史建筑的局面，但却无法改变政府在历史建筑保护中的主体地位与重要作用，这同样限制了“保护资金”的筹集。
(五)公众参与渠道狭窄
依据现有法律规范，我国历史建筑的认定程序大多是由地方政府或相关主管部门主动发起的程序性审查，专业人员数量的匮乏以及时间精力的有限必然导致历史建筑保护工作会存在疏漏，其中缺少的就是通过群众主动申报来认定历史建筑的法律程序性规范。即使是地方性的规范，社会公众的建议权、推荐权也为数不多，且公众享有的也只是建议权，不必然触发认定程序的启动。
在整个的历史建筑认定程序的进行过程中，主要是由专家委员会通过专业的角度来认定之外，其他公众参与程序较少。专业人士是在技术方面具有深层次能力的人，可为政府决策的合理性进行判断，专业人士是站在专业理性的角度来衡量相关的权益，是中立的。但历史建筑的认定是复杂的，不仅仅只包含有外在结构的历史性，还包括周围公民对该建筑的情感以及该建筑赋予社会的艺术价值、文化价值等方方面面。可在现实中，虽然地方政府出台的政策有规定可以听取公众的意见，可几乎没有规范明确地指出听取公众意见后的效力强度，因此，难免使这些意见流于表面，不能够起到实质的作用。
(一)加强历史建筑保护制度可操作性
现如今关于历史建筑的地方性法规较多，而这些法规可操作性不强的原因要素便是执法主体与执法对象间的矛盾冲突不可开交，只有在双方之间建立良好的沟通机制，才能缓解执法主体执法难的问题，从而推动建筑所有权人解决问题的积极性。
在这方面，可以借鉴企业中的“沟通管理机制”。例如：通过月会、周例会、座谈会、班前班后会等形式，将企业内今天的任务信息进行有效的传播，使大家对过去和未来有清晰的总结和展望，按照计划有条不紊地进行。因此，在这个大数据时代，掌握信息是至关重要的，而信息的交流互通是社会进步的必要基础。在法律的制定和实施方面也不例外，虽然国家一直在强调法律的普及，但对于这些涉及专业知识的法律不精通也无可厚非，那么针对专业的执法主体就需要更有耐心地对该类问题进行讲解、沟通，能够使执法对象有清晰的掌握，这样才能促进双方的互相理解。[3]
(二)建立地方政府保护资金筹集与补偿制度
1.历史建筑的资金来源应当趋于多元化
其一，设立“基金参与”，例如，可以尝试借鉴英国文化遗产彩票基金模式，设立类似于体彩形式的赋予地方特色性质的“历史建筑彩票基金”，充分结合各地方本土的类型化建筑予以宣传，并对历史建筑的保护和活化工作予以项目资助。其二，以各种政策进行行政干预，订立优惠政策，吸引多方投资。其三，推行以政府为主导的半公益性开发，实现融资与融商相结合，共同拉长产业链，衍生价值链。
2.设立历史建筑保护专项资金
这不仅能够有效解决建筑保护资金需求，而且也为社会资金的筹集与运用提供了规范的运作和监督机制。做到专款专用，并接受财政、审计部门的监督。比如：《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》中就强调了多渠道筹集保护资金的问题，而上海“新天地”中心对于社会资金保护利用方面值得学习，运用社会资金的过程中，由相关历史建筑保护主管部门继续行使建筑的管理权和环境管理权，而相关社会经济组织在完成对“新天地”修缮保护任务的同时，将“新天地”的经营权、发展权转让，但建筑本身不进行转让和抵押。这种合作性质的方式既降低了地方政府经济的压力，也推动了社会主体参与的积极性，达到经济效益发展与历史建筑保护的有机统一。
3.在此基础上，建立以保护机构为责任主体的资金适用管理制度尤为重要
保护资金必须坚持“统筹化管理”的原则，这就区别于现在的“多头筹集，分散管理”的方式，由统一的机构集中管理，实现资金融通的高效率和透明化。
在解决完“历史建筑保护资金筹集制度”的问题之后，既然有了足够的资金，那么针对“私有历史建筑所有人”的“补偿机制”不完善而引发的“保护阻力”问题就迎刃而解了。
其一，在地方政府的规章制度中，对于补偿机制大都是具有弹性且非义务性的，这种“非义务性”的条款在现实中的执行力度就会大打折扣，因此，把补偿机制调整为义务性规则将大大降低所有权人的经济压力，也使得政府真正的“作为”来保护历史建筑。
其二，在补偿机制的立法中明确修缮保护的金额，在中央政策的最低基础上，地方政府可在相应规章中因地制宜地设定地方具体金额，确保所有权人能够有保护历史建筑的能力，同时也避免在越来越多历史建筑认定的时代中出现资金缺口的现象。
(三)建立历史建筑利用的多元化机制
历史建筑是历史文化的载体，对历史建筑修复和再利用的根本目的是保障文化的延续和传承，能够潜移默化地来影响人们对城市历史文化的认知和关注。但是，在当下经济型社会的背景下，保障所有历史建筑的公益性已然不具有现实操作性，而总是要赋予其一定的经济效益作为基础，因此，“公益性”与“商业性”的适度结合的方式和措施便成为了必然。
首先，历史建筑的保护并不等同于文物，文物是可以放在博物馆或展览馆供人参观欣赏即可，而历史建筑的利用是可以用来发展地方经济，这也是当今“互联网+思维”所提供的想法，将历史建筑的利用与旅游、餐饮、娱乐等设施联系起来，不仅使历史建筑得到了保护，也促进了地方旅游业、餐饮业以及酒店业等经济的发展，更重要的是保护历史建筑的根本意义得到了最大发挥，即传播弘扬该建筑的艺术价值、历史文化，保障随着时代的发展，仍旧能有历史传承。同时，以利用来促进保护，把历史建筑这种值得利用的文化资源做依托，带动整个区域的发展，减少因地方政府追求经济发展而排斥历史建筑保护的阻力。
其次，如果把历史建筑保护的质量或指数作为地方发展的衡量标准之一，那么地方政府追求自身利益最大化的形式也就不仅是引进外商、促进消费以及增加出口这种单一的金融手段，保护地方文化也成了促进经济效益发展的标准之一，这也就从根本上解决了“经济效益与历史建筑保护”二者间冲突的问题。在这过程中，地方政府也就不会再滥用“住改商”的方式，而是融入“社会参与”的途径，共同促进发展。
(四)完善公众参与制度
一方面，在立法阶段，针对涉及人民群众社会利益的制度，首先就应当广泛征求公众意见，充分保障公众的知情权，切实提高决策的科学化、民主化和法制化水平；
其次是拓宽参与方式，增加多元化的参与形式，真正实现大数据时代下信息互通的优势，如：网络邮箱方式，提升公众参与的便捷性；
建立专门部门，针对该类信息汇总反馈，对公众提出的意见问题及时地处理和反馈，要使得制度能够真正地落地和执行。
另一方面，在保护制度的立法上，应当重视参与的“前置性、持续性、反馈性”，即通过各种方式来保证和调动公众参与的积极性，保障公众对历史建筑保护工作的全过程参与，从历史建筑的申报、审批、修复以及招商等各个环节深度融入公众的参与。不仅如此，也要充分赋予公众对地方历史建筑保护和管理工作的监督权，完善公众在历史建筑保护工作中的批评和建议权，从而实现历史建筑的可持续性保护。[4]要保证公众参与的深度、广度和力度，即要保证公众参与的“预先性、广泛性和方便性”。
预先性，即将拟解决的问题及其有关信息提前告知公众，使得公众有充足的时间可以咨询相关政府单位或者律师，使原本被动地接受转化为主动地参与到政策实施过程中；
其次，广泛性，由于历史建筑保护涉及的是群体性利益，即在举行相应的听证会或论证会的过程中，邀请第三方机构或者允许听证人员携第三方机构人员参与为其提供建议，能最大限度地让相关利益者了解；
再次，要保证参与的便捷性，能够方便群众的参与。
党的二十大报告提出了“推进文化自信自强，铸就社会主义文化新辉煌”的新要求、新希望。在当今社会乃至全球经济的背景下，文化实力成为衡量各国综合实力的重要指标。其中，历史建筑作为文化传承的重要载体形式，其所蕴含和凝聚的历史文化基础和人文情怀是深厚的，这也已然成为了各国重点保护的对象。因此，对历史建筑的保护既是对文化遗产的保护，也应将历史建筑的保护作为我国现阶段及将来的重点工作。
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