张文龙 武园杰
【摘 要】 本研究以B省为例，借鉴国际货币基金组织（IMF）关于资源富集国家财政战略设计方法，研究了矿产资源富集地区的资源收益优化配置问题。结果表明：一是财政策略的执行能够有效管控财政赤字、债务比率和支出比率；
二是“在手之鸟”策略会使短中期财政结余较高，长期支出水平更高；
三是面对暂时性价格冲击时可不调整财政策略，持久性冲击下若不调整财政策略会耗尽流动资产，增加政府负债率。
【关键词】 资源型地区；
长期财政策略；
资源收益；
持久性收入假说
【中图分类号】 F810.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2022）24-0147-09
一、引言
资源型地区是依托本地矿产、森林等自然资源的开采、加工而发展起来的特殊类型区域。矿产资源的价格波动性和可耗竭性为资源开采地政府的资源收益优化配置带来了巨大挑战[1]。第一，资源价格的短期波动会导致资源开采地政府的收入波动，需要采用合適的财政规则来限制政府可能会发生的顺周期支出行为。第二，长期中矿产资源的可耗竭性使资源收益无法持续流入，从而引发了财政可持续性和代际公平的问题。为了避免在资源枯竭后被迫大规模调整财政支出，需要对政府资源收益的支出行为进行中长期规划，实现支出平滑和跨期均衡。此外，地方政府普遍存在支出刚性问题[2]，当资源收益下降时难以削减支出，开采地政府的财政预算会更加依赖中央转移支付和债务发行，增加其财政脆弱性。合理适配的资源收益配置方式可以维护开采地政府财政可持续性，提升当地居民福祉与助力开采地经济可持续发展，由此如何优化资源收益的配置成为资源开采地政府亟待解决的重要问题。
本研究以石油资源富集的B省为例，借鉴国际货币基金组织（IMF）提出的“资源富集国家财政战略设计方法”[3]，比较不同长期财政策略的实施结果。本研究旨在将国际上提出的财政政策理论建议运用于国内资源富集省份，为我国资源型地区资源收益优化配置提供理论依据和方法借鉴，丰富关于资源型地区资源收益优化配置的研究。
二、文献综述
国际上的实践经验表明，可以基于永续收入假说和“在手之鸟（Bird-In-Hand，BIH）”理论实现资源收益的优化配置。基于“持久性收入假说（Permanent Income Hypothesis，PIH）”理论可以将未来波动的和有限的资源收益分摊在无限长的时间中，实现均衡的财政赤字水平[4]。IMF的研究认为，基于PIH计算的目标赤字率应该将非资源财政结余（Non-Resource Primary Balance，NRPB）设为目标财政指标，从而实现代际平衡和财政可持续性。因此，开采地政府可以使用将NRPB锚定宏观经济指标的方式来实现资源收益优化配置[5]。由于基于PIH计算均衡财政赤字的方法会受到众多不确定因素的影响，“在手之鸟（BIH）”方法试图解决将资源收益完全投资于金融资产问题，只允许花费金融资产所赚取的利息，这使得BIH方式最为保守且更加可行[6]。PIH和BIH两种方法均需要建立相应的政府基金，资源富集国家将资源收益储存于主权财富基金（SWF）中，投资于国外生息资产。
对于发展中国家而言，PIH与BIH忽视了资源富集的发展中国家的资本稀缺问题，因为资源收益应该首先满足地区资本需求，再考虑资产管理问题。因此开采地政府需要在执行长期财政策略之前增加投资支出，加大教育、科技发展和基础设施建设的投资规模，这一思想构成了修正的PIH方法[7]。但是修正的PIH方法要求后期减少支出以满足永续收入假设计算的总体均衡，其未考虑政府公共投资可能产生的外部效应。Sharma et al.[8]在修正的PIH基础上提出财政可持续性框架，目标是在更长时期内实现政府净财富的稳定，因此允许政府更多地消耗资源财富投资于非资源产业。目前国际上在现有理论的支持下对具体的资源富集型国家展开研究，通过对比不同收益配置策略下的宏观经济指标结果，为实现财政长期可持续提供指导意见。Go et al.[9]对比了三种为矿产资源出口国尼日尔设计的财政支出策略，这些方式包括BIH和PIH以及增加当前负债来支持支出和投资的策略。Malova et al.[10]对比了PIH和BIH在俄罗斯的使用结果，认为修正的PIH更加适合俄罗斯的实际情况。
以上资源收益配置理论主要针对资源富集国家，而研究省级和省级层面以下地区的资源收益配置问题及解决方案的文献较少。开采地政府资源配置存在以下问题：资源收益的配置短视，政府在获得资源收益时持久性地提高了社会保障和福利开支的预算支出，对财政可持续性产生较大威胁[11]；
开采地政府资源收益转换为经济优势的作用不明显，也未能有效转化为公共产品，反而扩大了政府规模[12]。综合考虑开采地资源收益的配置问题，景普秋[13]提出考虑到企业利润、外部性和财政可持续问题，需要建立私人成本—社会成本—稳定基金三级收益分配机制。为了解决资源型地区的资源收益配置问题，就需要对政府间收入分享机制、税收征管制度、资源税费设计、价格形成机制、稳定基金制度，乃至于分权制度和产权界定进行改革[14]，其中稳定基金制度的制定不仅仅要建立旨在增加后代财富的“储备基金”，还要建立“稳定基金”来满足社会和政府的基本需求[15]。Bauer[16]提出针对资源开采地的财政政策建议：专门制定地方财政规则来约束政府行为，制定详细的地区发展规划，以及完善投资程序，提高投资效率。
综上所述，目前国际上已经有文献在现有理论的支持下对具体的资源丰裕型国家提供资源收益优化配置，通过对比不同资源收益配置下的宏观经济指标结果，为实现财政长期可持续性提供指导意见。研究省级和省级层面以下财政策略的文献较少，大部分以政策建议为主。我国目前对资源型城市资源收益配置问题的研究较多，也形成了相应的理论体系，但是鲜有文献专门针对开采地政府如何配置资源收益进行具体研究。因此，本文结合国外提出的资源配置理论，研究资源开采省份的资源收益优化配置问题。本文的贡献在于：将PIH与BIH应用于我国资源开采省份，通过制定长期财政策略的方式来实现资源收益优化配置，并通过压力测试检验财政策略在资源价格负向冲击下的稳定性，最终实现资源型地区长期财政可持续性。本研究为资源开采地政府实现资源收益优化配置提供了具体路径。
三、理论阐述
资源型地区实现财政可持续的方法是实现资源收益的跨年度配置来追求均衡财政赤字，具体的实现方式是令政府未来财政赤字的现值等于政府所持有财富的价值。本研究的核心思想为：第一，资源财富是开采地政府实现代际均衡的基础；
第二，计算均衡非资源财政结余（NRPB）；
第三，制定压力测试检验财政策略的稳定性。
（一）资源财富
资源财富是开采地政府未开发矿产资源的价值，是资源型地区财政收入的重要来源。资源财富在一段时间内可以为开采地政府提供持续的现金流，这些现金流就是政府每期获得的资源收益，资源收益管理的目标就是将资源财富实现代际平衡。资源财富的价值等于未来资源收益现金流折现的价值，计算公式为：
其中，Vt-1表示期初资源财富的价值，Rs表示s年的资源收益现金流，i表示无风险利率。
（二）长期财政可持续锚
长期财政可持续锚基于跨年度财政预算框架，追求财政赤字的均衡水平。这一方法需要仔细分析地区经济发展和财政预算收支状况，通过宏观经济模型或者地区发展目标确定稳宏观经济指标增长率。在IMF提供的建议中，资源型地区应将长期财政可持续框架和中短期预算平衡规则相结合，控制财政赤字率[12]。基于PIH的资源收益配置方式有两种：一是实行标准的PIH方式；
二是修正的PIH方式。而“在手之鸟（BIH）”策略将作为PIH的对照，提供额外的策略选择。
1.标准PIH方式
基于持久性收入假说（PIH）计算财政锚的原理在于，政府未来NRPB的现值等于政府当期净财富。首先，一年的总财政结余（overall balance）OBt表示为：
其中，资源收益是Rt，非资源收益是NRt，不包含利息支出的一般财政支出为Et，i■■和i■■分别是资产和负债的净利息率。式2表示财政总结余等于一般财政结余（NRt-
Et+Rt）减净利息支出（i■■Dt-1-i■■At-1）。为了与资源耗竭后的财政状况完美衔接，采用非资源财政结余（NRPB）作为剥离资源收益波动的赤字率，表示为：
政府的跨期预算约束要求最初的净金融资产价值等于累计未来一般结余的现值。对于资源丰裕地区而言，政府一般财政结余包含非资源财政结余和资源收益。假设金融资产和负债使用同样的利率i折现，在非蓬齐博弈下，财政可持续条件表示为：
因为开采地政府所持有的净财富包含净金融资产与资源财富，可以得到净财富与NRPB的关系为：
通过式9求得均衡NRPB，实现长期财政可持续性。
根据锚定的不同经济指标，可以将锚定NRPB的财政策略分为“非资源GDP固定比率”“固定实际人均年金”“固定实际年金”。其中，“非资源GDP固定比率”策略是将NRPB对名义非资源GDP的比保持恒定；
“固定实际人均年金”策略是实现年度人均实际NRPB相同；
“固定实际年金”策略是实现年度实际NRPB相同。不同策略下的均衡NRPB不同，例如，假设非资源GDP的稳态增长率为g，则NRPB的增长率也为g，均衡NRPB的计算公式为：
其中，（i-g）就是调整后的折现率。以此类推，第二种策略下，折现率的定义是i减去通货膨胀率和人口增长率，第三种策略下折现率是i减去通货膨胀率。
2.修正的PIH方式
修正的PIH方式要求政府提前使用资源财富，来提振未来经济发展，因此需要制定合理的过渡路径。设定过渡路径的目的是为了构建良好的投资渠道，加大教育、科技和基础设施等方面的投资力度，提振私人部门的投资并且提升投资效率[7]，因此这种收益配置方式需要考虑财政支出的乘数效应。过渡期间的宏观经济指标按照支出增加比率进行调整，过渡期结束后再使用PIH计算目标均衡NRPB。
3.BIH策略
BIH策略将所有资源收益都进行储备，仅消费累积资产所赚取的利息。这种方法对于资源型地区政府来说是最谨慎的，因为它不允许提前消耗不确定的未来资源收益[5]。由于开采地政府面对资源收益的不确定性和地区吸收能力等问题，采用BIH有助于政府减少无效支出，提高下一代人的财富水平。
根据以上分析，政府通过财政盈余储存资源收益，因此政府总财政结余等于资源收益，即OBt=Rt，将其带入式2得到BIH下NRPB的值为：
从式12可以得出每年NRPB的值等于政府净利息支出。由于BIH策略不需要政府计算均衡NRPB，可以将其与PIH得到的结果进行对比。
（三）压力测试
资源开采地政府资源收益配置的难点在于资源价格的波动性较高，财政策略的稳定性会受到价格波动的冲击。财政可持续框架的稳定性要求其在面对非预期冲击时，仍然能够实现财政可持续，因此需要对财政策略进行压力测试。
压力测试需要考虑价格冲击方式和政府应对方式。假设价格冲击可以分为两种类型：暂时性冲击和永久性沖击。暂时性价格冲击下，资源价格短期下降到非预期水平，而长期中回归正常水平；
永久性价格变动下，资源价格在长期中下降，无法重新回到之前的价格水平。假设政府在面对价格冲击时可以选择三种调整方式：一是不做调整，通过动用流动资产和增加负债来弥补收入缺口，而不削减支出；
二是完全调整，通过减少支出来弥补收入缺口，而不动用流动资产和负债能力；
三是部分调整，通过动用流动资产、增加负债和减少支出的组合策略弥补收入缺口，其中支出减少需要限定在一定范围内。资源价格冲击后的资源收益通过价格变动比率进行估计，也可以使用更复杂的在险价值估计尾部风险，必要时还需考虑汇率和财政制度等变动造成的额外影响。
当政府面对资源价格下跌做出相应的反应后仍能维持财政可持续性，则财政策略可行。评估财政策略稳定的重要因素是“缓冲区间”，其包含可动用的政府流动资产额度和负债能力。政府可动用的流动资产包括可自由支配的政府存款和可动用的资源稳定基金。政府负债能力是政府负债低于负债限额的部分，如果债务规模超过负债限额则缓冲区间无效。不同财政策略在面对冲击时必须在“缓冲区间”的允许范围内才能维持财政可持续性，反之则需要进行调整。
（四）评估流程
基于以上核心思想，IMF给出了实行财政策略框架的8个步骤，如图1所示。制定和执行财政策略的步骤主要分为以下四步：第一，预测资源收益和中长期宏观经济发展情况，形成基准预测数据；
第二，计算长期财政可持续锚，制定过渡路径的支出政策，并计算财政乘数效应；
第三，进行压力测试来评估面对不同冲击时不同应对情景下财政策略的稳定性，缓冲不足时则需要改变财政策略；
第四，通过协商修订、制定配套法规、设立专门执行机构和完善监督管理体制等措施保证财政策略的有效执行。
四、具体应用：以石油富集B省为例
本节将通过上述原理为石油开采地B省制定长期财政可持续政策，并比较不同策略的宏观经济结果。首先分析B省石油行业与地区经济和财政运行状况的关系，再对B省宏观经济指标变动进行预测，最后使用财政策略框架模拟B省宏观经济指标的变动路径。
（一）财政状况分析
石油开采行业在B省经济中占据重要地位，原油价格变动影响财政收入。石油开采行业由国有企业控制，中石化、中石油的企业所得税和石油特别权益金均收归中央，其余税费中央地方共享，因此作为地方税种的资源税和中央地方共享的增值税为B省石油收益的主要来源。图2描述了B省石油行业税收收入、财政收支与原油价格的关系，数据来源于《中国税务统计年鉴》、国家统计局和EPS数据库。图2（a）表明地方石油天然气税收收入大部分源自于资源税收入，受到石油价格变动影响较大。图2（b）表明价格变动对财政收入的影响最大，而对财政支出的影响较小。因此，B省受到资源价格波动的影响较大，需要跨年度预算合理配置资源收益。
（二）预测口径和参数假设
1.预测口径
在进行预测前参照我国统计口径获得历史数据。本文关键指标定义如下：名义非资源GDP等于名义GDP减名义资源GDP，非资源收益等于地方公共预算收入减资源收益，非资源财政结余等于非资源收益减一般预算支出，总结余等于地方公共预算收入减去一般预算支出，政府净金融资产等于政府存款和资源基金减政府负债，净政府净财富等于政府净资产加地下资源财富。所有宏观经济和财政数据来源于B省统计年鉴、中国财政年鉴和中国税务年鉴。
2.参数假设
预测需要设定以下三种参数：一是宏观经济参数；
二是过渡路径参数；
三是压力测试参数。
（1）宏观经济参数。在GDP预测方面，B省政府2035年目标纲要提出2020—2025年均经济增长率为5.5%，因此本文选取2021—2025年均增速5.5%，2026后维持5%的增速。在人口增长率预测方面，选取李建新等[17]对B省未来30年人口总和生育率的中等方案预测结果，2030年人口增长率平均为0.8，之后按1%计算。在通货膨胀率预测方面，彭方平等[18]发现当通货膨胀率小于约2.3%时，对投资进而对经济并未产生明显作用；
大于约5.0%时，会对投资进而对经济增长产生显著的负面影响，且通货膨胀率阈值为3.8%，本文选取通货膨胀率为3%。在石油产量和价格的预测方面，假设产量先增长后下降，资源价格按照近20年原油价的平均值加随机扰动项预测。石油收益基于历史数据通过产量和资源价格增长率计算得到。基于谨慎性考虑，设定长期收益为预测值的90%。其他参数假设如下：实际无风险利率在2030年之后设定为5.5%，政府存款占GDP比率为5%，最低负债水平为GDP的15%。
（2）过渡路径参数。过渡路径需要设定过渡时间、支出调整比率以及政府支出乘数。此处假设过渡路径持续时间为6年，增加资本性和经常性支出各2%。对于政府乘数而言，林桐等[19]研究得到B省短期乘数为0.897，长期乘数为3.565；
王燕武[20]求得2003—2017年短期乘数为1.23，长期乘数为2.38；
王志刚等[21]估算出2002—2017年全国财政支出乘数在0.58到0.67之间。本文将以上参数取平均值，设定短期财政乘数为0.92，长期财政乘数为2.19。短期财政乘数应用于经常性支出和短期政府投资，长期乘数用于长期政府投资。此外，假设增量投资折旧率为10%。
（3）压力测试参数。压力测试中需要假设价格冲击、流动资产比率、资源收益变动乘数以及财政支出调整比率。暂时性冲击下资源价格在单一年度下降50%，持久性冲击下资源价格维持在受到冲击年度的50%不变。政府最低存款额度为1亿元，当年可动用资源基金最大额度为10%。石油收益对资源GDP的乘数是0.85，资源GDP对非资源GDP的乘数是0.5，财政支出对GDP的乘数是0.92。部分调整下最大支出下降比率为5%。
所有参数值见表1。
（三）结果分析
1.长期财政可持续锚
图3展示了在立即执行财政策略时不同锚定策略下财政结余、政府资产与负债、政府收支与非资源GDP的变动路径。除了非资源GDP用2020年价格表示外，其余指标使用對非资源GDP或总GDP的比率表示。在图3（a1）的基准预测下，NRPB持续维持在非资源GDP的-6.68%，而在执行财政策略后逐渐向平衡状态调整。结果表明：“非资源GDP固定比率”策略的NRPB最大，其他基于PIH的两种策略NRPB较小；
BIH策略短期内可以得到更大的非资源财政结余，而长期NRPB最小。图3（a2）中，以PIH为基础的三种策略基本可以在长期实现总体财政平衡。图3（a3）描述了不同策略下相对于无石油收益时的财政空间大小①，长期中“非资源GDP的固定比率”实现了代际均等，BIH为后代人保留了更多的财政空间，而剩余两种策略逐步调整代际财富水平，本代人的财政空间较大。如图3（b1）和（b2）所示，相对于基准预测，四种策略均实现了政府财富的积累，其中“非资源GDP固定比率”策略下政府积累的财富最多。如图3（b3）所示，地方政府负债率在基线预测下呈现发散状态，而使用财政策略后会收敛于最低负债水平。图3（c1）表明，在执行财政策略时需要减少支出，因为财政收入难以支撑高支出增长，需要减少支出维系目标财政结余。图3（c3）表明在不考虑财政乘数下，非资源GDP在任何策略下都是不变的。
修正的PIH结果如图4所示，在“非资源GDP固定比率”策略下对比了基准预测、立即执行、无财政乘数下包含过渡路径策略、考虑乘数和过渡路径政策的结果。从图4（a）和图4（b）中发现：考虑过渡路径后支出完全由非资源收益支撑，实现了NRPB的完全平衡；
短中期的地方一般财政收支之差呈现先赤字后盈余的状态，而在长期中实现一般财政收支平衡。图4（c）中考虑过渡路径时政府支出会突然增长，在考虑乘数效应的情况下支出占比低于不考虑乘数效应约2%，过渡期后支出比率在所有方式下基本相同。在政府债务方面，图4（d）表明：为了支撑过渡期内增加的投资，政府会先借债支持，债务比率一度超过基准预测10%；
而在考虑乘数效应后，政府仍然可以将负债比率维持在60%的国际安全线以下。
2.压力测试
压力测试是为了检验财政政策面对不同冲击时的稳定性，如果财政指标在压力情形下严重恶化，就需要采取应急措施。为了考察“非资源GDP固定比率”策略的稳定性，假设价格的暂时性冲击和持久性冲击：2024年原油价格暂时下降到基准预测值的50%，以及2024年之后永久维持在基准预测的50%。图5每一列表示不同冲击情形，每一行分别列示流动资产、政府债务、一般性支出和NRPB的动态路径。在暂时性冲击下，流动性资产可以起到充分缓冲的作用，不对财政支出做出调整仍然可以维持财政可持续。图5（a1）中不做调整的情形下流动资产并未耗尽，图5（a2）中政府债务变动与其他情形差别较小，2024年负债率相较于基准预测仅仅上升2%，2025年后回到基准预测水平，同时图5（a2）和（a3）中支出变动比率和NRPB变动不明显。此外，当资源价格短期内下降到0，不做调整时流动资产仍未耗尽，因此暂时性冲击下不做调整不影响长期策略的执行。在持久性冲击下，如图5（b1）所示，政府流动资产减少幅度远高于暂时性冲击的情形。在完全调整下政府很快恢复流动资产，但是接受了支出的持久性下降（图5（b3））。不做调整的策略下长期负债率最高，2029年高于其他应对方式约8%，但是仍可以维持在60%的负债率以内；
完全调整下短期负债率上升最快，2025年达到55%，这是由于在考虑财政乘数时支出减少加速了经济衰退的速度。图5（b4）中，完全调整和部分调整得到了更高的NRPB，这是由于政府支出减少所致。此外，进一步测试不做调整情形下财政策略可以承受的永久性冲击的最低价格，在限定最高负债率为60%的情况下，可以接受价格下降78.98%；
在限定名义GDP至少等于前一年度水平时，可以接受价格下降61.07%。
因此，在面对暂时性冲击时，不论使用何种调整策略，仍然可以保持财政策略的稳健性，然而在面对持久性冲击时，不同的调整策略得到不同的结果：完全调整策略下恢复更快，但是經济下降速度更快，债务比率快速升高后快速回落；
部分调整策略下支出在限额内下降，一定程度上增加了政府负债率，恢复到稳定水平的速度相对较慢；
不作调整策略不改变支出水平，长期中维持较高的负债率，恢复到债务稳定水平的速度最慢。
五、结论与启示
本研究借鉴国际货币基金组织关于资源富集国家财政战略设计模板，在PIH和BIH理论基础上以石油富集型省份B省为例，为资源富集省份的资源收益优化配置设计财政策略，并进行了压力测试。主要结论为：第一，基于PIH的财政策略均可长期控制财政赤字和负债率，实现政府财富的积累，降低长期政府支出比率，作为对照的BIH策略从长期来看财政盈余表现不佳，其中“非资源GDP固定比率”策略最优，基本实现财政平衡，同时政府持有更多的净财富，长期支出最少且与经济增长相适应。第二，考虑过渡路径和财政乘数的“非资源GDP固定比率”策略可以实现长期财政平衡，并促进区域经济发展。第三，“非资源GDP固定比率”策略下，当面临暂时性负向冲击时财政策略无需做出调整；
而当受到持久性价格冲击时，需要调整财政策略，可采用减少支出、利用流动资产和增加负债的组合策略来弥补收入缺口并支撑经济增长。总而言之，考虑过渡期的“非资源GDP固定比率”策略是B省最优资源收益配置方式，可以兼顾宏观经济发展和财政可持续性，并有效应对资源价格波动。
财政策略的制定和实施可以实现开采地政府资源收益优化配置。开采地政府在实施该框架时需要解决以下难点：（1）开采地政府预算编制能力低于中央政府。开采地政府需要提升对于地区宏观经济发展、资源收益状况还有财政收支状况的预测能力，并科学地建立跨年度预算平衡机制。（2）开采地政府财政灵活度较低。在支出方面不仅要承担基本支出和环境保护责任，还需要承担促进转型发展的责任，在收入方面还受到转移支付不确定性的制约。（3）开采地政府执行财政策略的能力较低。具体表现在预算执行能力和财政透明度较低，需要加强财政人才培养与队伍建设、完善社会监督体系，保障财政策略的有效执行。
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