防患未然：改革开放以来预控型综治策略的兴起
摘 要：改革开放四十年来，国家基于大量的社会实践累积，针对不同时期所面临的治安问题类型的差异，在应对社会治安方面逐步形成了综合治理的基本方略。基于315份中央各部门综治工作的文件，分析综治理念与体制的形成及演变过程，研究显示，在八十年代初期，面对刑事犯罪猖獗的形势，中央虽然提出了综合治理应对社会治安的设想，但在操作上仍然主要限于政法部门从重从快的打击策略，对非政法部门的动员仍较为有限。进入九十年代后，随着群体性事件的兴起，中央将治安工作目标从强调单一的整治犯罪转移到了更为综合性的维护社会稳定上。比之于单纯的维持社会治安，维护社会稳定的要求无疑更加抽象和综合，该转变客观上要求中央调整综治体制和方针。于是在同一时期，中央致力于通过建立综治委系统将综治理念制度化，以期在继续对犯罪保持打击力度的同时，整合政法和非政法部门共同协作，并组建专职综治机构来强化综治职能，通过扩大调解工作覆盖面、将调解工作专业化和司法化等方式将综治工作前移，转向着重事前信息搜集与矛盾化解的预防性控制，希冀将矛盾与纠纷化解在萌芽状态。这一系列做法在很大程度上促使国家实现了柔性治理，对预防集群性的社会事件和维护社会秩序的总体稳定发挥了重要作用。
关键词：中央；综治策略；打击；预防性控制；演变
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0026-14
作者简介：王军洋，山东大学政治学与公共管理学院助理研究员 （山东 青岛 266237）
一个社会稳定与否和稳定的程度，在很大程度上取决于这个国家治安乃至维持整个社会稳定的框架与策略，而维持社会稳定的关键则取决于对各种矛盾纠纷和突发事件等社会问题的治理方式，这一框架与方式在中国体现为对社会治安的综合治理。八十年代初期，为了应对严重的（青少年）刑事状况，中央政法委于1981年提出“综合治理”（以下简称“综治”）的设想，要求“全党动手……采取经济的、政治的、法律的、思想的各种方法和方式”来整治治安中央政法委员会：《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》，1981年5月。；九十年代后，为了协调各个部门组织的力量以有效地应对日益复杂和多元的治安问题，以1991年成立中央社会治安综合治理委员会（以下简称“综治委”）及其地方机构为标志，中央正式推动综治工作的体系化、制度化和社会化，致力于整合各个部门以共同应对治安问题的综治也成为了政府部门的一项专门工作。与此同时，三十余年中综治工作的对象也在不断发生变化，犯罪问题、突发事件以及各种形式的群体性事件相互交织更替出现参见冯仕政《社会冲突、国家治理与群体性事件概念的演生》，《社会学研究》2015年第5期；Lynette Ong， “Reports of Social Uest in China： Basic Characteristics， Trends and Patterns （2003-12）”， Handbook of Research on Politics in China， 2015， pp.345-359； Christian Gbel， “Social Uest in China： A Bird’s Eye Perspective”， Working Paper， September 1， 2017。，倒逼综治部门实时跟进调适相应的综治策略，从八十年代的“严打”活动到新世纪后的社会矛盾与纠纷化解，三十年来综治部门开发了种类繁多行之有效的针对性治理策略组合。该策略组合的历时性变化反映了中央基于社会稳定形势变化的感知而不断调适的深度考量，以及在此基础上其所推动的社会治理的演进过程。客观上对该变化轨迹的追溯有助于管窥中央政府对社会稳定感知的认识与理解，在此基础上，也能够增进对国家与社会互动关系变迁的认识。
一、文献综述与问题提出
现有文献对综治框架与策略的研究大体上可以分为两个类型：第一，宏观上对综治运作逻辑的挖掘，这一类研究并不试图识别具体的策略与技术，而是尝试探索隐藏在策略之下的深层机制，如孙立平等将当下的综治体制归结为处理社会矛盾的运动式方式和权宜之计，并存在体制性防卫过当、机会主义与非规则化和社会矛盾终止机制缺失等问题孙立平等：《以利益表达制度化实现长治久安》，《领导者》2010年第2期。，与此类似，肖唐镖将之概括为“全面动员”、“压力型的运动式治理”、“滞后且难操作的处置类法律政策”肖唐镖：《当代中国的“维稳政治”：沿革与特点》，《学海》2015年第1期。，除此以外，还有公共安全政治化、公安主导和泛行政化等特征谢岳：《维稳的政治逻辑》，清华书局2013年版，第246-276页。。在这些特征基础上，唐皇凤认为，不断制度化的综合治理逐步超越了具体的治理技术范畴，成为一种组织化的社会调控模式，以达至国家治理的目的唐皇凤：《社会转型与组织化调控——中国社会治安综合治理网络研究》，武汉大学出版社2008年版，第60页。。在该总体框架下，利益补偿、调解、法律和谈判等具体策略都被工具化，服务于消解冲突以维护稳定的最终目的Jonathan Benney， “Weiwen at the Grassroots： China’s Stability Maintenance Apparatus as a Means of Conflict Resolution”， Journal of Contemporary China， Vol. 25， No. 99， 2016， pp. 389-405.。
第二，不同于前一类，后一类型的研究致力于发掘具体的综治操作策略。八十年代以来，为了应对不同时期的不稳定因素，中央陆续开发和推广了许多的应对策略。在压制方面，Zhou & Yan关注了公安在应对基层矛盾和事件中的过程与策略选项，Wang & Minzner则分析了公安政法系统的政治位阶和财政地位的长时段演变Yuhua Wang， “Empowering the Police： How the Chinese Communist Party Manages its Coercive Leaders”， The China Quarterly， Vol. 219， No. 4， 2014， pp. 625-648； Yuhua Wang & Carl Minzner， “The Rise of the Chinese security state”， The China Quarterly， Vol. 222， No. 4， 2015， pp. 339-359.；出于规避责任的考虑，Ong认为，政府也会借用保安公司等市场化暴力来实现对综治对象的压制Lynette Ong， “‘Thugs-for-Hire’： Subcontracting of State Coercion and State Capacity in China”， Perspectives on Politics， Vol. 16， No.3， 2018， pp. 680-695； Lynette Ong， “Thugs and Outsourcing of State Repression in China”， The China Journal， No. 80， 2018， pp. 94-110.。直接可见的压制固然有效，但在许多情况下也会引起反弹Kevin O’Brien & Yanhua Deng， “Repression Backfires： Tactical Radicalization and Protest Spectacle in Rural China”， Journal of Contemporary China， Vol. 24， No. 93， 2015， pp. 457-470.，所以在此之前，政府会首先诉诸更为软性的手段（Soft Repression），例如“关系型维稳”Yanhua Deng & Kevin J. O’Brien， “Relational Repression in China： Using Social Ties to Demobilize Protesters”， The China Quarterly， Vol. 215， No. 3， 2013， pp.533-552.、群眾性动员Yanhua Deng， “‘Autonomous Redevelopment’： Moving the Masses to Remove Nail Households”， Modern China， Vol. 43， No. 5， 2017， pp. 494-522.等。在压制手段以外，中央对地方的考核压力也结构性地为地方在面对具体事件中的让步创造了条件Yongshun Cai， “Power Structure and Regime Resilience： Contentious Politics in China”， British Journal of Political Science， Vol. 38， No. 3， 2008， pp. 411-432； Yongshun Cai， Collective Resistance in China， Stanford University Press， 2010.，李静君等总结了“购买稳定”的操作（Buying Stability）Ching Kwan Lee & Zhang Yonghong， “The Power of Instability： Uaveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”， American Journal of Sociology， Vol. 118， No. 6， 2013， pp. 1475-1508.，郑广怀提出了“安抚型国家”的概念郑广怀：《劳工权益与安抚型国家——以珠江三角洲农民工为例》，《开放时代》2010年第5期。。在具体操作技术上，对调解也越来越重视Jieren Hu & Lingjian Zeng， “Grand Mediation and Legitimacy Enhancement in Contemporary China——the Guang’an Model”， Journal of Contemporary China， Vol. 24， No. 91， 2014， pp.43-63； Wenjia Zhuang & Feng Chen， “‘Mediate First’： The Revival of Mediation in Labor Dispute Resolution in China”， The China Quarterly， Vol. 222， No. 3， 2015， pp. 380-402.，对预防性措施日益侧重Jing Vivian Zhan & Zeng Ming， “Resource Conflict Resolution in China”， The China Quarterly， Vol. 230， No. 3， 2017， pp. 489-511.。