编者按：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）指出，“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。如何促进民办教育的优质发展，已是我国社会主义教育事业发展中的重大问题。为此，本期《热点争鸣》专题策划民办教育议题，特邀我国著名民办教育学者、上海市教育科学研究院民办教育研究所董圣足所长，为大家解析我国民办教育发展应然之道，供广大关注和支持民办教育的各界人士借鉴和学习。期待我国民办教育欣欣向荣、高质量发展！
民办教育的春天来了吗？
《中国教师》：《纲要》指出，民办教育是中国教育的重要增长点，是促进教育改革的重要力量。这是对中国民办教育的高度评价和新的战略定位，也是对大力发展民办教育提出的新任务。这是否预示着，在未来十年的中国教育改革和发展中，民办教育将扮演更为重要的角色，中国教育更大的增长需要更多地依靠民办教育来实现？为什么？
董圣足：民办教育是中国教育的重要增长点。这一提法，是众多的专家学者、官员、各界人士经过反复的博弈、多方的研讨而达成的一个共识。未来的教育改革发展，确实更多地要依靠民办教育的发展。这么说，主要是民办教育在缓解教育财政资金压力方面有不可替代的作用。今年我国教育经费预算达到GDP的4%，有人认为教育经费多了。实际上我国教育经费占整个国内生产总值比例仍然处在世界平均水平以下，我国东西部地区之间教育发展仍然不均衡。根据《纲要》的总体部署，我国要到2020年基本实现教育现代化，达到进入人力资源强国的目标，就高等教育来讲，那时毛入学率要达到40%。根据这样的目标设定，有权威专家测算后提出来至少要在2007年全社会投入GDP的4.7%（财政投入约3.2%），才能达到发展中国家教育经费的平均水平，要实现2020年的目标的话，必须还要提高2.3%，即达到7%左右。这也就意味着，2020年，全社会的教育经费要达到6万亿。但是，根据我们现在的财政增长状况，2020年国家顶多能投入4万亿，还有2万亿的资金缺口。这就意味着，未来十年，必须而且也只能通过社会投入，通过大力发展民办教育来缓解巨额的资金缺口。
民办教育是促进改革的重要力量。这一句话既是对过去30多年民办教育发展所取得的成绩和发挥的作用的一个基本肯定，更是对未来我国民办教育的作用和地位的新的期待。我们也看到，现在民办教育在促进教育改革方面发挥的作用还不够，还有很大的发展空间。世界各国都致力于推进民办教育发展，形成两条腿走路来培育市场的力量，从而引入竞争机制，对公办教育产生鮸鱼效应，激发教育活力。
过去，民办教育也发挥了作用，例如投融资体制的改革，形成了多元化的教育投资渠道，不再是单独教育财政投入，还有捐资办学、国有企业办学、民间企业办学、中外合作办学等等。民办学校内部的面向市场办学、顾客导向、效率优先、机构精简等运行机制，对公办学校内部改革有一个推动作用。因此，将来民办教育这两方面的作用会越来越得到彰显，越来越焕发出新的勃勃生机。
《中国教师》：目前，民办教育整体上还是处于弱势，面临一系列身份尴尬、办学经费紧张、师资不稳定、招生困难等问题。一些能较好生存的民办学校，主要依靠高薪聘请名校长、名教师，再依靠高学费维持，高成本运行。如何在政策上为民办教育松绑，真诚地将民办教育作为中国教育的一分子，需要中国教育政策的变革。在民办教育政策方面，您有何建议？
董圣足：任何事物有发生、发展、变化的过程。如同当时私营经济、个体经济在“一大二公”的形势下，在夹缝中生存，必然会遇到许多问题。本身是新鲜事物，人们对它的认识也有一个深化的过程。所以民办教育遇到一些困难也是自然的。
造成民办学校的最大困难是法人属性定位不清。因为我们整个教育系统是根据所有制的成分来定位的，参照1986年我国《民法通则》来定义的，机关法人、公办学校是事业单位，还有企业法人、社会团体，但是当时民办学校和其他民办的带有事业单位性质的公益性组织在法律中找不到相应的身份。后来，直到1998年之后我国才出台国务院行政法规《民办非企业单位登记管理暂行条例》，给予民办学校等单位一个新的身份，叫民办非企业单位。这是我国创造的，全世界都没有。
这既不是企业，又非事业单位的身份，让民办学校遭遇身份尴尬。若是企业，就可自主办学。却又不是事业单位。教师身份最尴尬，既不是企业员工，又不是事业单位员工。而人力资源保障部门在执行国务院这个文件时，又简单地将民办教师等同于企业的工人。这是影响民办学校教师队伍建设、教学质量提高的主要因素。
还有一个问题是法律和法律、法律和法规、法规和部门行政规章之间的规定有矛盾、有冲突、不协调、不一致，导致很多问题。例如，2002年出台的《民办教育促进法》，本身是想促进民办教育的发展，有很多好的规定，因为法律、法规和行政规章之间打架，不协调，很多好的规定没办法落实。举个简单的例子，学校应该免税，但是税务总局不是这么看的，只要单位有结余，这就是利润，就要按照企业来纳税。《民办教育促进法》为了鼓励社会力量办学，允许合理回报，但至今未得到落实。因为合理回报要用会计制度核算出来。但是我国现在没有真正的民办学校的会计制度，只有一个笼统的民间非营利组织会计制度，这是财政部制定的。而这个民间非营利组织会计制度明确规定，凡是民办单位，一律不得从剩余当中提取回报。即财政部不允许民办学校有合理回报。
还有，既然是社会力量办学，高等学校有7项办学自主权，但是这些权利都没有得到落实。高校的费用是5年不许涨价。由于生源逐年减少，每个学校都面临生源不足、办学经费紧张、教师身份不明，导致恶性循环。而公办学校投入增大，公办和民办学校之间形成跷跷板。
解决的建议：第一，基于我国宏观、中观、微观的现实，推动民办学校的分类管理，清晰民办学校属性问题。一类是不要营利的，一类是要营利的，不要混淆。例如华侨捐资办学，应该享受与公办学校一致的待遇，政府也要给予一定的经费支持，甚至可以参照英国、我国香港的做法，政府对私立学校参照公办学校的作法根据生均标准拨款。民办学校只是机制市场化的，政府不会因为民办而减少对其教育“天生”的支持和投入。而对于要回报的民办学校，可以放开其手脚，让它走市场化道路。 为什么政府应该对教育进行投入呢？因为教育是公共产品，教育有正的外部性，个体受到教育，最终除了个体受益以外，社会是最大的受益者。我们开玩笑说学校办多了，监狱办少了，国民素质提高了，国家实力增强了，文明程度提高了，劳动生产技能提高了，最终提高了整个社会的生产效率。所以从这样一个教育经济学的道理来讲，无论是民办还是公办学校，政府都有投入的基本责任和要求。这就解决了一些非公益民办学校的办学资金困境。
现在大家对于营利性学校有歧视，好像教育营利是卑鄙的、可耻的。这种观点是完全错误的。我们要进一步解放思想，要按照“新国36条”的思想，必须要极大地冲破观念障碍。办学尽管要回报、要营利，但仍是从事一项高尚的事业。因为国家教育经费短缺，因为办教育对国家、社会、公民有利。只是说在哪些领域向营利性学校开放，营利性学校进入教育需要哪些门槛，不能像办企业一样办学校，需要政府管制，根据教育质量标准要对办学进行评估。这就好比当年我国搞改革开放，对个体经济要割资本主义尾巴。实践证明，如果没有个体经济、私营经济，国家经济可能会崩溃。60%的就业、50%以上的税收，都来自于个体经济、私营经济。同样，让营利性资本进入教育领域，例如在成人教育、职业培训、高端的管理人员培训方面，向私营经济开放、向民间力量开放，引入营利性资本，只要是好的教育产品，老百姓会愿意消费的。
要确立这样一个概念：营利性学校在法理上是合法的。只是国家财政资金不能多支持，不能重点支持营利性学校。但是现在越来越多的国家，例如美国、菲律宾、新西兰、澳大利亚、英国等，因为公立财政不佳，越来越开放教育市场，越来越把教育作为一种服务贸易。像英国还有专门针对中国大陆学生设立的文凭，高收费，这就是营利，然后将营利的资金补充到公立教育系统。分类管理若能真正做好，纯公益的学校能得到政府支持，办得更好，同时让一批有专业特色、符合老百姓需求的学校，尤其是职业院校、培训学校，真正地面向市场、放开手脚，进一步提高水平、提高质量，各得其所，并行不悖。
民办学校的分类管理很难。有两个解决办法：扶优扶强扶特扶需，同时允许一部分教育资源退出市场。因为政府财力有限，不能全面给予民办学校支持，所以可重点扶持一批高质量的学校。教育资源有一定的专业性，不能让民办教育像企业一样自生自灭。鼓励民办学校之间的兼并、重组，做强做大。但现在这样很难做到，原因是现在对民办教育的剩余财产的分配问题在法律上没有解决。投资者最大的困惑是，我投进去时没有人告诉我，这个资产不是我的，一旦退出去，就麻烦，因为现在没有法律规定剩余财产可以转让投资部分。这是制约资金投入的一个极大的困局。好在国家11个部委正在研究制定促进民办教育发展的30条意见，我参与了民间版的起草。现在大家慢慢统一思想了，认为至少投资者原来投入的这一块是属于投资者的，至于增值的、剩余没有分配的这一块，仍然有不同的观点。希望能尽快确定下来，弥补法律的空档，打消举办者的疑虑、后顾之忧，增强他们的办学信心，以促使他们加大经费投入，解决教育经费的不足。
第二，要研究制定捐资办学的税收优惠政策。现在我国捐资办学有很大的障碍，我们还没有像美国等其他国家一样，有税前减免的一套完整的法律制度，我们只有一套《公益事业捐赠法》，个人捐资办学可抵扣的税率好像是30%。但是个人直接向学校捐资，是不能享受免税的。所以个人捐资只能通过三大公益组织，像慈善机构等。这个问题有待于解决，以利于个人捐资。
第三，教师身份问题。可学习借鉴上海等地的做法。在教师问题上，上海要求所有学校给民办教师交补充养老保险，即所谓的企业年薪。要交到民办教师退休时拿到的薪金与公办教师差不多。这样，通过社会保险渠道，民办教师退休时可得到与公办教师相同的退休待遇。这样可以增加民办教师的稳定预期。上海的做法是，政府要求学校先交，政府再通过专项资金支付的方式补给学校，对此买单。江苏省现在试点，对10所公办学院参与举办的独立学院，给予公办教师的待遇。还有浙江一些地方的做法，通过在公办学校挂编，工作在民办学校，解决了部分民办教师身份问题。这些都是解决当前民办教育遇到的一些急需解决的问题的变通做法。但要从根本上解决的话，还是要进行分类管理。
这里值得一提的是，上海通过财政资助，激发民办教师开展教育科研。这是大范围资助，每年持续资助民办教师开展科研、集中培训等活动，高效地解决教师专业发展问题。
第四，扩大民办学校办学自主权，真正还权于学校，政府不能参照公办学校的这套管制办法管理民办学校。现在民办学校的招生计划要审批，学费收入要审批，专业设置要审批。有些地方规定专科民办学校的专业设置可以备案，但实际操作中，备案被演变为审批。这样就使得学校不能根据市场的需求、顾客的需要，及时调整专业。民办本科院校的专业设置不仅需要地方审批，还要报教育部审批。这就严重牵制了民办学校的办学特色。
《中国教师》：公众现在对教育的需求不再是“有学上”，而是“上好学”，教育需要从“普及”走向“质量”发展。民办教育如何办人民满意的教育？民办学校应该如何确定自己的办学定位和办学理念？对此，您能为民办学校出资者提供一些建议吗？
董圣足：现在我国民办教育的分布情况是学前教育占46%，基础教育在10%以内，高等教育已经超过20%。同样的环境下，有的民办学校办得好，有的办得不好，有的天天在发牢骚。在外部环境一时改变不了的情况下，有些学校狠抓内功，确实还是涌现一些好的学校。政府的义务教育是保证基本教育，而民办学校应该定位为选择性、差异化、多元化，允许开设不同的课程，使用不同的教材，允许使用双语教学。显然这是公办学校所不能具备的。所以，在政策上就允许民办学校办出自己的特色。而民办高校不行，因为课程设置走的是公办学校的老路。公办高校是政府重点支持和投入的对象，所以民办高校难办好。
民办学校的定位要准，民办中小学应该着力于选择性、多样化。因为在这个阶段，大量的学龄儿童在公办学校，而一些高端需求不可能在公办学校得到满足。凡是办得好的，都是提供了选择性，满足了多样化的需求。民办高校现在不可能搞高、精、尖，只能走大众化、职业化道路，不适宜走学术性道路。 至少在当下，在政府和老百姓的心目中，营利性学校还是不容易被接受的。所以公益性学校才能得到政府支持，才有可能加大投入，办出让老百姓满意的教育。民办教育要办出特色和高质量，必须要坚持公益性和市场性。要充分研究市场特点，要善于根据市场的需求整合资源。另外还要坚持人本观念。这是老套话，但是我走了七八十多所民办高校，发现举办者和办学者没有以人为本，最典型的就是没有把教师当做教师，而当做打工仔，所以教师在民办学校缺少身份的认同，缺少长久的打算，缺少持续的投入，这也影响了民办教师队伍的稳定。教师是一所学校的第一生产力。现在一些学校可以为建设校门投入3千万，而舍不得给教师多交一点养老金，舍不得给这些博士、“海归”、大教授多付一点住房公积金，还是重硬件轻软件，重实物而轻软实力。
办好学校，最重要的是要坚持和实施六大战略。一是狠抓队伍建设，实施人才兴校战略。离开了教师、离开了人，学校是办不好的。董事要“懂事”，校长要职业化，注重学科人才队伍建设（特别是高校），注重学生管理和德育工作，重视学校管理队伍建设。
二是特色兴校战略。民办学校怎么办出特色、办出水平、办出质量？哈佛大学商学院的迈克尔·波特有一本著名管理著作《竞争优势》，说到一个企业、一个组织要办出特色，要有可持续的竞争力，可选择三种路径：第一是成本优势理论，即规模化，规模做大了，单价成本就低。譬如专业的设置，市场对路的话，招10个班与招2个班的成本不同。第二是差异化路径。民办要有一点与公办不一样，要有一点比公办巧。否则，大家都趋同，就没有差异化，考生、家长就不会选择。现在民办学校存在的问题就是高度同质化、严重同构。
民办高校的情况是专业千校一面、教学方式千校一面。例如，没有一所民办高校没有计算机专业、涉外英语专业、经营管理专业。而这些专业都是市场上已经滞销的专业，毕业的学生将来难以分配出去。而恰恰在一些市场急需的理工科专业、现代服务业、先进制造业中急需的一些专业，高技能人才没有培养出来。我讲这些，不是抨击民办高校，而是想说明在战略制定时需要深入思考。也有许多学校在这一方面突破了，从而标新立异，从而办出特色。
三是集中化战略。因为民办学校资本有限，要学习图钉原理，把所有能量聚焦于一点，只做一个产业链里的一个环节、一个链条，集全部精力财力高度发展，这就是单科式教育。例如西安的汽车科技职业学院、四川的标榜国际技术学院，还有上海思博学院。
四是市场拓展战略。多渠道争取教育资金的投入，有特色、高质量、坚持公益性的民办学校，政府是愿意支持经费的。怎么把自己事情做好的同时，争取政府投入？另外，争取海外人士捐赠。民办高校还可以依托专业办实业，例如广东白云学院、江西蓝天学院，都是生财有道的学校。白云学院就面向珠三角劳动者，开展大量的职工培训，与省劳动厅合作，开展技能岗位证培训、考核等工作。蓝天学院有一个汽车专业，依托这个专业办了江西省规模最大的汽车修理厂和驾校，办学效益非常好。还有就是产学联盟的方式，民办学校与企业合作，联合举办专业，例如与宾馆、酒店合作，通过所谓的委培、订单培养，联合起来，这样就可以把一大批实训场地、实习场所转移到企业之中。有的做得比较好的，把企业引进来，设立企业培训中心、产品检验中心，相得益彰，实现双赢，企业解决劳动力问题，学校解决场地和设备问题。还有的走资本市场和资产重组道路。目前在学前教育和非学历教育中，例如新东方在海外上市，引进风险投资。现在有些国外上市的资金，开始进入到国内的民办高校中，收购民办高校。这给民办高校一个新的载体。
五是管理优化战略。必须要引入现代学校制度，打破家族化管理、企业式做法，学校就是学校，不是企业。另外，从民办学校的优势出发，必须要优化管理的流程，提高管理效率。其中最重要的，既要遵循教育规律，同时又要有高度的灵活性来设计管理流程、重组机构单元。现在民办学校机构与公办学校几乎一模一样，没有民办特色。应该学习美国阿波罗大学的管理模式，一切以学生为中心，一切以市场为导向，一切以顾客为制高点。还要进一步改革人事和分配制度，永葆民办学校的活力和增长点。例如员工持股计划、降落伞计划。只有把举办者和办学者的目标一致起来，只有教师的利益与学校的利益吻合，学校才能办得久、办得活、办得好。
六是文化战略。民办学校要加强文化建设。学者忠于学科，而不是忠于学校。学校管理制度设计既要柔性化、人性化，更要有学术化。还要有好的理念、校训，学校应该有一定的核心价值观，使得员工的行为、各方面的认识，能够统一到一个目标上来。这方面民办学校很薄弱。凡是办得好的学校，都是有一定文化品位的。
该如何关爱和支持民办教育工作者？
《中国教师》：师资不稳定，优质师资难求，这是民办教育发展瓶颈之一。沿海等地民办学校的中青年教师，大部分来自经济相对落后的一些内地公办学校。选择“下海”民办学校，往往是冲着民办学校能按劳取酬，能得到高工资，因而愿意放弃在公办学校能期待的个人发展。也有一些民办学校大量聘用已退休的教师，因为这些老教师流动性比年轻教师要小。这样的师资，谁来管，如何管，从而激发他们自身的专业发展意识，发展专业？
董圣足：这是非常现实，又不太容易全口径解决的问题。我们现在研究师资问题，更多的还是在呼唤政策上大的公平性，而对教师专业发展方面关注还不够。而接下来这个问题恰恰是影响学校发展的关键。谁来管，如何管？从法律上讲，民办教师与公办教师在法律上是同等地位，现在很多地方首先提出身份的公平，但事实上没解决这个问题。温州“1+9”的文件也没有解决这个问题。肯定是教育行政部门来管。政府要确保民办学校教师与公办学校教师有同等的待遇，教师引进纳入统一规划。这方面温州做得很好。同时列入专业发展的范围。学校要管。学校必须把教师专业发展、再培训，纳入到学校规划、年度计划、工作方案之中。包括教师的培训费，应该有一定的强制性措施，有规划、有体制、有经费，必须要有一个余量轮训的计划。
《中国教师》：大家都说，有一个好校长，就能有一所好学校。但在民办学校未必。有一民办学校校长说，80%以上的民办学校校长在管理学校的过程中处于有力无处使，尽力难尽心的局面。民办学校校长难当，一方面要从产业和经营的角度考虑董事会成本回收的最快化和经济效益的最大化，另一方面校长还要从教育和社会的角度考虑教育效果的最快化和社会效益的最大化。谁能、如何做，才能给民办学校的校长松绑，赋予校长一定的办学自主权以利于学校可持续发展？ 董圣足：从三个层面来解决。一是要依法保障校长的职权，要落实到位。在《民办教育促进法》《实施条例》，以及2007年和2008年教育部相继颁发的25号令、26号令，都有明确规定。所以今后应该通过民办教育的专项年检，督促民办学校落实。问卷调查、座谈或者暗访，都行，看看校长像不像个校长，董事会是否真正赋权了。从法律和督导层面上去落实。现在法律上说得很清楚，校长有8、9项权利，但实际上被分解了。
二是建立健全民办学校的法人治理结构。科学合理的法人治理结构应该是董事会决策、校长执行、监治会监督，三权分离，相互制衡。但是现在都是一言堂。不是董事会领导下的校长负责制，而是董事长领导下的校长负责制。不论学校章程上写得多么完备，不论汇报得多么完美，这个问题没有从根本上被解决。凡是有远见的举办者，应该意识到通过给校长更大的自主权来办好学校。校长也不能奴化，校长自己要去争取权利，不能自己把自己当做打工的。
三是实现校长的职业化。校长要有任职资格。教育部在2009年6月出台规定，把民办高校校长的任命权收到教育部。这也是无奈之举，是为了杜绝近亲繁殖、杜绝内部人控制。有四项规定，一是年龄不超过70周岁，二是有10年高校管理工作经验，三是有大学本科以上学历，四是有高校副高级以上的职称。这样杜绝了校长终身制，杜绝了近亲繁殖，杜绝了一人兼任，确保了专业化，校长要懂得教育。
《中国教师》：我国目前大多数民办学校属于投资办学。那么，谁能帮助投资方认清教育产业与企业产业的本质不同，从而能更理性、科学合理地办学？在办学过程中，谁能、如何，着眼于投资方的教育理念熏陶，以提升办学者的教育思想和教育追求？
董圣足：实践情况表明，我国95%的民办学校都属于投资办学，也就是说民办教育的主体是投资办学。现实情况下，要想办法让举办者多一些仁爱，能够把教育作为教育，可有合理回报。理论上越来越来清晰，法律上越来越健全，恰恰是民办教育资金进入最少的时候，越艰难的时刻。政策导向与活生生的现实是背离的。一味地强调捐资，教育是不能赚钱、不能回报的，但是举办者都是要回报的。所以反而会导致灰色交易，投资者不作长久之计。所以，要杜绝杀鸡取卵的做法，引导举办者关注未来，就要允许合理回报。在市场社会，不按照市场规律办，往往会导致许多非理性的行为。不如按照市场的规律，放开来，真正让上帝的归上帝的，凯撒的归凯撒的，才能走出一条路。要给予出资举办者合理回报、适当的好处，同时对举办者要进行制约，实行两权分离。在市场这只看不见的手的作用下，分化淘汰，会有一些好的典型和案例出来。政府还可以有积极作为的一点是重奖，精神和物质的都好，对一批真正奉献于教育事业，真正促进民办教育发展的，给予引导、舆论宣传。例如评选优秀民办教育家，可带动好的风气。
《中国教师》：在接下来的10年中，民办教育可谓任重而道远。最后，您还有何寄语广大民办教育工作者？感谢您！
董圣足：前全国人大副委员长、民进中央前主席、我国著名教育家陈思危说，中国的教育公办和民办是两条腿，要两条腿走路。普通教育和职业教育是两只翅膀，即公办和民办教育发展要并重，普通教育和职业教育要并驾齐驱，否则一条腿粗一条腿细，走不远，一只翅膀壮一只翅膀弱，就飞不高。
根据《纲要》的定位，民办教育前途是光明的，但是诸多制约民办教育发展的问题、瓶颈，不是一下子能消除的，所以一定会有一个过程，是曲折的。中国民办教育协会会长陶西平说，要学会知快、手慢，经得起颠簸，经得起折腾，经得起考验，经得起挑战。最后熬过冬天的，一定是一批茁壮的坚强者。
要有所为有所不为。当前尤为重要的是一定要从过去的注重外延规模扩张，尽快地转到内涵建设、特色发展、质量提升和品牌塑造上来。不能再走过去低水平重复建设的老路了。因为环境变了，空间变了，这条路走不通了。所以在战略的重点上，在投资的方向上，在发展的关键环节上必须要有为有所不为。
有为才有位。有作为才有地位。不要太多抱怨，应该静下心来，眼睛向内，重心下移，把自己的事情做好。当你办出成绩、办出质量、办出品牌，社会自然认识你，政府自然重视你。那个时候你将是佼佼者，将是榜样，将是标杆。
（责任编辑：马赞）