摘要 环境风险评估是防范决策失误对人群健康和自然环境造成严重损害的重要决策辅助手段。欧美国家由于战略环评涵盖的决策类型较多，并且不同程度地建立了公共政策评估制度，因而防范决策环境风险的能力已经大大提高。反观我国，由于决策体制机制不完善，战略环评参与综合决策的广度、深度不足，缺乏规范的政策评估制度等原因，因而防范决策环境风险的能力总体较低。为此，从贯彻落实科学发展观和依法治国基本方略的高度出发，我国急需建立决策环境风险评估机制。基于以上考虑，本文对当前正在实施的重大战略、主要规划及公共政策三类主要决策进行了系统梳理，提出了应该开展决策环境风险评估的优先领域，以及重大决策环境风险评估的实施建议。
关键词 决策；环境风险；评估；建议
中图分类号 X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）11-0040-05 doi：12.3969/j.issn.1002-2104.2012.11.007
环境风险评估是指对人类各种社会经济活动引发或面临的危害（包括自然灾害）对人体健康、社会经济、生态系统等所造成的可能损失进行评估，并据此进行管理和决策的过程[1-3]。国际上的环境风险评估兴起于20世纪70年代，最初的关注点是工业项目发生环境风险的概率及事故状态下有毒、有害化学物质对人体健康的影响程度。随后，其内涵和外延不断扩展，目前工作重点已从最初的健康风险评估转为生态风险评估，研究类型从化学物污染延伸到非化学因子污染，评价范围由局部扩大到区域乃至全球，评价对象则由建设项目扩展为包括规划、政策的所有决策类型[4-7]。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》[8]，提出了建设法治政府的奋斗目标和依法治国的基本方略。2010年10月，国务院进一步发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）[9]，提出凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得做出决策。该行政法规第一次明确指出了环境风险评估在我国实现决策科学化、民主化进程中的重要作用，标志着环境保护在国家综合决策中的地位得到了进一步提升。然而，时至今日，我国环境管理中尚缺乏落实决策环境风险评估的制度设计和政策保障，客观上制约了环境保护参与国家综合决策能力的提升。为此，借鉴国际上决策环境风险评估的一般做法，并根据我国决策体系的特点提出环境风险评估的重点领域和实施方式，对于促进我国决策科学化、民主化具有重要意义。
1 国外防范决策环境风险的制度安排
1969年美国颁布了《国家环境政策法》（NEPA），在世界上首次确立了环境影响评价制度，并直接覆盖了从立法、政策、规划、计划直至建设项目的整个决策链条。随后，欧洲、日本等国家纷纷效仿，并在七十年代建立起了适合本国国情的环境影响评价制度。环境影响评价制度的建立，开创了人类历史上决策评价机制引入政府行政领域的先河。鉴于环境风险评价是环境影响评价的重要内容，因而环境影响评价制度也成为迄今为止防范决策环境风险的最有效制度安排。特别是针对高层次决策的战略环评，对于从决策源头防范重大环境问题发挥了重要作用[10-11]。
从上世纪末开始，为进一步适应公共决策科学化、民主化的要求，法国、日本、美国等西方发达国家逐步建立了独立于环境影响评价制度之外的公共政策评估制度。例如，从1996年开始，法国计划总署对原有职能进行了调整，开始承担了许多公共政策的评估工作，2002年进一步成立了全国评估委员会[12]。2001年6月，日本制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》，要求各行政机关自行设立"政策评价委员会"，对预算较大的支出或对国民有重大影响的政策，在实施前、中、后期均需开展政策评价，以便及时掌握政策方向和效果，发现和改善政策存在的不足。在各行政机关自我评价的基础上，日本总务省行政评价局还会对其评价结果开展二次评价[13]。2003年9月，借政府预算绩效改革之机，美国政府颁布了《政策规定绩效分析》，规定政府部门在废除或修改已有政策或者指定新政策时都应进行政策绩效分析，具体评估内容包括政策制定的必要性、政策工具的选择及政策绩效[14]。除上述国家外，韩国、台湾等也已建立了较为完善的公共政策评估制度。尽管政策评估的重点是政策绩效，但一般都会涉及环境保护方面的内容，对于防范决策环境风险也发挥了积极作用。
2 我国开展决策环境风险评估的必要性分析
由于决策体制、机制不健全，我国尚缺乏保障决策科学化、民主化的有效制度安排，因而开展决策环境风险评估尤为必要，具体原因有以下几点。
2.1 现有决策模式难以适应决策科学化的要求
我国的决策模式属于管理主义模式，政治精英在决策中居于主导地位，其它社会主体参与不足，决策过程缺乏制衡机制。因此，与大多数西方国家相比，我国的决策更容易受到决策者个人偏好及利益集团的左右，从而偏离科学决策的路径[15]。从政策的制定和实施过程来看，产生决策风险的原因主要有以下几点：首先，公共决策的组织结构是自上而下金字塔式的官僚制，下级决策者以完成上级下达的刚性任务为首要目标，与决策者偏好不一致的意见往往得不到采纳，因而体制内部缺乏有效的决策纠错机制；其次，地方诉求与国家战略意图不完全一致，特别是现有财税体制下地方政府片面追求GDP总量扩张的诉求与国家强调的均衡增长、协调发展、环境保护等目标明显偏离；第三，政策目标之间往往并不完全相容，如西部大开发战略提出的大力推进基础设施建设、加大能矿资源开发力度就与加强生态环境保护的目标不协调；第四，政策执行过程中存在诸多的不确定因素，随时有可能使政策走偏，出现非预期的不良影响。
2.2 战略环评参与决策的广度和深度不足
战略环评涵盖了除建设项目之外的政策、规划和计划等多种决策形式，是目前国际上通用的防范决策环境风险的主要工具。我国虽然在2003年正式以立法的形式将“一地、三域、十个专项”规划纳入了法定的环境影响评价范围，但与欧美等发达国家相比，战略环评的广度和深度明显不足。首先，我国的战略环评并未涵盖在现行规划体系中居于核心地位的国民经济和社会发展规划，以及发展战略、经济政策、技术政策等对生态环境有更深远影响的决策形式；其次，西方国家的战略环评是决策过程的有机组成部分，普遍将方案比选作为评价重点，而我国目前大多只是评价给定方案的环境可行性，从而极大削弱了这项制度对于防范决策环境风险的能力；此外，从目前我国各重点领域规划环评的评价内容来看，与项目环评高度雷同，重点仍是规划实施对单个环境要素的影响，缺乏从区域和生态系统整体角度的有效分析[16]。 2.3 公共政策评估体制不健全
从目前来看，我国尚没有关于政策评估的法律法规，更没有规范的评估制度，类似职能一般通过以下三种方式来实现，一种是自上而下的评估，如政策制定部门对政策执行情况调研或到政策执行部门检查工作。中共中央办公厅、国务院办公厅及地方各级政府办公厅一般都具有这一职能；二是自下而上的评估，如政策执行部门进行经验总结或向政策制定部门汇报工作、反映情况；三是民间评估，具体方式有媒体报道和群众上访等。由于社会制度的原因，民间评估所能发挥的作用非常有限。官方自我评估则因评估程序、过程、方法等不规范，使得评估结果经常报喜不报忧，甚至沦为为领导部门歌功颂德的工具。由于缺乏规范的政策评估制度，政策实施可能产生的环境风险难以从决策源头避免。
3 开展决策环境风险评估的重点领域建议
我国的决策共包括法规、战略、规划和政策四种类型，其中法规主要是用以界定当事人权利和义务的社会规范，短期内尚不具备开展环境影响评价的条件，因而本文重点对目前正在实施的主要战略、规划和政策进行了梳理，初步筛选出了可能产生重大环境影响，需要优先开展决策环境风险评估的重点领域。
3.1 重大战略
重大战略是指事关我国发展方向和长远目标的决策，通过对国家领导人讲话及党中央、国务院发布的重要文件的梳理，发现我国正在实施的主要战略共有15项，分别是区域发展总体战略、主体功能区战略、培育和发展战略性新兴产业、公共交通优先发展战略、海洋发展战略、节约优先战略、科教兴国战略、人才强国战略、知识产权战略、就业优先战略、重大文化产业项目带动战略、开放战略、“走出去”战略、自由贸易区战略及可持续发展战略。其中与投资密切相关，最有可能产生重大环境风险的战略见表1，
区域发展总体战略
从“十一五”开始正式上升为国家战略，是我国促进区域协调发展、实现经济结构转型的基本战略。
“两高一剩”产能可能由东而西转移，再加上中、西部大规模的基础设施和能源、原材料基地建设，可能导致空间开发失序、产业结构趋同、生态功能区退化、环境污染加剧等严重问题。
培育发展战略新兴产业
从“十二五”开始正式上升为国家战略，是我国应对国际金融危机、转变发展方式的重要抓手。
我国的财税体制和条、块分割的管理体制，极有可能导致新兴产业一哄而上，重复建设，出现产能过剩、资源环境破坏等问题，目前多晶硅、风电等领域已经出现了上述问题。
海洋发展战略
从“十二五”开始正式上升为国家战略，是我国发展为世界政治、经济强国的必经之路。
目前已经出现了岸线资源的无序开发、大规模填海造地、沿海重化工业迅猛发展等对生态空间的挤占，以及对海洋资源和海洋环境的破坏，将来这些问题有可能进一步加剧。
开放战略
从“十一五”开始正式上升为国家战略，是我国利用全球资源、技术、资金，提高经济发展水平的重要举措。
在中西部地区承接国际产业转移的过程中，可能因政策工具运用不当或执行不力而导致落后产能向内陆转移，造成严重的资源环境问题。此外，一些严重消耗资源、破坏环境的产品的出口量可能会增加。
这些战略可作为开展决策环境风险评估的优先对象。
3.2 主要规划
我国实行“三级三类”的规划管理体制。各类规划按行政层级分为国家级、省（区、市）级和市县级，按对象和功能类别分为总体规划、专项规划和区域规划，其中国民经济和社会发展规划属于总体规划。对照环评法中提出的“一地、三域、十个专项”范围可以发现，目前开展环评的规划主要对应于我国专项规划中的基础设施建设类和自然资源开发类。这些规划在环境影响评价文件中一般都有环境风险评价章节，因而已经具有防范决策环境风险的机制和程序。然而，在规划体系中居于核心地位的国民经济和社会发展规划，以及针对重点开发区域的区域规划尚未开展规划环评。对于专项规划中的重点产业规划，尽管根据环评法要求应该编制环境影响报告书，但事实上并没有开展起来。为此，从防范决策环境风险的角度出发，应开展针对上述规划的环境风险评估（见表2）。
需要特别指出的是，我国在“十一五”规划中提出了培育和发展战略性新兴产业的目标，大量新兴产业规划正 在等待批复。如何防止其“一哄而上”、重演历史悲剧，目前尚无有效的制度和体制约束，开展决策环境风险评估不失为一个投入少、时间短、效果好的手段。
3.3 公共政策
公共政策是以政府为主的公共机构对社会事务进行管理的工具，从层次和范围上，一般可分为元政策、总政策、基本政策和具体政策。由于元政策、总政策和基本政策主要涉及的是价值观、理念、原则、方针等抽象问题，其要求已经在意识形态、社会制度、法规、战略等顶层设计中有所体现，因而政策环评和政策环境风险评估应聚焦于具体政策。具体政策从类别上可分为政治政策、社会政策、经济政策、环境政策、技术政策等[17]。从我国的实际情况来看，主要表现为各级政府和部门发布的规范性文件，如公告、意见、通知等。这类文件数量多，涉及面广，直接关系到社会秩序、资源配置和公共利益，但现行法规对规范性文件的涵义、制定主体、制定程序、权限以及审查机制等尚无全面、统一的规定，因而这类文件在实施过程中最有可能出现重大资源环境问题。例如，进入二十一世纪以来，为拉动内需，我国曾出台了众多鼓励购买汽车和房地产的政策。其结果是，汽车保有量的迅猛增加直接导致了许多大城市的交通拥堵和复合型大气污染；房地产市场过热引发的投机则造成大量房屋空置和钢铁、水泥等关联产业产能过剩，最终都导致了严重的资源浪费、生态破坏和
环境污染。根据我国的实际情况，应重点加强针对直接涉及开发活动的政策的环境风险评估，如产业政策、投资政策、土地政策、财税政策等（见表3）。
4 重大决策环境风险评估的实施建议
决策环境风险评估是防范决策失误产生重大资源环境问题的决策辅助制度，是战略环评的有机组成部分，也可看作是政策评估中的专题评估。当前，贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会已经成为全国上下、社会各界的共同追求，环境保护工作也迎来了难得的发展机遇。鉴于政府决策模式的转变是一个长期过程，将重大决策作为法定环评对象仍然面临较大阻力，而规范的政策评估机制短期内又难以建立。因此，开展针对重大决策的环境风险评估就不失为当前推动决策科学化、民主化的可行方式。 4.1 决策环境风险评估的组织形式
“加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调职责。
承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任。受是各级政府部门进行项目审批、核准的重要依据。
一般由国家发改委制定并发布，数量较多。
该类政策往往直接对具体建设项目的规模、工艺、布局等提出鼓励和限制性规定，对产业发展具有重要影响，一旦失误，会导致系统性资源环境问题。
投资政策
是关于投资领域、投资方式、投资管理程序等的规定，也是政府部门安排财政投资的依据。
由国家发改委、商务部等投资主管部门制定，数量不多。
由于涉及鼓励和限制的投资领域、产业布局导向、相关主管部门的责、权划定等，一旦出现导向失误和管理混乱，会造成资源低效配置和严重的环境问题。
土地政策
是土地资源开发、利用、治理、保护和管理方面的行动准则。
一般由各级政府和国土资源管理部门制定。
对不同开发、建设活动用地审批的松紧程度不同，会直接影响到土地利用方式，进而影响资源配置和生态环境。
财税政策
是市场微观主体决定其生产和消费行为的重要依据。
一般由财政部门制定。
通过财政补贴、税收和政府直接投资等手段影响资源配置，进而对生态环境产生深刻影响。
国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”是国务院赋予环保部的一项重要职责。为此，环境保护部门应主动承担起组织、领导开展此项工作的责任。具体包括确定环境风险评估主管部门、制定相关规定等，具体工作则可以委托科研单位来完成。从长期来看，需要通过立法来建立决策筛选机制，明确决策环境风险评估的程序、标准、指标等问题，逐步使重大决策环境风险评估常态化。
4.2 决策环境风险评估的重点
考虑到大部分的决策为问题导向，从制定到发布时间较紧。与此相适应，环境风险评估应抓住主要问题，并体现出快速化和专业化的特点。为此，决策环境风险评估首先应追求有限目标，具体而言，应重点聚焦决策所涉及的区域和产业发展定位、规模、布局、结构等方面的重大问题和关键问题；其次，在评价内容上，应重点关注决策实施的长远影响、累积影响、人群健康影响、对生态安全的影响，以及与国家主要战略意图的协调性；最后，考虑到涉及的问题较为复杂，应加强专家咨询和公众参与，多采用定性和定量相结合的方法。
4.3 决策环境风险评估的开展方式
鉴于决策环境风险评估在我国属于新生事物，可以看作是政策环评纳入法律要求之前的过渡形式。为此，决策环境风险评估应采取循序渐进的推进方式，并尽量利用目前的环境影响评价资源。具体而言，首先，根据目前国家和地方实施的重大战略和决策，环境保护部门可主动立项，开展重大决策环境风险评估，向决策部门提出建议。
其次，从培育环境风险评估队伍的角度出发，承担单位可适当向国内的环评队伍倾斜，特别是成功开展过规划环评，具有宏观视野和复杂问题研究能力的单位。
（编辑：张 英）
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Key Areas and Corresponding Proposals of Decisionmaking for EnvironmentalRisk Evaluation in Mainland China
GENG Haiqing REN Jingming
（Appraisal Center for Environment & Engineering， Ministry of Environmental Protection， Beijing 100012， China）
Abstract
Environmental risk evaluation is an important decisionmaking support tool that can prevent major environmental problems initially. In many developed countries such as USA， French， Japan， etc.， Strategic Environmental Assessment （SEA） covers most tiers of the decisionmaking and the public policy evaluation system also has been installed on the whole. But for mainland China， only some plans are required for SEA so far and the public policy evaluation system hasn"t been installed. Therefore mainland China needs to promote environmental risk evaluation urgently. In this context， the present paper has analyzed the main strategies， plans and policies in mainland China and identified the key areas for environmental risk evaluation. In addition， the corresponding proposals about how to conduct environmental risk evaluation also have been put forward.
Key words decisionmaking； environmental risk； evaluation； proposal