内容提要根据对上海市中心区和人口导入区的调查，具体分析目前城市环境管理方面存在的问题，并提出相应的强化城市环境管理的５个原则，旨在使上海真正成为一个适合人居的美丽家园。
关 键 词上海城市环境管理对策
作者马德邻，上海师范大学哲学系主任、教授。（上海：２００２３４）
随着我国城市化进程的加快，如何在城市管理中贯彻科学发展观，以进一步提高城市环境质量、实现城市可持续发展，成为我们面临的新课题。本文以上海市城市环境管理为个案，通过调查上海市民关于城市环境及其管理现状的评价、包括他们的环境管理意识①，在提供大量基础数据和分析资料的基础上，为进一步加强上海城市环境管理献计献策。
一
一般来说，城市环境有下述３个要素：一是自然环境、包括大地、阳光、空气、水、各种动植物等，是人类赖以生存的基础；二是人工环境，包括道路、建筑、桥梁、供排水、电力供应、通讯服务等各类装置的综合体；三是社会环境，即政治、经济、文化、制度等方面的因素。考察和研究城市环境及其管理，离不开这３个要素。根据这３个要素，我们可以把城市环境及其管理的问题分解为３个方面，即市民的环境意识及其参与管理意识，对目前环境及管理的评价，以及如何进一步加强城市环境管理的对策。其中，市民的环境意识以及参与城市环境管理的程度对于一个城市的发展有着重要的影响，它反映出一个城市发展和管理的综合水平。
城市发展应该“以人为本”，“以人为本”就是一切从人出发，充分地考虑和满足人们生存和发展的需要，表现为城市的发展应该以适合人类的居住和工作、适合人类未来的发展为旨趣。因此，当今世界各国根据各自的城市发展规划，都把如何提高人民生活质量的问题放在城市发展的核心地位，其中一项主要的指标即人居环境的质量。
为了进一步确认上海市民对“以人为本”的城市环境管理思想的认知程度，从而衡量其环境管理意识的强弱，我们对上海市部分中心城区居民和人口导入区居民进行了“你是否知道城市环境管理的基本理念是‘以人为本’”的调查征询，其中明确表示知道者占被调查人数的４８．９％；进而我们就“以人为本”的含义，请被调查者从我们给出的９个答案中作出选择，其中选择“为满足人的需要服务”的占被调查人数的６４．８％，但有２２．５％的人选择了“对人的管理”。在进一步征询“环境管理是否要适合人的生存、享受和发展的需要”的意见时，持赞成态度的人高达９１．１％，并有９５．６％的人认为加强城市环境管理的目的是为了提高市民的生活质量。同时，我们还就上述问题对社区管理者进行调查，持相应态度的分别占被调查人数的８７．５％、６２．５％、２５．０％（对人的管理）、９８．４％和９８．４％。
上述调查数据表明，上海市民尤其是社区管理者的环境管理意识（理念）相当清晰，尤其表现在其对“以人为本”理念的准确理解上。上海市民和社区管理者的环境管理意识还突出表现在对于“对环境的权利和义务也是人的基本权利和义务”思想的普遍认同上，普通市民的认同率高达９３．７％，而社区管理者则为９２．２％。
这说明上海市民对城市环境和环境管理的认识有了很大的提高，反映出改革开放以来上海城市建设的国际化进程给上海市民所带来的积极影响，也反映出上海已经具备了建设和管理国际化大都市的群众基础。
二
２０世纪９０年代中期以来，上海市加大了城市环境建设和治理的力度，经过几年来的努力，上海已经建设成初具规模的现代特大型国际化大城市格局和相应的人居环境，并且正在向着更高的目标发展。达沃斯世界经济论坛创始人和ＣＥＯ、瑞士日内瓦大学教授施瓦布在谈到上海的成就时，曾将上海与东京相比。他认为在世界大城市中，东京具有鲜明的国际化标识，尤其体现在基础设施建设方面，其布局合理，设施便利；而上海的城市建设也非常具有国际眼光，是一座正在建设中的国际性城市，其许多新颖的设计理念即使在东京也是难得一见。［１］虽然如此，但在城市环境管理方面，上海市民对目前环境及管理的评价并不高。据调查，市民对城市污水处理和水道改造、城市公共绿地和环城市林带的建设、道路交通的整治和改造、闲置建筑地块的管理以及公共卫生状况等项目的满意度分别是３１．７％、３３．７％、２７．６％、１９．８％、２４．３％，社区管理人员对此的满意度则分别为４６．９％、３７．５％、２６．６％、１６．７％、２１．９％。
由此，上海市民迫切要求在下述几个方面改变城市环境和加强城市环境管理：在交通道路的扩幅、铺装，交通安全的整顿，大气污染、噪音的控制等措施的进一步实施方面，普通市民中的赞同人数分别是５０．４％、５７．２％、６６．７％，而社区管理者则为３７．１％、５０．８％、５４．７％；而在加强居住地环境管理，如河道整治、闲置建筑用地的管理、居住地区公共绿地以及公共休闲场地的建设等措施的进一步实施方面，普通市民中的赞同人数分别占被调查人数的４８．２％、５４％、６２．１％和６１％，社区管理者分别是３９％、５２．３％、６２．９％和５１．６％。
我们认为，对于一个正在建设中的国际化大都市而言，上述城市环境管理中所存在的问题是具有共性的。譬如闲置建筑地块的管理问题，这是每一个发展中的城市都面临的老大难问题，尽管几乎每个城市对此都有相应的地方性管理法规，但由于利益驱动，开发商往往置法规于不顾，他们为了获取最大的利益而使一些建筑用地长期闲置，上海市区类似地块的数量不在少数。这些地块是城市卫生的死角，杂草丛生、蚊蝇滋长导致疾病流行，对附近居民危害很大，引起市民极大的不满。
据调查，目前上海市民对城市环境管理不满而采取的态度分别是：４１．０％的人径直向政府有关部门反映，１９．０％的人采取与他人一起向政府有关部门反映的方法，另有１８．４％的人采取不反映的态度，１０．２％的人则希望向人民代表或政协委员反映。这个比例在社区管理者那里分别为７５．０％、１２．５％、０％和２８．１％。
上述调查结果表明，上海市民对城市环境管理有着较高的要求，对目前城市环境以及环境管理方面存在的问题也有较中肯的评价。
当前的问题是，上海市在环境管理上实行两级政府三级管理的体制，对此市民持相对保留的态度：调查显示，对此持肯定态度的市民占３７．５％，持否定态度的占３３．３％；而在社区管理者中则分别是６８．８％和２１．９％。这反映出上海市在城市环境管理机制上还存在着一定的问题。两级政府三级管理机制存在的主要问题在于职责权限不明，有５６．３％的社区管理者认为，目前城市环境管理上的条块分割现象严重，难以协调各方利益；这些因素制约着城市环境管理的有效执行，一旦发生突发事件，譬如２００３年的ＳＡＲＳ，２００４年的禽流感等，现行的管理体制就会突现很多问题。当然，应对这些突发事件时，我们可以启动应急管理预案，譬如启动“属地管理”等临时管理机制，但是缺乏长期有效的管理机制，将会使城市环境管理出现盲点，留下隐患。
三
正视城市发展过程中在环境管理方面所存在的问题，加强对城市环境管理的理论和实践的探索，是摆在我们面前的重要课题。依据上述调查，我们认为要进一步加强上海城市环境管理的力度，使上海真正成为市民安身立命之所在。要达到这一目标，可以从以下５点着手：
１、树立“管理在先”的观念
“管理在先”，或称事前管理，它是现代城市建设和管理的基本原则。与此相对应的则是“管理在后”，或称事后管理；还有“事中管理”，也称过程管理。大凡世界上发达国家的城市发展和环境管理一般都坚持“管理在先”的原则，“管理在先”即意味着管理者对城市的发展有着充分和科学的预见性，它包括城市发展规划在先、立法在先，也包括对发展后果的风险预测以及为此建立预警机制、防范机制等。调查显示，有１１．４％的普通居民、４．７％的社区管理人员赞成事后管理，赞成事前管理的普通居民和社区管理人员的则分别为２９．２％和２８．１％；赞成事中管理的分别是５９．０％和６４．１％。这表明上海市民的环境管理意识还停留在传统管理层面上。因此，首要任务是在普通市民，尤其是要在城市管理者层面上明确树立“管理在先”的观念。
２、确立“教育在先”原则
为了达成上述目标，必须首先确立“教育在先”的原则。调查显示，有５９％的上海市民认为，目前上海与真正建成国际化大都市的差距主要在于上海市民的整体文化素质还有待提高，其中主要涉及的是社会公德。这里既体现了上海市民对于提高自身素质和文明程度的迫切愿望，同时也说明了城市环境管理的核心在于教育群众从小树立正确的环境理念。当然，随着上海日益成为一个开放型的国际化大都市，外来移民特别是来上海打工的流动人口日益增多，其中占据一定比例的是从农村来的文化层次较低的务工人员，他们对城市环境建设和管理带来一定的影响。而“以人为本”的城市环境管理理念落实在对流动人口的管理上，就要在关注人的尊严、价值、权利、责任的前提下，贯彻“教育在先”的原则，培养他们的城市环境管理的参与意识，把他们逐渐纳入到城市环境管理的体系中来。
３、体现“自治优先”原则
在关于“城市环境管理实行区域管理和市民民主参与”的调查中，有７８．４％的普通市民、８５．９％的社区管理者表示赞成；明确表示愿意参与城市环境管理的市民占７２．４％，社区管理者占８９．１％。但是对社区管理者的调查显示，有６０．９％的社区管理者认为，作为城市环境管理重要一环的社区环境管理的难点是群众的参与意识不高；此外，有５４．７％的管理者认为目前社区环境管理普遍存在着经费不足的问题；还有３９．１％和２８．１％的管理者认为是上级部门支持力度不够，以及社区单位和一些私人部门的不配合。
正如上述调查所显示的，当代城市环境管理涉及到众多的相关利益者，如公众与私人、正式部门与非正式部门、国家部门与社会团体，各主体间都需要更多的协调、谈判，最后才能达成意见的一致。因此，对于政府来说，城市环境管理应该是一个多级管理体制，其最主要的３个任务就是对各种不同的、有时甚至是对立的利益主体进行协调、引导并融合。城市环境管理的这种发展标志着新机制的出现――民间团体、社区和私人部门都可以参与管理。譬如在日本，多级管理也包括了社区、志愿者组织、非政府组织和私人部门。因为社区组织具有代表人民的充分合法性和对地方事务的深入了解；非政府组织的民间团体则由于对项目管理的熟识，使他们在环境管理中能够扮演重要的角色；私人部门则可以通过新的合作方式来保证低收入人群能作为强有力的伙伴参与到管理中来。从更广泛的角度来看，这种管理机制还标志着一种可信的公民权，标志着城市市民的权利和责任。总之，上述各方在城市管理中必须作为一个集合角色来运作，使之能在经济、社会、政治资源等方面不断整合和拓展，以弥补各自的缺陷。
４、贯彻“生态功能优先”原则
提高城市环境质量、实现城市可持续发展已经成为各个城市发展的共同目标，各地在城市规划和建设中突出生态化、园林化，主要是注重其观赏功能和经济功能（即吸引投资功能）。然而这一以观赏或经济功能优先的目标原则，在具体的操作过程中存在着诸多问题。其一，是城市绿地的分布不平衡：新建地区多，旧城区少；城市化地区多，农村地区少；其二，是道路绿化、河边绿地、住宅小区绿地多，公园等大型绿地少；其三，是绿地植物品种单一，侧重观赏，对绿地的人性化管理与服务市民的意识显得不足，不能让人更好地亲近绿色。
在调查中，有６３．７％的上海市民认为城市绿地对其生活有重大影响。他们注重的是城市设施的“生态功能在先”原则，即城市的公共绿地，其生态、健康、休闲功能应优先于单纯的市容美化或景观功能。相比而言，日本东京的城市绿地建设不仅仅是出于美化市容，主要在于满足市民对绿化的需要，即注重其良好的生态、健康和休闲功能，其公共绿地大都可以进入，草地也非一年四季常青。这体现出日本城市绿化建设和管理始终贯彻“生态功能优先”的原则，这与他们主张建设循环型社会和生态型城市，追求人与自然共生、人与自然和谐统一的理念密切相关。值得注意的是，这一理念恰恰是中国古人环境意识的核心。
５、注重“细节管理”的原则
一个城市的环境管理水准往往体现在细节上，“以人为本”的城市环境管理理念就是要在真正实现适合人类居住的目标上下工夫。一个有着悠久历史积淀的国际化大都市的环境管理，在细节上首先应该具有中性的色彩，它应当起到引导市民视觉审美的功能；其次体现为居住环境的安详和沉静，彻底杜绝城市噪音，这也就是所谓的城市的听觉审美功能；最后还应体现为城市道路、公共设施的平整、坚固和适合人类使用，这亦称为触觉审美功能。世界上发达国家城市公共设施建造和维护普遍实施“细节管理”的原则，令笔者感慨的是，诸如人行道的铺设，日本道路建设者就像是在铺设自家的客厅地板一样，除了严格按施工工艺要求铺设每一层如石块、三合土、细石、砂等等外，在道路平面控制上，他们采用水平尺来测量，并每隔５０米作断面成像资料，保存为该路面档案。反思上海市在人行道铺设上普遍存在的随意性，往往竣工不到半年，路面已经是凹凸不平，下雨天更是污水四溅，殃及路人，这已经成为上海道路建设和管理的一个困扰人的顽症。细节是城市的真实品性，细节的真实才是城市的真实。
综上所述，一个城市要真正成为国际大都市，首先要在环境保护上达标，这方面上海应以世界发达国家的城市环境管理为榜样，真正让“以人为本”的人居理念落到实处。
注释：
① 此次抽样调查的对象分为一般市民和社区管理人员两部分，调查范围设定在上海市区范围。为使调查样本具有代表性，采取了整群随机抽样与定额抽样相结合的办法，具体过程是：先随机在上海市区抽取了６个中心城区和人口导入区作为样本整群，然后在每个整群中按居民和社区管理人员的人数比例进行定额抽样。中心城区是指人民广场周边、徐家汇商业圈；人口导入区是浦东新区陆家嘴地区、虹桥古北小区、虹口曲阳小区、徐汇康健小区。问卷样本为居民３００份，其中拦截式访问和入户访问各１５０份；社区管理人员２００份均为自填式。由于采取事前征询，因此所有问卷回收率为１００％。
参考文献：
［１］康燕、田晓明． 走进施瓦布遥望达沃斯． 国际经济融报，２００４ ．１ ．１３